以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)推進(jìn)公眾有序參與

中共上海市委黨校當(dāng)代社會(huì)主義研究所

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。堅(jiān)持以人為本，就要堅(jiān)持人民在建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)中的主體地位，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。黨的十七大報(bào)告指出：“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?！本臀覈鐣?huì)主義民主政治建設(shè)而言，維護(hù)公眾參與權(quán)是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是衡量我國政治民主化和政治現(xiàn)代化的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，建構(gòu)一個(gè)和諧、暢達(dá)、有效的公眾參與機(jī)制。

一、加強(qiáng)決策參與，為科學(xué)發(fā)展提供政策支撐

我們黨對公眾參與決策的認(rèn)識是一個(gè)逐漸深化的過程。2000年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次明確提出要“擴(kuò)大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情”，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和參與度”。堅(jiān)持和擴(kuò)大公民有序參與決策制定是目前黨和政府的重要任務(wù)之一，也成為我國民主政治發(fā)展追求目標(biāo)的重要組成部分。

(一)以參與打造有限責(zé)任政府。受官本位、政府本位、權(quán)力本位思想影響，我國傳統(tǒng)行政管理的特征是以管理、控制社會(huì)為己任，由政府主導(dǎo)社會(huì)資源的配置，一切從管制出發(fā)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，經(jīng)濟(jì)全球化的強(qiáng)勢沖擊，以及加入世貿(mào)組織所帶來的影響，公共管理應(yīng)對從管制走向服務(wù)，從神秘走向公開，從全能走向有限，從恣意走向約束，從集權(quán)走向分權(quán)，已成為當(dāng)今中國社會(huì)的共識。正是基于這樣的社會(huì)背景，黨的十七大報(bào)告提出了建設(shè)服務(wù)型政府的命題，它以服務(wù)為導(dǎo)向，在公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位的原則指導(dǎo)下，對政府職能、角色進(jìn)行重新認(rèn)識和規(guī)范，推行參與式行政、合作式行政。公眾對政治生活的積極參與，是實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力有效制約，防治公權(quán)力自我膨脹的基本條件。加強(qiáng)決策參與可以從源頭上有效防止公共權(quán)力的濫用，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，有利于界定權(quán)力與權(quán)利的邊界與關(guān)系，推進(jìn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變，克服越位、彌補(bǔ)缺位、糾正錯(cuò)位，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來。2008年5月《政府信息公開條例》的頒布實(shí)施，保障了公眾的知情權(quán)，是對我國公眾參與的極大促進(jìn)，直接影響著公眾參與的意識、能力和效果。

(二)以參與提高決策的質(zhì)量與公意性。作為提高公共政策和公共生活的質(zhì)量、保護(hù)和增進(jìn)公眾權(quán)益的重要手段，公眾參與與政策實(shí)施的通暢性、可行性緊密相關(guān)。一方面可以提高決策質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策的失誤和偏差，及時(shí)糾正決策失誤，保證政策的合理性和可行性，因此國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定“社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)”，應(yīng)當(dāng)通過舉行聽證會(huì)等形式“廣泛聽取意見”；另一方面普遍的參與可以使政策具有更廣泛的公意性。社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)根本標(biāo)志就是社會(huì)利益的多元共生和人們的價(jià)值偏好多樣并存。如果公共政策的制定僅由政府內(nèi)部或社會(huì)上的少數(shù)人來操持，那么，部分群體就很容易從自身的立場、觀點(diǎn)出發(fā)，從而導(dǎo)致政策公共性的缺失。而公眾參與能夠在一定程度上平衡與協(xié)調(diào)政策制定中個(gè)別與群體、局部與整體的利益關(guān)系，在社會(huì)心理層面上使公眾更容易認(rèn)同和接受改革的結(jié)果，為政策的制定提供更豐富的理性化和正當(dāng)性資源。

(三)以參與促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。公民有序參與能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)間良性互動(dòng)，參與過程中政府和民眾是雙向的，即政府有依職權(quán)啟動(dòng)參與機(jī)制的權(quán)利，也有依申請而啟動(dòng)的義務(wù)，也即政府、民眾在參與機(jī)制中都具有主動(dòng)權(quán)，都是積極的因素。對政府而言，有序的公民參與可以增加政府決策的透明度，降低決策失誤，保證政府決策的公共利益價(jià)值取向，提高政府行政決策的科學(xué)化和民主性，增進(jìn)公民與政府之間關(guān)系的和諧；對社會(huì)而言，公民有序參與政府決策，可以看作是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸。公民通過自身或社會(huì)組織合法地、有序地參與政府決策，使自己的主張和利益訴求在政府決策中得以體現(xiàn)，從而維護(hù)自身的利益，實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利。有序參與是實(shí)現(xiàn)民主和維護(hù)公民利益的重要工具。政府借助參與機(jī)制，把促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、關(guān)注改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧、切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義貫穿于政府建設(shè)的全過程，切實(shí)做到為民、靠民、利民、便民。

二、促進(jìn)立法參與，為科學(xué)發(fā)展提供法律保障

公眾參與的一個(gè)重要方面是公眾參與立法，從而提高立法質(zhì)量。從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十七大，我國的民主政治建設(shè)得到飛速發(fā)展，表現(xiàn)在立法方面，就是我們經(jīng)歷了從立法的數(shù)量擴(kuò)張到立法質(zhì)量的逐步提高，從注重立法的管理功能到注重立法的民主功能，從單純的部門立法到廣大人民群眾逐步參與的過程。這一過程伴隨著公眾立法參與度的逐步提高。我國目前立法參與的主要形式包括座談會(huì)、論證會(huì)、書面征求意見、聽證會(huì)、全民討論等。近年我國在婚姻法、物權(quán)法、勞動(dòng)合同法等法律法規(guī)的修改和制定過程中都充分地保證了公眾的表達(dá)和參與，收到了良好的社會(huì)效果。

(一)公眾參與立法是社會(huì)主義民主政治的基本要求。現(xiàn)代國家都把民主作為立法的一個(gè)基本原則，原因在于它除了能夠維護(hù)民主本身的價(jià)值外，還對其他的一些法的價(jià)值諸如自由、平等、自主、人權(quán)乃至法治等都奠定一個(gè)基本性條件和保障。立法參與架設(shè)了一個(gè)各方暢所欲言、碰撞交流的平臺，使得立法有可能最大限度地吸納各方的意見和利益訴求。在2003年十屆全國人大一次會(huì)議召開前夕的一次網(wǎng)上調(diào)查活動(dòng)中，“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與”的問題，成為20個(gè)問題中最為關(guān)注的三大問題之一，由此可見，“擴(kuò)大公民有序的政治參與”勢所必然。不同利益主體透過正式的或者非正式的程序，將立法過程編織成一張權(quán)利義務(wù)架構(gòu)之網(wǎng)、一張利益博弈之網(wǎng)、一張知識和信息溝通之網(wǎng)，推動(dòng)著中國行政立法民主化、法治化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，推動(dòng)著中國的法治進(jìn)程。

(二)公眾參與立法是社會(huì)穩(wěn)定、有序發(fā)展的需要。和諧社會(huì)建設(shè)，政府負(fù)有重要責(zé)任。政府作為制度的提供者，應(yīng)當(dāng)能夠切實(shí)反映各方面的利益和意見，尤其是能夠反映弱勢群體的利益。立法本質(zhì)上是相互競爭的利益群體之間尋求某種妥協(xié)的過程，在立法過程中，如果所有受到影響的利益、意見都能得到充分反映，就最有可能形成大家都能接受的結(jié)果；利益相關(guān)人一旦能夠融入到立法過程中來，也就更容易認(rèn)可立法結(jié)果。因?yàn)?，在公正的程序中，不同的主張或異議可以得到充分表達(dá)，各種利益要求能夠得到綜合考慮與平衡，從而使不滿因廣泛的參與而得以消除，使利益對峙通過溝通與對話得以和平解決，這就極大地減少了對立法結(jié)果的事后質(zhì)疑以及

執(zhí)法過程中的對抗。

(三)公眾參與立法是增強(qiáng)立法可行性的需要。實(shí)踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實(shí)施消除某些潛在的障礙，可以在相當(dāng)程度上提升公眾對法治的期望和信心。在我國，公眾參與立法程序的環(huán)節(jié)較為薄弱，立法過程是面向政府的，立法結(jié)果卻是面向公眾的，立法主體與守法主體之間存在某種程度的脫離、對立。在很多情況下，立法任務(wù)表面上是完成了，但問題遠(yuǎn)沒有解決，“執(zhí)法中”和“執(zhí)法后”面臨的情勢似乎更加嚴(yán)重。行政決定不為相對人所接受，相對人的訴訟、上訪以及其他極端手段，影響法律關(guān)系的穩(wěn)定和當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的穩(wěn)定，加重執(zhí)法機(jī)關(guān)和相對人之間的對立甚至對抗，激化社會(huì)矛盾，給行政管理、社會(huì)公共秩序和公民權(quán)益帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。正是從這個(gè)意義上，群眾參與立法不僅關(guān)系到法律本身的正當(dāng)性與合法性，同時(shí)也是最好的普法、學(xué)法過程，公眾廣泛參與的法律，其實(shí)施的通暢性無疑將比僅僅由少數(shù)人甚至幾個(gè)人閉門造車搞出來的東西好得多。

新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)立法參與，尚有許多問題值得深入研究。盡管我國立法的公眾參與有了一些制度性安排，但這些制度的具體化、程序化、操作性仍十分有限。目前公眾參與立法在發(fā)揮原有傳統(tǒng)和優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上，尤其需要注重立法聽證的制度化。完善的立法聽證制度，一要明確定位立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者各自的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)。二要界定立法聽證客體的范圍，即界定需要進(jìn)行立法聽證的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件。三要細(xì)化立法聽證程序，包括聽證準(zhǔn)備工作程序、聽證會(huì)進(jìn)行程序，還包括立法聽證效力規(guī)定，即聽證會(huì)記錄如何使用的問題，如果聽證記錄沒有發(fā)揮應(yīng)該有的作用，聽證走過場，公眾參與聽證的熱情就會(huì)大大降低，立法質(zhì)量也無法保證。

三、完善參與保障，為科學(xué)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證有序參與。任何社會(huì)的存在、運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展都離不開利益整合，作為現(xiàn)代政治重要特征的政黨自然成為利益整合的核心要素，當(dāng)今一個(gè)國家社會(huì)整合的能力，主要取決于這個(gè)國家執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力及其實(shí)行什么樣的政黨制度。歷史的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是符合我國國情的，是充滿生機(jī)與活力的，它能夠適應(yīng)社會(huì)的變遷，及時(shí)而有效地解決社會(huì)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的問題和矛盾。要保證中國社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，最大限度地滿足人民群眾的需求，就必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，不斷完善其利益整合功能，保證更好地發(fā)揮社會(huì)整合作用，進(jìn)一步提高黨依法執(zhí)政的水平和能力，不斷完善黨派政治協(xié)商制度，進(jìn)一步保障民主黨派和無黨派人士更好地履行參政議政的職能。

(二)提升參與能力，保證良性參與。較之其他系統(tǒng)，社會(huì)系統(tǒng)是一種最為復(fù)雜的系統(tǒng)構(gòu)造，而人又是其中最為活躍與復(fù)雜的元素。人的行為既受到其身份、價(jià)值、利益、需求、情緒等個(gè)體因素的影響，又會(huì)受到來自家庭、群體、社會(huì)等外部時(shí)間與空間的影響。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育資源的限制決定了社會(huì)整體的文化素質(zhì)不高，再加上傳統(tǒng)臣民思想和宗法家族觀念的影響，導(dǎo)致公民的民主意識不強(qiáng)、法制觀念淡薄、政治參與技能較低。不少社會(huì)公眾對參與知之不詳，往往不了解自己的參與權(quán)，對參與的技巧更是知之甚少，對于公眾參與中的一些基本問題如“由誰參與”、“參與什么”、“如何參與”認(rèn)識不清，導(dǎo)致人們的參與行為呈現(xiàn)出理智與情感、客觀與主觀、獨(dú)立與盲從并存的特征。我國公眾參與的制約因素除了制度原因、傳統(tǒng)原因之外，公眾的自我適應(yīng)、自我調(diào)整、自我運(yùn)行與自我發(fā)展的能力不夠也是重要原因。

公眾參與能力的提升主要應(yīng)從兩個(gè)方面人手：首先，提升公民個(gè)體的參與能力。一方面要肯定、鼓勵(lì)公眾的參與熱情，同時(shí)注重參與者的政治修養(yǎng)。參與者應(yīng)樹立正確的國家觀、民族觀、社會(huì)觀。參與不能成為情緒宣泄的工具，更不能成為影響秩序穩(wěn)定的導(dǎo)火索；另一方面政府也要為公眾提供參與的渠道與途徑以及進(jìn)行相關(guān)的宣傳與培訓(xùn)，充分利用制度化的管道，在實(shí)踐中不斷提升公眾參與的意識與能力，“熱情加理性”，才能真正提升政治參與的能力，提高政治參與的水平。其次，加快社會(huì)組織的培育。公眾在參與過程中的利益表達(dá)既包括經(jīng)濟(jì)利益的追求，也包括政治、文化、教育等方面的權(quán)益；既包含物質(zhì)的需求，也包含精神的需求；既體現(xiàn)自身的價(jià)值，也體現(xiàn)社會(huì)的取向，呈現(xiàn)出多變的、分散的、復(fù)雜的形態(tài)，較難把握也不利于引導(dǎo)。而組織化有助于使個(gè)體參與向群體參與靠攏，使碎片化參與向整體化參與轉(zhuǎn)變，使自發(fā)性參與向組織性參與提升，也有助于參與的有序性和有效性，便于政府掌握和引導(dǎo)。社會(huì)組織的培育需要制定相關(guān)結(jié)社和社團(tuán)登記、管理的法律法規(guī)，在促進(jìn)社團(tuán)發(fā)展的同時(shí)，完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障規(guī)范運(yùn)作。

(三)完善參與機(jī)制，保證有效參與。近幾年來，在公眾參與方面我們做出了許多積極的嘗試。使公眾參與向民主化、科學(xué)化、制度化邁出了重要的步伐，也為公民正常表達(dá)利益訴求提供了途徑。但地方立法領(lǐng)域的公眾參與程度還是遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，存在許多問題：各地方在操作中或者回避規(guī)避參與，或者過分追求參與的形象意義，從某種意義上說其宣傳示范作用大于實(shí)際操作作用；制度安排缺乏操作性?？傮w上對于公眾參與的社會(huì)認(rèn)知程度不夠、參與規(guī)則缺失、參與的專業(yè)化和規(guī)范化程度低。新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)公眾參與，尚有許多問題值得我們深入研究，這里既有觀念、文化層面的問題，也有制度、體制層面的問題。使公眾參與制度化、法律化，是保證公眾參與不流于形式，保證公眾的關(guān)鍵所在。目前我國公眾參與在發(fā)揮原有傳統(tǒng)和優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上，尤其需要注重制度化：一是參與主體的明確定位，即明確決策者、利益相關(guān)者、第三方等各自的地位、作用、權(quán)利和義務(wù)；二是參與范圍的界定，公眾參與目前主要集中在立法領(lǐng)域、行政決策和政府管理領(lǐng)域，具體分為立法參與、決策參與、環(huán)保參與、規(guī)劃參與等，在注重拓寬參與范圍的同時(shí)，更需要關(guān)注參與的深度；三是參與手段與程序的細(xì)化，保證參與各方的利益訴求被接納，在決策的重點(diǎn)環(huán)節(jié)體現(xiàn)參與的實(shí)際效果；四是參與層次的豐富，強(qiáng)化基層的民意訴求與參與功能?；鶎又卫碇黧w是與社會(huì)和居民最為接近的組織，它以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或城市的鄰里社區(qū)為基本范圍，直接面對社會(huì)和居民，最便于發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量，共同解決社會(huì)公共問題，是最有效、最廣泛、最直接的參與途徑。應(yīng)充分發(fā)揮基層組織協(xié)商對話、信訪、舉報(bào)、民意測驗(yàn)等作用，為基層參與提供積極的政策動(dòng)力，營造優(yōu)越的制度環(huán)境。

總之，社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)本身所具有的多層次性與多變性，人們訴求的多元性、行為方式的多樣性等諸多因素決定了社會(huì)參與機(jī)制塑造的艱巨性與復(fù)雜性。我們要在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，結(jié)合我國的發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建合法的、制度化的、理性化的、多層次的、適度的公眾參與機(jī)制。

責(zé)任編輯晏蔚青