淺析公共預算審批過程中的人大代表“理性無知”現(xiàn)象

戴林序

【摘要】人民代表大會作為我國的權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，審批預算是其法定職能。然而在預算草案的審批過程中，人大代表卻相當程度地表現(xiàn)出冷漠，不關(guān)注，整個預算審批過程更像是形式，人大的預算修正權(quán)也就無從談起，并沒有真正落到實處。本文意在從公共選擇理論的視角，利用唐斯“理性無知”等相關(guān)理論來解釋人大代表的這一行為，探尋原因，并借鑒國外一些先進經(jīng)驗，提出改革措施，減少人大代表的這種“理性無知”，真正把人大對預算的監(jiān)督落到實處，促進民主政治的發(fā)展和國家治理模式的轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】預算審批；人大代表；理性無知；改革

一、引言

在我國，審批、通過中央預算是全國人民代表大會的職能，法律規(guī)定，“全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告；批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告”，“國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于中央和地方預算草案的報告”，“中央預算由全國人民代表大會審查和批準”。由立法機關(guān)來審查批準公共預算是各個具有政治文明的國家通行的慣例，全國人大作為我國的最高立法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)，通過批準或不批準預算草案，提出修改意見，從而一定程度上制約政府，從制度設(shè)計的層面來看，由其審批預算草案是非常合理的。

然而在現(xiàn)實中，全國人大對于預算的審批力度遠遠沒有達到法律、制度所要求的力度。全國人大會議審批預算報告時日趨冷場、代表們對預算報告漠不關(guān)心，可以說，人大審批預算這個職能還沒有真正落到實處，人大代表對于手中的權(quán)利也不甚珍惜，整個預算審批過程更像是完成一種儀式，對于最終的結(jié)果影響并不大。黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革若干重大問題的決定，強調(diào)了“健全‘一府兩院由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。本文意圖用理性無知來分析人大代表在預算審批中的行為。

二、公共預算審批與“理性無知”

正如本文開頭所提到的，預算權(quán)是人大的法定職權(quán)，人大代表作為人民代表大會的組成部分，對于人大這個整體行使預算權(quán)有著重要的意義，如果每個人大代表能切實做好自身工作，那么人大對于預算的審批就絕不是形式，但現(xiàn)實情況卻是人大代表在預算審批過程中基本都是保持一種“理性無知”的狀態(tài)。

人大代表的“理性無知”主要體現(xiàn)之一就是對于預算草案審而不查，人大會議審批預算報告時日趨冷場、代表們對預算報告漠不關(guān)心。本來預算草案的審批過程應當是一個暢所欲言的過程，但人大代表們卻根本沒有興趣，猶如本文開頭的案例一樣，整個審批過程幾乎沒有代表發(fā)言，更不要說提出建設(shè)性意見了。各位人大代表幾乎都是抱著走過場的心態(tài)參與審批，甚至還有不少人干脆就缺席審批會議，沉默，“惜字如金”是一大特點。本來審批過程所占的會期就不長，而人大代表“事不關(guān)己”的態(tài)度更是使得本來就短暫的會議在幾十分鐘內(nèi)就草草結(jié)束，無法真正做到審批。在正式的審批過程尚且如此，在會外那就基本沒有人關(guān)注預算草案了。

人大代表“理性無知”的另一個表現(xiàn)是盲目地投贊成票。預算草案包含的內(nèi)容眾多，專業(yè)性強，如果要完全掌握資料對每條預算都進行逐條審查，那將是一個耗時耗力的工作，即便一個人大代表認真審閱草案后投下了反對票，也只是2000多票中微不足道的一票，并不能起決定性作用。這樣做和保持“無知”狀態(tài)投下贊成票基本沒有什么區(qū)別，唯一的不同是花費了大量的成本去搜集信息，一個“理性”的人大代表基本上不會花費大量成本去投票。

套用唐斯模型，R為人大代表從預算案投票中得到的凈收益，B為人大代表投贊成票或反對票所導致的政策帶來的收益，P為其投票其決定作用的概率，C為收集信息和參加投票活動的成本，D為收集信息和參加投票活動所帶來的其他好處。由于公共預算草案涉及到的是多項龐大的公共政策，所以無論預算草案無論是否通過，帶給人大代表個人的收益差別其實非常小，在現(xiàn)行體制之下，預算案基本是高票通過，單個代表的一票很難起決定性作用，所以P趨近于0，那么PB也趨近于0，而目前政府預算草案存在著信息披露不全的問題，預算信息的搜集存在許多困難，人大代表為了盡可能掌握完整信息需要付出大量的時間、精力、甚至金錢，還需要動用到自身的人脈，有形的和無形的成本C非常高。如果一個人大代表盡心盡力地付出了成本，在審批過程中也只能是投出一票，并不會因為付出了巨大成本，該代表就可以一個人投10票甚至100票，并且這些成本往往是不為人知的，難以給人大代表自身帶來其他實際的好處，至多也就是贏得一個“負責任”的好名聲。甚至在某種程度上，現(xiàn)行體制中，人大代表如果屢次對預算草案進行質(zhì)疑，反而可能被視為“與政府作對”，進而受到排擠，因而D也就趨近于0?？偨Y(jié)起來，當一個人大代表花費相關(guān)成本去審批預算時，R=PB-C+D，其中，PB+D趨近于0，C大于0，故而R小于0。可以看出，預算案的投票本身不能給代表帶來收益，但至少在個人不付出成本時可以不受損失，這也就不難解釋人大代表的確存在“理性無知”的現(xiàn)象。

三、小結(jié)

不可否認，在目前的公共預算審批過程中，相當一部分人大代表是處于“理性無知”的狀態(tài)的。造成這種現(xiàn)象的原因有兩點：不能與不愿意。針對這兩點，改革必須全方位而有針對性，首先要從信息上提供保障，消除人大代表的“無知”，同時，要從思想、制度上做工作，改變?nèi)舜蟠聿辉敢馊チ私忸A算的狀態(tài)，提升其能力，讓人大代表負起責任。人大的預算修正權(quán)不僅僅只是理論上的存在，而應該通過每一個人大代表的具體行為落到實處。強化人大對預算的審查監(jiān)督，對于民主政治的建設(shè)，加快國家治理轉(zhuǎn)型有著重要意義，就目前看來，這一工作還有很長的路要走。