天然氣產(chǎn)業(yè)上游引入競爭的法律機制探討

摘 要 我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，我國天然氣產(chǎn)業(yè)要打破壟斷，真正釋放天然氣產(chǎn)業(yè)的活力，就必須首先在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域?qū)ふ彝黄瓶?，在上游階段引入競爭，開放上游市場，打破產(chǎn)業(yè)市場的競爭壁壘。政府轉(zhuǎn)型，放松天然氣產(chǎn)業(yè)上游勘探、生產(chǎn)的進入管制，切實開放天然氣上游的勘探生產(chǎn)，在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游形成真正的競爭性市場結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)對所有潛在市場主體不歧視、平等對待，使得民營資本能夠真正參與天然氣上游的競爭。

關(guān)鍵詞 天然氣 產(chǎn)業(yè) 上游領(lǐng)域 競爭 法律機制

作者簡介：李莉，西北民族大學(xué)。

中圖分類號：D922.29 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.158

一、我國天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場現(xiàn)狀

首先，當(dāng)前中國的經(jīng)濟已經(jīng)進入了新常態(tài)，能源資源約束已經(jīng)越來越大，原來的高耗能、高污染的經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)行不通，民眾對于優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境的呼聲也日趨高漲。而在我國當(dāng)前的技術(shù)水平及資源儲備情況來看，天然氣成為了替代煤的最佳選擇。雖然，我國目前已經(jīng)放開頁巖氣勘探的準(zhǔn)入，但民營資本仍然受到各種各樣的限制。

其次，從市場結(jié)構(gòu)方面分析，我國的天然氣市場結(jié)構(gòu)屬于寡頭壟斷。天然氣作為一種世界公認(rèn)的清潔礦產(chǎn)資源，根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定其所有權(quán)由國家享有。天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域包括勘探和開采兩個方面，在法律上對應(yīng)的是探礦權(quán)和采礦權(quán)。探礦權(quán)指的是勘探礦藏的權(quán)利，采礦權(quán)指的是開采礦藏的權(quán)利。從民法上來講，探礦權(quán)和采礦權(quán)均屬于一種用益物權(quán)，都具有占有、使用、收益、處分等權(quán)能。根據(jù)我國法律的有關(guān)規(guī)定，對在天然氣產(chǎn)業(yè)上游涉及的勘探和開發(fā)兩種物權(quán)實行許可證制度。但實際上，在我國勘探和開采許可證基本上都是由中石油、中海油以及中石化三大國有石油公司控制，其他民營企業(yè)由于種種原因的限制，基本上不可能獲得勘探和開采許可證。換言之，我國的天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域基本由三大國有石油公司掌握。

再者，我國的天然氣市場還普遍存在行政壟斷。截至目前，我國的天然氣立法普遍缺乏系統(tǒng)性，法律規(guī)定也相當(dāng)分散。我國沒有專門的天然氣產(chǎn)業(yè)立法，也未形成相對獨立、比較完整的天然氣法律法規(guī)體系。這就使得我國有關(guān)天然氣產(chǎn)業(yè)的立法效力層級普遍不高。從而也就為諸如天然氣勘探、開采權(quán)的行政壟斷，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的市場準(zhǔn)入限制等提供了便利。

最后，我國目前的天然氣產(chǎn)業(yè)法中缺少天然氣產(chǎn)業(yè)引入競爭的市場準(zhǔn)入制度、市場交易規(guī)則以及退出機制等與產(chǎn)業(yè)競爭相關(guān)的規(guī)定。生產(chǎn)要素市場的不完善，必然會導(dǎo)致無法形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)。

二、我國天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場現(xiàn)狀存在的問題

由于我國的天然氣產(chǎn)業(yè)長期處于一種壟斷經(jīng)營的模式，缺乏對引入市場準(zhǔn)入、市場交易規(guī)則等制度的構(gòu)建，使得我國的天然氣產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中遇到了較多的問題。其中較為突出的問題包括：

（一） 天然氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效率不高

在壟斷行業(yè)由于基本沒有競爭壓力，企業(yè)改革創(chuàng)新的動力不足，普遍存在效力低下的問題。我國的天然氣產(chǎn)業(yè)由于長期被中石油、中海油等三大石油公司長期壟斷勘探、開發(fā)權(quán)，導(dǎo)致其他民營資本無法參與競爭。這也就使得天然氣上游市場沒有競爭的活力。而三大石油公司憑借自身的壟斷優(yōu)勢，也基本沒有提供生產(chǎn)經(jīng)營效率的動力。

（二）我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化嚴(yán)重受到了我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的制約

天然氣作為一種新型的清潔能源，在我國有著豐富的儲量。為了響應(yīng)政府優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，保護生態(tài)環(huán)境的號召，我們完全可以將天然氣作為我們國家的主要能源資源，以實現(xiàn)降低對煤等易造成環(huán)境污染的能源資源的使用。但由于我國政府目前僅開放了頁巖氣的勘探和開采許可制度，并且還對進入該行業(yè)的民營企業(yè)進行了嚴(yán)格的限制。由于天然氣產(chǎn)業(yè)是一個投資收益周期較長的產(chǎn)業(yè)，以及國家相應(yīng)的配套設(shè)施不健全等因素的影響導(dǎo)致很多民營企業(yè)都望而卻步。因此，天然氣產(chǎn)業(yè)就自然出現(xiàn)了自然壟斷，發(fā)展緩慢等現(xiàn)象。也就嚴(yán)重制約了我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（三）行政壟斷因素的推動下，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游存在著明顯的“溢出效應(yīng)”

即行政壟斷、自然壟斷的弊端不同程度地蔓延到與其業(yè)務(wù)相鄰近的行業(yè)之中，從而在一定程度上阻礙了市場競爭機制的正常運轉(zhuǎn)。加之，國有企業(yè)大都存在大規(guī)模的國有資本以及使其保值增值的壓力，這反過來又會使得壟斷行業(yè)的溢出效應(yīng)更加劇烈。

（四） 我國對于天然氣產(chǎn)業(yè)的專門立法，目前主要有《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等十余部法律條例、規(guī)章以及其他相應(yīng)的法律規(guī)范

此外，質(zhì)量管理、環(huán)境保護以及工商管理等方面的法律法規(guī)也大都對天然氣產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)領(lǐng)域作出了具體的規(guī)定。這些法律法規(guī)涉及了天然氣產(chǎn)業(yè)的礦權(quán)及其轉(zhuǎn)讓、資源管理體制等各個領(lǐng)域，初步在天然氣產(chǎn)業(yè)形成了以上游領(lǐng)域為主的法律法規(guī)體系。但是隨著我國對天然氣資源的進一步開發(fā)、利用，現(xiàn)有的有關(guān)天然氣的法律就不足以適應(yīng)社會的需要。因而，也就在一定程度上，加大了民營資本進入天然氣產(chǎn)業(yè)這種壟斷行業(yè)的難度，遏制了天然氣能源資源的勘探、開發(fā)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。

三、天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域引入競爭的重要性

任何法律法規(guī)、政策的出臺都必須以經(jīng)濟基礎(chǔ)作為最基本的考量因素。在我國，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的決策、調(diào)整因素等的決定基本上都是由政府作出。這不僅使得我國的國有資本過度集中，擠壓了民營企業(yè)的生存空間，而且還容易導(dǎo)致低下的運行效率，進而使得整個社會的福利受到減損。加之，我國的天然氣產(chǎn)業(yè)市場屬于寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)類型，所以才導(dǎo)致了我國天然氣產(chǎn)業(yè)的高投入、低產(chǎn)出。

從我國的國情出發(fā)，我國天然氣能源資源儲量豐富，人口眾多，對資源的需求量大，我國的天然氣產(chǎn)業(yè)市場的活力不足，還存在有巨大的發(fā)展空間。因而，在國有的三大能源公司占據(jù)市場之外，再引入民間資本進入天然氣上游的競爭、增加參與天然氣勘探、開采的競爭企業(yè)的數(shù)量也是可行和可能的。因為，民營資本或者民營企業(yè)進入我國的天然氣產(chǎn)業(yè)、參與天然氣產(chǎn)業(yè)勘探、開采權(quán)等的市場競爭，不僅有助于在我國形成民營能源企業(yè)與國有能源企業(yè)競爭的局面，而且還有助于激發(fā)市場活力，在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域形成多元產(chǎn)權(quán)的市場結(jié)構(gòu)。同時，根據(jù)美國等國外發(fā)達(dá)國家關(guān)于天然氣產(chǎn)業(yè)市場成熟的市場經(jīng)驗，天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開采領(lǐng)域也屬于可以放開競爭的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。在天然氣產(chǎn)業(yè)上游生產(chǎn)領(lǐng)域放寬市場準(zhǔn)入、開放市場，允許有資質(zhì)的潛在的新企業(yè)進入天然氣產(chǎn)業(yè)的上游生產(chǎn)領(lǐng)域，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開采等生產(chǎn)領(lǐng)域形成競爭機制。不僅有助于推動我國能源產(chǎn)業(yè)的革新，而且有助于推動天然氣產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。美國的頁巖氣革命也啟示我們即使是小企業(yè)也能通過不斷地研發(fā)實現(xiàn)巨大的技術(shù)突破。

其次，日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，使得國家不得不開始重視對清潔能源的使用。天然氣作為我國目前儲量最豐富的清潔能源。受我國政府政策的影響，使得我國天然氣產(chǎn)業(yè)在自然壟斷的基礎(chǔ)上，還形成了行政壟斷。但從我國作為東亞第一能源消費大國、天然氣的供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀以及國家長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，這種壟斷從長遠(yuǎn)來看，是非常不利于我國天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展的。因此，在天然氣產(chǎn)業(yè)的開采、勘探等領(lǐng)域?qū)嵭懈偁?，允許除國企以外的其他符合條件的企業(yè)參與天然氣產(chǎn)業(yè)的市場競爭就顯得非常有必要。

四、引入競爭的法律保障機制探討

（一）對《反壟斷法》等進行完善，以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

政府的職能轉(zhuǎn)變是引入第三方準(zhǔn)入制度的關(guān)鍵。首先，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，有賴于法律制度的引導(dǎo)。由于法律自身的特性，使得它可以對政府的行為制定一個明確的框架，對政府的不正當(dāng)行為予以糾正，從而保障公共利益。其次，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還有賴于制度的變遷。就天然氣產(chǎn)業(yè)上游而言，英美國家的成功經(jīng)驗表明，放開天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開采權(quán)更有利于釋放天然氣產(chǎn)業(yè)的活力，以促進天然氣能源資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但我國目前針對天然氣能源資源產(chǎn)還沒有進行專門的立法，對天然氣的管理主要依靠《礦產(chǎn)資源法》以及國務(wù)院頒布的一些行政法規(guī)來實現(xiàn)。正是由于行政法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為才引起了我國天然氣產(chǎn)業(yè)的行政壟斷。并且，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》自身的規(guī)定，本身就決定了不同性質(zhì)的企業(yè)在獲得礦產(chǎn)開采權(quán)時的極大的不平等。所以，就必須對《礦產(chǎn)資源法》進行修改，以打破民營企業(yè)進入礦藏開采、勘探領(lǐng)域的藩籬。以及對《反壟斷法》進行完善。因為，抽象行政行為在我國是不可以訴訟的。但是，《反壟斷法》卻專門對行政壟斷作了規(guī)定。因此，對《反壟斷法》進行完善，對實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)的切實開放具有實際意義。

（二）設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)

我國目前所設(shè)立的天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理機構(gòu)普遍缺乏獨立性，監(jiān)管機構(gòu)的目標(biāo)與職能分散，監(jiān)管不透明、不公開，政策制定與監(jiān)管職能未分離等缺陷，使得監(jiān)管機構(gòu)形同虛設(shè)。無疑，這會對天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場的市場準(zhǔn)入、退出機制等產(chǎn)生很大的影響。因此，設(shè)立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，使其與其他行政職能部門相分離，可以在很大程度上，為實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)在上游領(lǐng)域的勘探、開采等競爭發(fā)揮很重要的作用。如對天然氣能源資源的上游領(lǐng)域的勘探、開采權(quán)設(shè)立許可證管理制度，不僅有利于實現(xiàn)對礦業(yè)權(quán)進行流轉(zhuǎn)、獲取，而且還可以促進實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場化目標(biāo)的達(dá)成。

（三）制定專門的《天然氣法》，切實落實相關(guān)政策

雖然，我國目前在諸多法律中都有規(guī)定與天然氣有關(guān)的法律。而且從我國近年來發(fā)布的有關(guān)天然氣產(chǎn)業(yè)的政策、規(guī)劃、意見等規(guī)范性文件來看，我國一直都鼓勵民營資本進入天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探開發(fā)等礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。但由于與天然氣有關(guān)的立法相對分散、立法層級較低，缺乏執(zhí)行力，使得這些這些產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、意見等大都無法具體落實。因此，為了切實推進我國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域?qū)μ降V權(quán)等的開放，我國就很有必要制定專門的《天然氣法》，對民營資本進入天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開發(fā)等領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度、退出機制等作出明確的規(guī)定，以及為有關(guān)政策的實施保駕護航。

五、結(jié)語

綜述所述，我國天然氣產(chǎn)業(yè)在上游領(lǐng)域是寡頭壟斷與行政壟斷相結(jié)合的。從長遠(yuǎn)看，不利于釋放我國天然氣產(chǎn)業(yè)的活力，促進天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，為了實現(xiàn)節(jié)能減排，保障我國的能源安全，促進天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，對《反壟斷法》等法律進行完善，制定專門的《天然氣法》，敦促《能源法》的盡快出臺，以實現(xiàn)在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域引入競爭的法律機制就顯得非常重要。

參考文獻：

[1]梁亞輝.中國天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入制度研究.華東政法大學(xué).2015.

[2]李玉紅.我國天然氣產(chǎn)業(yè)引入競爭的法律規(guī)制.華東政法大學(xué).2015.

[3]顧功耘主編.經(jīng)濟法教程.上海人民出版社、北京大學(xué)出版社.2007.

[4][美]史蒂文·瓦戈著.梁坤，等譯.法律與社會.中國人民大學(xué)出版社.2011.