環(huán)境治理中草根動員的可能性

范麗娜

（廈門大學 公共事務學院，福建 廈門　361005）

自上世紀70年代末以來，我國走的是“高消耗、高污染”以換取工業(yè)高增長的發(fā)展道路，盡管經濟得到持續(xù)快速發(fā)展，但同時資源消耗和環(huán)境污染也已經達到了令人震驚的新高度。環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾日漸激化，并影響到人們生活的方方面面，環(huán)境問題成為關乎國計民生的大問題。在多元合作型治理的大趨勢下，我國的環(huán)境治理不再僅僅是中央和地方各級政府的責任，也是其他社會各個主體的責任，需要各方的積極合作與作為。因此，尋找一條能夠轉變環(huán)境治理模式，協(xié)調國家、企業(yè)、社會組織、個人在環(huán)境治理中的關系的有效途徑，對提高我國環(huán)境治理能力和效果具有重要意義。

一、中國的環(huán)境治理現(xiàn)狀

對于中國來說，目前整個社會依然處于總體性的結構轉型或結構變遷中[1]，政治、經濟、文化、社會各個方面都在發(fā)生著一系列重要轉型。在此背景下，與“高污染、高消耗、高增長”時期相比，目前我國環(huán)境治理已經取得了一些成效，也正在努力建立一套較為完善的環(huán)境治理體系。2015年1月1日起，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）①正式實施，這說明自1989年頒布實施《環(huán)保法》以來，我國生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻，民眾對生態(tài)環(huán)境問題的關注形成了巨大的社會壓力，同時也說明政府意識到原有的環(huán)境治理體系需要進步和改良。

就環(huán)境治理（Environmental Governance）的含義而言，它是指旨在改變與環(huán)境相關的誘因、知識、體系、決策以及行為的一系列干預，我們常常使用“環(huán)境治理”去指代一套政治行動者為了影響環(huán)境行動和環(huán)境輸出而能夠利用的行政法規(guī)、機制和組織[2]?！爸卫怼保℅overnance）這個術語有大量不同角度的解釋，但它們共同暗含著在一個治理體系中存在一個焦點，即“權威性地進行資源分配、控制行動以及促成協(xié)作”[3]，在此，政府并不是治理的唯一參與者，其他參與者如社區(qū)、企業(yè)、非政府組織等也包含其中。但我國的現(xiàn)實情況卻是，在環(huán)境治理的過程中，各種矛盾不斷凸顯，如中央與地方的權力張力[4]、地方政府環(huán)境治理的困境[5]、公眾訴求（公眾參與）與治理現(xiàn)實的落差[6]，等等。因此，在學界相關環(huán)境治理的主體、機制矛盾、策略選擇、制度環(huán)境等成為學者們熱議和探討的主題，環(huán)境公平、社會資本也成為思考環(huán)境治理的新視角；還有不少學者對國外的環(huán)境治理方式、經驗進行了分析。

中國社會全面轉型背景下的環(huán)境治理是以政府為主導的單一化的管制型環(huán)境治理，這種治理模式強調政府通過法律手段對污染企業(yè)進行嚴格規(guī)制，并且在策略和工具選擇上逐漸從 “命令-控制”型管制發(fā)展到與“市場型”管制相結合的混合模式。[7]（P35,36）到了21世紀初，環(huán)境治理制度創(chuàng)新有兩個主要取向：市場取向的制度創(chuàng)新和治理主體多元化取向的制度創(chuàng)新。[8]（P11-13）目前，政府為主導的環(huán)境治理大背景仍然沒有根本改變，但是已經加入了更多市場化的創(chuàng)新內容，例如，開始分析探討財政激勵、政治激勵等不同激勵方式對地方政府環(huán)境治理的激勵效應。環(huán)境作為一個公共物品，其具有極強的外部性，本應由政府提供，但因為“環(huán)境”自身又具有“不可被代表”的特性，傳統(tǒng)的政府主導模式難以實現(xiàn)有效的環(huán)境治理。正因如此，開放、參與和合作的多元治理模式成為環(huán)境治理的主流。

在實踐中，我國在多元主體協(xié)同治理環(huán)境方面嘗試將公民、社區(qū)、企業(yè)、非政府組織等也納入到環(huán)境治理中來，探討環(huán)境治理主體的優(yōu)化、合作、利益共容與協(xié)同[9]。但這些嘗試并沒有打破現(xiàn)有的環(huán)境治理模式。對于當前的中國來說，政府的權威體制與有效治理之間仍然存在著一些矛盾，并且在政治運行過程中演化出了三個機制，即決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的動態(tài)關系機制、政治教化的禮儀化機制和運動型治理機制。[10]如何在這些應對機制所產生的一系列后果及現(xiàn)實困境中打破現(xiàn)有的環(huán)境治理模式，實現(xiàn)環(huán)境治理從命令-控制型到多元合作型的跨越，進而實現(xiàn)“環(huán)境公共治理”，是目前我國提升環(huán)境治理能力和效果的當務之急。與權威型環(huán)境治理模式不同，環(huán)境公共治理模式是指政府、利益相關者、環(huán)保非政府組織積極參與的合作型環(huán)境治理模式，這個模式將公共權力、公共行政過程置于公眾持續(xù)且直接的參與和表達之上，其核心是公眾參與及其合作的形態(tài)。[7]因此，我國的環(huán)境治理問題就聚焦到了如何擴大公眾參與，如何表達公眾對于環(huán)境問題的利益訴求，以及如何更好地進行利益表達上。而草根動員作為民眾利益表達的一種形式，在有效擴大公眾參與、促進多方合作方面體現(xiàn)出其積極作用，不失為我國轉變環(huán)境治理模式，協(xié)調各方面利益關系的一個有效途徑。

二、草根動員及其作用

“草根”一詞在社會學領域的使用被賦予了“基層民眾”的內涵，是否為“草根”的標準并不是特別從政治或經濟方面劃分的，而是從社會和思想意識角度出發(fā)，泛指擁有廣泛社會基礎的群眾性的社會群體，也被稱為“草根群體”。由此可見，草根群體具有地域性、多元性、廣泛性、、民間性等特點。[11]（P11-13）目前，許多相關研究都是基于上述內涵展開的。

本文所指的草根動員也即草根群體的動員，它是“群體利益表達行動”的一個基本特征。在我國，目前群體利益表達行動主要有集體上訪、集團訴訟、就地抗爭這三類方式，根據(jù)是否發(fā)生明顯的暴力沖突、是否有違法犯罪行為等，又可將之分為“群體性事件”和“群體利益的表達行動”。學者應星給草根動員下了一個明確的定義：“草根動員是指底層民眾中對某些問題高度投入的積極分子自發(fā)地把周圍具有同樣利益、但卻不如他們投入的人動員起來，加入群體利益表達的過程。在這個過程中，那些發(fā)起動員的積極分子就是所謂的‘草根行動者’?！盵12]謝岳和黨東升則基于草根動員的治理邏輯特點，從規(guī)模、目標、形式、行動者等方面對此進行定義，“草根動員是一種規(guī)模很小的集體行動，行動的訴求通常既有個人的遭遇，同時也能夠將群體的不幸聯(lián)系在一起，行動者抗議的目標一般都是基層政府（有時是直接的，有時是間接的）”，大多依靠個人關系而不是正式的組織，并且一般采取和平理性的方式。[13]草根動員一般開始時規(guī)模不大，并且沒有正式的組織和領導，在現(xiàn)實壓力下也沒有很大的行動破壞力，但由于草根群體的廣泛社會基礎，草根動員最終能產生的影響難以預估。

國內外學者使用“草根動員”這個概念進行的研究有很多。在政治參與問題上，國外學者側重于研究草根動員對選舉與競選、社會制度變革的影響，以及與種族相關的一些問題。而國內學者則以現(xiàn)有政治制度為基礎，主要研究草根組織及以此為依托的利益抗爭和基層民主，其中對于農民問題的研究更是其中重點。[12][14]在社區(qū)建設問題上，研究發(fā)現(xiàn)草根動員鼓勵社區(qū)參與，認為社區(qū)居民和社會服務人員能夠同心協(xié)力以滿足社區(qū)需求，特別是在社區(qū)動員、能力建設、規(guī)劃、維持伙伴關系等方面具有可持續(xù)、靈活和高效益的特性；[15]同時，草根基層組織的發(fā)展有助于提高社區(qū)意識和社區(qū)能力，從而更好地參與公民生活。[16]另外，楊嶸均[17]、謝金林[18]、張雷[19]、Richard[20]等都將“草根動員”的概念擴展至網絡空間，并在此基礎上進行相關研究。也有一些學者以環(huán)境問題為切入點，分析“草根動員”對社會政策制定、國家治理的影響。

然而，對于環(huán)境治理中的草根動員來講，目前的研究還比較少。但根據(jù)上述文獻回顧，我們可以看到，草根動員有助于擴大公眾參與、實現(xiàn)利益訴求；在環(huán)境治理中，草根動員可以成為實現(xiàn)多元合作型環(huán)境治理模式的一個重要途徑。

三、環(huán)境治理中草根動員的可能性

多元合作型的環(huán)境治理要求深化政府的環(huán)境保護職能，如實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、提供更多環(huán)境公共物品、參與國際環(huán)保協(xié)調與合作活動等。在對政府環(huán)保職能提出新要求的同時，多元合作型環(huán)境治理模式也改變了政府對環(huán)境事務的管理，如大量采用建立在自愿和多元合作基礎上的環(huán)保措施、鼓勵公眾參與、發(fā)揮社會支撐和制衡的作用。[1]但與此同時，這種環(huán)境治理模式不僅對政府，也對公眾、企業(yè)以及各種社會團體提出了更高的要求。目前對于我國來說，環(huán)境治理模式從命令-控制型轉向多元合作型存在諸多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，中央政府與基層政府之間的關系發(fā)生改變，基層政府環(huán)保政策的執(zhí)行消極被動。我國的稅費改革意外地導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“半癱瘓”局面，并在國家和農民中間造成一種“真空”狀態(tài)，“懸浮型”政權的特征越來越明顯。[21]同時，我國的《環(huán)保法》中也給予了地方政府大量的自主權。基層政府與中央政府關系的變化以及其自身的角色特征表現(xiàn)在環(huán)境治理中，就可能會出現(xiàn)這樣一種狀態(tài)：由于財政關系，地方政府無力執(zhí)行中央政府出臺的環(huán)境治理政策，中央財政的環(huán)境治理專項撥款也很有可能被挪作他用，因而中央積極主動的治理態(tài)度到了地方就變得消極而被動，進而往往表現(xiàn)為“不出事邏輯”與“運動式執(zhí)法”。

“不出事邏輯”最初由學者賀雪峰和劉岳[22]提出，表現(xiàn)在環(huán)境治理上，體現(xiàn)為地方政府在經濟事務中表現(xiàn)出積極主動的態(tài)度，而在環(huán)境治理中則持“不求無功，但求無過”的行為取向[7]（P35,36）。“運動式執(zhí)法”是目前我國政府最為依賴的一種治理手段，是一種針對管理中的一些頑癥進行集中整治的方式，因而表現(xiàn)出臨時性、間斷性和強制性等特征[23]，具有收效快的優(yōu)勢，有一定的現(xiàn)實合理性。但運動式執(zhí)法作為一種特殊的制度安排，也存在許多諸如損害法律尊嚴、行政執(zhí)法的隨意性和形式主義、增加行政執(zhí)法成本等缺陷[24]，其易導致環(huán)境治理的隨意性和不連續(xù)性。

第二，我國企業(yè)在履行環(huán)境保護社會責任方面存在很大不足。根據(jù)《中國企業(yè)社會責任報告研究（2009）》②，2009年我國企業(yè)在社會責任方面績效披露情況相對較好，在經濟責任績效方面披露情況次之，在環(huán)境責任績效方面的披露情況相對最弱，且企業(yè)對前期環(huán)境保護規(guī)劃缺乏重視，而將環(huán)境保護重點放在過程及后期治理上。經過多年的經濟發(fā)展，企業(yè)的環(huán)境責任并未有根本的改觀，企業(yè)對于承擔環(huán)境社會責任并不積極，而且大部分企業(yè)仍然在走“先污染、后治理”的發(fā)展路徑。而多元合作型環(huán)境治理模式要求企業(yè)能夠積極承擔環(huán)境社會責任，我國的實際情況顯然與理想狀態(tài)存在很大差距。

第三，我國環(huán)保非政府組織雖然已經表現(xiàn)出了較好的形象和作用，但其發(fā)展環(huán)境較差、組織能力較弱。在環(huán)保非政府組織的作用表現(xiàn)中，大眾比較認可的是其在公眾環(huán)保教育、促進公民環(huán)保行動參與、參與和推動環(huán)保政策三個方面的作用，而在協(xié)助公眾環(huán)境維權、監(jiān)督環(huán)境政策實施、推動企業(yè)環(huán)保責任方面則相對較弱。[25]由此可見，我國環(huán)保非政府組織的發(fā)展狀況并不理想，其對社會大眾的影響還停留在比較淺的層次，還遠未達到多元合作型環(huán)境治理模式對于環(huán)保非政府組織的要求。

正是因為這些現(xiàn)實困境的存在，讓我們感到，多元合作型的環(huán)境治理模式對目前的我國來說仍然有些遙不可及。然而從這些困境中，我們也能夠發(fā)現(xiàn)，草根動員在當下不失為我國環(huán)境治理模式艱難轉型過程中一種有效的推動方式。

第一，草根動員在實踐中有助于提高行動者環(huán)境治理的主體意識?！安莞鶆訂T”作為“群體利益表達行動”的一個基本特征，包含了行動積極分子、利益相關者以及動員過程這三個基本要素。在行動積極分子的動員過程中，一方面，積極分子充分體現(xiàn)了其道德感和公民意識，并在相關的事件刺激下轉化為動員他人的行動實踐，這需要“公民的勇氣”③[26]；另一方面，動員激發(fā)了利益相關者的危機意識和權利意識，有助于促成相互之間的團結，提升該群體對相關事件的認識，最終實現(xiàn)行動者力量的凝聚。在整個過程中，行動者意識到自己可以通過一系列維權手段保護自身合法利益，這就極大提高了行動者對自身能力和自我價值的認同，增強了他們的主體意識。同時，行動者的主體意識對實現(xiàn)多元合作型環(huán)境治理具有重要意義，對自我價值和自身主體地位有清醒認知的民眾，具有“批判性公民”的特征[27]，他們更加關注公民權利、公民自由和公民參與等后物質因素，因此也更容易積極參與到多元合作的環(huán)境治理中。

第二，美麗中國建設和社會治理轉型為草根動員提供了契機和保障。近年來，環(huán)境保護和環(huán)境治理越來越受到黨中央的重視。黨的十八大報告明確指出要把生態(tài)文明建設放在突出位置，并將其融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，并系統(tǒng)性地提出了今后五年大力推進生態(tài)文明建設的總體要求[28]。黨的十九大報告仍然強調生態(tài)文明的重要性，并進一步提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國[29]。具體到環(huán)境治理上，社會公眾的力量日益受到重視，成為我國環(huán)境治理體系轉型的重要組成部分。在《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中，國家明確提出“政府主導、社會參與”是健全生態(tài)保護補償機制的基本原則之一，這就要求“發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導作用，加強制度建設，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機制，拓寬補償渠道，通過經濟、法律等手段，加大政府購買服務力度，引導社會公眾積極參與”[30]。在十九大報告中，提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標，具體到環(huán)境治理方面，則表現(xiàn)為“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[29]。

第三，草根動員是群眾維護自身利益的一種合法行為，其在環(huán)境治理中的實踐具有合法性基礎。我國憲法規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”④。草根動員及群體利益表達行動采取的是法律法規(guī)所允許的或沒有明確禁止的方式，它與出現(xiàn)暴力沖突、打砸搶燒等違法犯罪行為具有本質區(qū)別。[12]因此，草根動員是群眾維護自身利益的一種合法方式，不論是從合法性還是合理性上來講，政府都沒有理由壓制這類行動，從而其環(huán)境治理中的實踐具有可行性。國家憲法的保障，為草根動員提供了良好的法律基礎，從而為多元合作型環(huán)境治理模式的形成提供了有利的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展氛圍。

第四，環(huán)境治理中的草根動員能夠形成環(huán)境治理主體間的有效互動，有助于形成影響環(huán)保政策執(zhí)行的集體行動。在環(huán)境治理的草根動員過程中，行動者可以借助媒體的力量真實反映環(huán)保事件，擴大事件的知情受眾面，引起利益相關主體的重視和參與。行動者可以通過集體表達訴求、集團訴訟等合理合法的方式推進與政府、相關企業(yè)、社會組織等主體的合作互動。對于政府來說，群眾表達訴求包括上訪對政治信任有巨大的影響，上訪的層次越高，群眾對基層政府的信任就越低，而且上訪對基層政府信任度的影響要遠遠大于高層政府。[31]在這種情況下，政府想要保持其權威，就往往需要放棄“不出事邏輯”的指導，進而直面問題，并切實著手解決問題。集團訴訟往往伴隨著集體上訪，群眾要求政府主持公道的呼聲越強烈，推動政府解決問題的壓力就越大，此時相關企業(yè)面臨來自政府和集團訴訟的雙重壓力，從而促使其承擔社會責任。在這些過程中，大眾媒體往往扮演著傳播者和監(jiān)督者的角色，一方面實時傳播事件進展，吸引更多人、組織或者非政府組織的關注，另一方面督促相關方的行動并施加輿論壓力。由此，環(huán)境治理中的草根行動可以實現(xiàn)行動者、政府（中央、地方）與第三方（非政府組織、媒體等）的互動，并最終形成一項能夠影響政策執(zhí)行的草根集體行動。[32]

由上述分析可以發(fā)現(xiàn)，面對政府缺乏足夠的環(huán)境責任約束機制、企業(yè)逃避環(huán)保社會責任、非政府組織作用流于表面的現(xiàn)實，以及群眾對污染的感知及他們的抗議行為受到社會和政治語境極大影響[33]的現(xiàn)狀，草根行動者可以通過大眾媒體，以宣傳、采訪、披露等方式為環(huán)境利益相關者提供更多、更全面的信息，從而激發(fā)其參與環(huán)境治理的熱情與決心，進而將各個層面的環(huán)境利益訴求充分表達，一方面“開啟民智”，另一方面引起機關方重視。以此制造內部與外部的輿論壓力，迫使政府、企業(yè)履行環(huán)境責任，推動非政府組織深化發(fā)展。因此，環(huán)境治理中的草根行動可以將草根行動者、政府、企業(yè)（社會組織或非政府組織）有機聯(lián)系在一起，形成三方互動的環(huán)境治理三角，從而實現(xiàn)多元合作型環(huán)境治理模式。同時，在此多元合作型環(huán)境治理模式下，三方也能夠通過大眾媒體進行資源、信息共享以及相互監(jiān)督，進而實現(xiàn)環(huán)境治理中草根動員的常態(tài)化。

注釋：

①參見《中華人民共和國環(huán)境保護法》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/201404/20140400395810.shtml。

②《中國企業(yè)社會責任報告研究（2009）》是《WTO經濟導刊》企業(yè)社會責任發(fā)展中心就中國企業(yè)社會責任報告整體發(fā)展狀況首次發(fā)布的研究報告，課題組負責人為殷格非、于志宏，執(zhí)筆人為管竹筍、于志宏。本文載于《中國非營利評論》2010年第2期。

③公民的勇氣：“Standard definitions of civil courage-e.g.,’to dare to act because of one，s conviction,even at the risk of paying a high price for this conviction’.”——轉引自Swedberg，Richard 1999，“Civil Courage(Zivilcourage):The Case of Knut Wicksell.” Theory and Society，28（4）.

④參見：《中華人民共和國憲法》第三十五條，http://ds.eywedu.com/law/xf/200311/20031111130912.htm。

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