讓制度的生命力與時俱進

■文／烏日圖

2018年正值改革開放40周年。前不久習(xí)總書記在廣東視察工作和在上海進博會開幕式上發(fā)表了重要講話，向全黨、全國人民及全世界宣示了我國將一以貫之、鍥而不舍地繼續(xù)深化改革開放的決心和信心。社會保障制度改革是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。如果說過去幾十年的社會保障制度已經(jīng)初步解決了“從無到有”的問題，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入新時代的今天，我們要把重點放在“從有到優(yōu)”上，以更好滿足人民群眾對美好生活的需要。

社會保障制度改革溯源

40年前的經(jīng)濟體制改革首先是從農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制開始的，核心是打破平均主義大鍋飯，體現(xiàn)多勞多得。上世紀80年代中期開始的以國有企業(yè)改革為中心的城市經(jīng)濟體制改革，借鑒了農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗，把承包制引入國企改革，當(dāng)時比較時髦的口號是“破三鐵”。包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險改革在內(nèi)的社會保障制度改革是作為我國經(jīng)濟體制改革中心任務(wù)的國有企業(yè)改革的配套改革措施起步的。

現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度的重點主要有兩個方面：一是建立了單位和個人共同繳費的制度；二是實行了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的社會保險制度。這兩個重大改革思路的產(chǎn)生主要受到三方面的影響：首先是經(jīng)濟體制改革的大環(huán)境。改革開放初期，企業(yè)要面向市場競爭，而當(dāng)時的職工養(yǎng)老、醫(yī)療等都由企業(yè)負擔(dān)，改革思路就是“三方負擔(dān)”，即將過去由企業(yè)承擔(dān)的職工福利改為國家、單位、個人三方共同負擔(dān)；其次是我們對西方福利國家的批判以及新加坡公積金制度和智利社會保障私有化的影響；第三就是企業(yè)退休制度和勞保醫(yī)療制度由于本身存在的覆蓋面小，企業(yè)之間存在職工退休、醫(yī)療等負擔(dān)畸輕畸重，醫(yī)療資源配置不合理，供給不足和浪費并存等問題而難以為繼。

可以說，是改革開放催生了社會保障制度的建立，經(jīng)濟體制改革的基本原則奠定了養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度模式的基礎(chǔ)。1991年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險費實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔(dān)。1993年黨的十四屆三中全會出臺了一個具有劃時代意義的重要文件，即《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（簡稱決定），首次提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制，明確提出了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的改革原則。1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)【1995】6號）和1998年國務(wù)院《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)【1998】44號）貫徹了這一原則，在全國范圍確立了建立在單位和個人繳費基礎(chǔ)上的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度模式。

改革中的“社保人精神”

我國的社會保障制度從上世紀90年代中期算起已經(jīng)有20多年了。20多年的時間在時代發(fā)展歷程中不算長，但社會保障事業(yè)發(fā)生了巨大而深刻的變化。截至2017年底，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為9.2億人，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為4.1億人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為5.1億人；全國參加基本醫(yī)療保險人數(shù)為11.8億人，其中城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)3.1億人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)為8.7億人。除養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度外，失業(yè)、工傷、生育保險也都實現(xiàn)了制度的全覆蓋，占世界人口六分之一的中國人民的社會保障問題得到了基本解決，這是舉世矚目的偉大成就。

20多年的時間對一代人來說也不算短，這一代社保人把一生獻給了社保事業(yè)，他們勇于向舊觀念、舊體制挑戰(zhàn)，克服種種艱難困苦，經(jīng)受了失敗和教訓(xùn)的挫折，為建立中國特色的社會保障制度探索了路子，積累了經(jīng)驗。20多年的社保改革碩果累累：從養(yǎng)老、醫(yī)療保險改革試點探索到全國統(tǒng)一制度；從國企職工下崗分流到兩個確保；從擴面征繳到全面覆蓋；從參保登記到網(wǎng)格化管理、從養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)到異地就醫(yī)直接結(jié)算；從做實養(yǎng)老保險個人賬戶到提高社會保險統(tǒng)籌層次；從地方因地制宜改革到中央頂層設(shè)計……一個個接踵而來的攻堅任務(wù)歷歷在目，貫穿著社保人改革的精神，凝聚著社保人的心血和智慧。20多年的社保改革有很多經(jīng)驗可以總結(jié)，但我認為最根本的經(jīng)驗就是“社保人精神”，即善于學(xué)習(xí)借鑒、勇于改革探索、敢于破舊立新。

還記得上世紀90年代初，我剛調(diào)到國家體改委就參與了我國社會保障制度體系總體方案的研究工作，研究企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革方案時，國務(wù)院有關(guān)部門的同志深入研究問題、高度負責(zé)的工作態(tài)度和改革探索的精神使我深受教育，一起討論社會保險的理論和政策時，常常就某個問題展開激烈的討論和爭論，有時爭執(zhí)得面紅耳赤。比較典型的例子就是當(dāng)時的國發(fā)【1995】6號文件提出了統(tǒng)賬結(jié)合的兩種實施方法以及醫(yī)療保險改革的“兩江試點”，兩個養(yǎng)老實踐方法、兩種醫(yī)改試點模式反映了兩種不同的改革思路。雖然大家在一些工作問題上存在不同觀點和分歧，但共同的理想把我們凝聚在一起。

還記得“兩江試點”和擴大試點階段，當(dāng)時我兼任國務(wù)院醫(yī)改辦主持工作的常務(wù)副主任。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革前夕，醫(yī)改辦的最后一項重要工作就是起草國發(fā)【1998】44號文件。當(dāng)時醫(yī)改辦正集中在北京新大都飯店修改文件稿。一個周末，當(dāng)時的國務(wù)院副秘書長張左己同志來到駐地，跟我們一起，邊討論邊修改，逐字逐句把文件稿過了好幾遍，一干就是三天三夜。

值得特別提及的是原勞動保障部副部長王建倫和王東進同志，離開行政崗位后繼續(xù)從事社保的理論和實踐研究工作，他們善于學(xué)習(xí)精于研究的作風(fēng)和對社保事業(yè)的熱愛是我們學(xué)習(xí)的楷模。地方工作的同志們也一樣，面對社會保險這項新的事業(yè)，以高度的責(zé)任心，刻苦學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識，深入研究社保政策，很快成為社會保險的行家里手。沒有老一代社保人的努力就沒有社會保障事業(yè)的今天，沒有新一代社保人的接力，就不可能創(chuàng)造社會保障事業(yè)更加輝煌的明天。

適應(yīng)新形勢，加強社保研究

在繼續(xù)深化社保改革的今天，無論是基本制度模式方面的理論研究，還是經(jīng)辦管理方面的應(yīng)用研究都有很多新的課題。社會保障制度改革雖然取得了巨大成就，但距離一個成熟、完善的制度體系還很遙遠。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合是養(yǎng)老、醫(yī)療保險的制度模式，其中的個人賬戶問題討論已久，至今沒有結(jié)論。我個人認為，應(yīng)該充分肯定個人賬戶在基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度中發(fā)揮的重要作用，特別是在制度初期通過建立比較直觀的個人賬戶對于建立職工的自我保障意識有直接的引導(dǎo)作用。同時，個人賬戶對建立企業(yè)和職工參保的激勵機制以及對社保資源浪費的制約機制也發(fā)揮了重要作用。

基本養(yǎng)老保險個人賬戶制度，無論是改革初期的小賬戶、大賬戶，還是統(tǒng)一制度后的中賬戶，設(shè)計的初衷都是實賬戶，但是由于受到企業(yè)和職工繳費能力的限制，絕大多數(shù)地方?jīng)]有做實，空賬問題一度受到社會抨擊。關(guān)于養(yǎng)老保險個人賬戶問題，我的觀點是，作為養(yǎng)老保障制度體系的個人賬戶制度在理論上是成立的，實踐中也是可行的。個人賬戶就是一種強制儲蓄制度，這不僅有國外成功實施的案例，也有國內(nèi)多年試點的經(jīng)歷。我們在基本養(yǎng)老保險制度中沒有實施成功的原因主要是我們目前沒有能力做實，特別是大量的中小微企業(yè)普遍難以承受。既然個人賬戶不能做實，就需要從制度安排上重新規(guī)劃設(shè)計。認真梳理一下制度體系，使其更加科學(xué)、規(guī)范，適應(yīng)新的形勢發(fā)展需要。

基本醫(yī)療保險個人賬戶問題與養(yǎng)老保險不同，靠年輕時攢錢為年老時看病的理論不成立，靠個人賬戶制度也解決不了門診醫(yī)療費用基本保障的問題。事實上，各地在醫(yī)療保險個人賬戶的管理上五花八門，很多地方的管理形同虛設(shè)。醫(yī)療保險個人賬戶如何完善也要盡快有個說法。否則，在一些重大政策問題上不做決斷，導(dǎo)致地方制度和政策碎片化。由于各地政策不統(tǒng)一，待遇差距大，又帶來一系列新的矛盾和問題。

在當(dāng)前我國邁入新時代、決勝全面小康社會的關(guān)鍵時刻，我們要認真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在廣東視察和上海進博會開幕式的講話精神，認真總結(jié)改革開放40年的經(jīng)驗，繼續(xù)發(fā)揚社保人的優(yōu)良傳統(tǒng)，不忘初心、牢記使命、加強研究、勇于探索、開拓創(chuàng)新，為開創(chuàng)新時代社會保障事業(yè)，全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興而繼續(xù)努力奮斗?！?/p>