中美海上船舶登臨執(zhí)法程序比較

和先琛

一、船舶登臨執(zhí)法的雙重含義

船舶登臨程序是海上執(zhí)法的首要程序。船舶登臨包括登船（Boarding）和臨檢（Inspections）兩項(xiàng)行為[1]。登臨由登和臨兩個(gè)行為構(gòu)成，在概念上有遞進(jìn)關(guān)系，即單純地登上船舶的行為，和登船后進(jìn)一步實(shí)施的在該船舶上的檢查行為。船舶登臨可分為平時(shí)登臨與戰(zhàn)時(shí)登臨，戰(zhàn)時(shí)登臨為1856年的《巴黎海戰(zhàn)宣言》所承認(rèn)，受海戰(zhàn)法規(guī)則調(diào)整。和平與發(fā)展是當(dāng)今國際社會的主題，戰(zhàn)時(shí)登臨不是常態(tài)，本文重點(diǎn)分析平時(shí)登臨規(guī)則。

船舶登臨執(zhí)法旨在主權(quán)國家實(shí)現(xiàn)海上管轄權(quán)力，履行維護(hù)海洋秩序和普遍安全的義務(wù)。但船舶登臨執(zhí)法在一定程度上妨礙了船舶的航行自由，所以需要慎重規(guī)范，遵守嚴(yán)格的船舶登臨程序。由于目標(biāo)船舶的船旗國享有對其的完全管轄權(quán)，對船旗國船舶的登輪執(zhí)法主要受船旗國國內(nèi)法的調(diào)整和規(guī)范，所以船舶登臨程序的探討重點(diǎn)在于目標(biāo)船舶為外國籍船舶的情形，即以《聯(lián)合國海洋法公約》第58、110條為主的登臨權(quán)規(guī)范所調(diào)整的對外國船舶的登臨程序。但是即使是對外國籍船舶的登臨執(zhí)法，國際法也存在平行的兩套不同的程序規(guī)則，一是以1982年《聯(lián)合國海洋法公約》為主規(guī)制的登臨權(quán)（Right of Visit）之“登臨”，二是港口國依據(jù)2004年7月1日開始生效的《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（簡稱ISPS規(guī)則）對另一締約國船舶在進(jìn)港前甚至是在其領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行監(jiān)控而采取登船檢查等相關(guān)海事措施之“登臨”，港口國依據(jù)國際海事組織通過的《港口國監(jiān)督程序》對適用SOLAS1974、LL66、ITC69、MARPOL73/78、STCW78/95等國際海事公約的另一締約國船舶進(jìn)行的港口國檢查（Port State Control，簡稱PSC檢查）而實(shí)施之“登臨”。這兩種登臨的法律條件與程序規(guī)范在國際法上是不同的，本文重點(diǎn)在于探討《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的登臨權(quán)之“登臨”。此外，《聯(lián)合國海洋法公約》第110條第4款還規(guī)定了飛行器登臨執(zhí)法權(quán)，但是如何行使該權(quán)力，國際法上沒有明確規(guī)范，國際海洋法實(shí)踐中也沒有明確的先例，所以本文探討方向?qū)嵸|(zhì)是比較中美兩國對海上外國籍船舶的登臨執(zhí)法程序。

二、中美海上船舶登臨執(zhí)法的主要規(guī)范

美國海上船舶登臨執(zhí)法的主要規(guī)范散見于《美國聯(lián)邦法規(guī)法典》《美國法典》?！睹绹ǖ洹返?0編、第14編、第18編、第33編、第46編、第50編等均有登臨規(guī)范條款。《海上緝毒及攔截外國非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》（Maritime Counter Drug and Alien Migrant Interdiction Operations）、《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法手冊》（ U.S. Coast Guard Maritime Law Enforcement Manual）、《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)船舶操控與訓(xùn)練手冊》（U.S. Coast Guard Boat Operations and Training （BOAT） Manual）。這些法規(guī)與指導(dǎo)文件詳細(xì)規(guī)范了美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民與海關(guān)執(zhí)法局、海關(guān)與邊境保護(hù)局等機(jī)構(gòu)的船舶登臨行動(dòng)，定義了登臨船舶、授權(quán)官員、權(quán)力與管轄、海域法律屬性，登臨后的搜查、收繳、逮捕、羈押處置標(biāo)準(zhǔn)。美國盡管不是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的簽約國，至今也尚未簽署該公約，但對登臨程序的操作細(xì)則規(guī)定比《聯(lián)合國海洋法公約》更全面、規(guī)范和精細(xì)。比如上述相關(guān)法規(guī)文件還規(guī)定了登臨前的接近權(quán)（Right of Approach）與目標(biāo)信息確認(rèn)，登臨授權(quán)主體與管轄限制，登臨風(fēng)險(xiǎn)與成效評估，登臨編組、資格與武備配備，目標(biāo)信息臨檢確認(rèn)，初步安全檢查，船舶綜合檢查等。同時(shí)也規(guī)定了協(xié)議登臨、港口國PSI或ISPS監(jiān)督登臨、盟軍聯(lián)合登臨等情形，同時(shí)還對其本國船舶的船舶安全檢查（Vessel Safety Check，VSC）作了例外規(guī)定，以與國際法上的登臨權(quán)之登臨相區(qū)分。

我國海上船舶登臨執(zhí)法的主要規(guī)范有：1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條；1983年國務(wù)院發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第20條；交通部、公安部、海關(guān)總署于1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)海上治安防范維護(hù)航行船舶安全的通知》第2條（現(xiàn)已廢止）；2004年農(nóng)業(yè)部修訂施行的《中國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》第11條；2007年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第7條；2009年交通運(yùn)輸部海事局頒布《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》第5節(jié)；2011年交通運(yùn)輸部海事局頒布的《水上巡航工作規(guī)范》（現(xiàn)已廢止）第12條。2014年中國海警局組織編寫的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》第二章指南分準(zhǔn)備登臨、實(shí)施登臨、實(shí)施檢查三部分規(guī)定了中國海警船舶登臨流程。

三、中美海上船舶登臨執(zhí)法程序的差異

1.登臨主體

對于美國海上船舶登臨執(zhí)法主體，2004年《美國法典》第14編第637節(jié)、2000年《美國海關(guān)法》第19章第1 581節(jié)明確授權(quán)美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、美國海關(guān)享有船舶和航空器登臨權(quán)。COMDTINST M16247.4（series）規(guī)定了登臨編組成員必須是海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)役官員或士官且需要符合資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，非海岸警衛(wèi)隊(duì)文職人員可以協(xié)助登臨，傳媒和觀察人員可以在批準(zhǔn)的情況下伴隨登臨，聯(lián)邦、州或當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)機(jī)構(gòu)的非海岸警衛(wèi)隊(duì)在特定情形下可特許登臨。

對于我國的海上船舶登臨執(zhí)法主體依據(jù)，《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》第12條規(guī)定緊追權(quán)由中國軍用船舶、軍用航空器或者中國政府授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶、航空器行使，但沒有登臨權(quán)行使主體條款，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條只規(guī)定了中國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)登臨措施權(quán)，沒有明確具體的授權(quán)主體。1983年國務(wù)院發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定了主管部門的公務(wù)人員或指派的人員的登臨固定式和移動(dòng)式平臺權(quán)，農(nóng)業(yè)部2004年修訂施行的《中國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》第11條規(guī)定了我國漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其檢查人員對進(jìn)入我國漁港的外國船舶可以采取登臨措施，公安部2007年頒布施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第7條規(guī)定公安邊防海警對發(fā)生在管轄海域的違反公安行政管理法律、法規(guī)或者涉嫌犯罪可以采取登臨、扣留等措施。2009年交通運(yùn)輸部海事局頒布《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》用“登輪”概念回避了“登臨”概念。2011年交通運(yùn)輸部頒布的《中國海事局水上巡航工作規(guī)范（試行）》（現(xiàn)已廢止）第12條規(guī)定中國海事可以登臨有確切證據(jù)證明有違法行為的在航船舶。2014年交通運(yùn)輸部海事局頒布的《中國海事局水上巡航管理工作規(guī)定》沒有登臨條款。2014年中國海警局印發(fā)的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》規(guī)定海警艦船可對符合條件的目標(biāo)船舶實(shí)施登臨，但沒有明確登臨小組人員的具體資質(zhì)要求與等級限制。

可見登臨權(quán)主體規(guī)范上，美國國內(nèi)立法是具體明確的，我國海洋基礎(chǔ)立法的登臨權(quán)授權(quán)主體是模糊的，具體的登臨主體分散于部門規(guī)章等規(guī)范性文件中，層級低。另外，《聯(lián)合國海洋法公約》公約第110條雖然授予了軍艦和軍用飛行器登臨權(quán)，但我國現(xiàn)行法律法規(guī)和軍事法規(guī)中沒有相應(yīng)的登臨權(quán)法律轉(zhuǎn)化條款，遺漏了軍艦和軍用航空器在公海的登臨權(quán)授權(quán)條款，即當(dāng)前我國國內(nèi)法尚未明確軍艦和軍用飛行器在國際法上的登臨管轄、條件和責(zé)任，可見立法的疏忽。反觀，《美國法典》第10編第375節(jié)禁止海軍和其他國防部門直接執(zhí)行其國內(nèi)法，除非經(jīng)國會的明確授權(quán)，但立法明確如美國海軍軍艦或者軍用飛行器需要行使登臨權(quán)，通常由分配到海軍艦艇或飛行器上的海岸警衛(wèi)隊(duì)分遣隊(duì)（Coast Guard LEDETs）來實(shí)施，包括調(diào)用盟國海軍軍艦實(shí)施登臨的情形，主要是英國、荷蘭和比利時(shí)的水面部隊(duì)[2]。

2.登臨對象

登臨對象為船舶實(shí)屬無疑。但國際法和國內(nèi)法對船舶的分類方式較多，有必要進(jìn)一步解釋登臨船舶的類型。依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第30條、第96條關(guān)于軍艦和專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶享有完全豁免權(quán)的規(guī)定。登臨對象只有兩類：民用船舶（包括民用商業(yè)船舶）、政府商業(yè)性服務(wù)的船舶。也就是說登臨對象的標(biāo)準(zhǔn)判斷并不是基于船舶所有權(quán)人的公有或私有屬性，而是基于船舶的使用目的或功能，如為國家公共目的并受行政權(quán)、司法權(quán)或軍事權(quán)支配，則船舶具有國際法的登臨豁免權(quán)，而不需要考慮船舶的所有權(quán)歸屬。

美國船舶登臨執(zhí)法規(guī)范并無嚴(yán)格區(qū)分船舶目標(biāo)類型，但通常分為客運(yùn)、商業(yè)貿(mào)易、娛樂觀光、漁業(yè)、特殊作業(yè)、輔助船舶等，也依據(jù)國籍分為美國國籍船舶和外國國籍船舶，或依執(zhí)法任務(wù)性質(zhì)分為禁毒、移民、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國土安全執(zhí)法目標(biāo)船舶等，或依登臨法律基礎(chǔ)分為法定登臨、協(xié)商（議）登臨、聯(lián)合登臨船舶。但在登臨程序上依船舶類型規(guī)定了特別規(guī)范條款，依據(jù)登臨法律任務(wù)性質(zhì)規(guī)定了不同性質(zhì)的程序，雖然登臨后戰(zhàn)術(shù)動(dòng)作規(guī)范內(nèi)容并無大的區(qū)別。如行使登臨權(quán)之登臨稱為ELT Boarding，而港口監(jiān)督和海事安全登臨則稱為MTSA Boarding、ISPS Boarding、PSC Boarding，這兩種登臨的法律啟動(dòng)條件、程序內(nèi)容和簽署的法律文件也不同，如登臨權(quán)之登臨的啟動(dòng)稱為初步安全檢查（Initial Safety Inspections，ISI），而港口監(jiān)督和海事安全登臨的啟動(dòng)稱為基礎(chǔ)初步安全檢查（Basic Initial Safety Inspection，BISI），兩者的適用規(guī)則有區(qū)別，特別是對于有VDE（Voluntary Dock-side Examination）標(biāo)志的船舶和VSC（Vessel Safety Check）標(biāo)志的船舶有豁免登臨期限和條件以及特別登臨條件和程序[3]。

結(jié)合我國實(shí)際，對于無豁免權(quán)的民用船舶、政府商業(yè)性服務(wù)性質(zhì)船舶則基本分類為中國國籍船舶和外國國籍船舶。需要注意的是1982《聯(lián)合國海洋法公約》第92條第2款規(guī)定懸掛兩國或兩國以上旗幟航行并視方便而換用旗幟的船舶，對任何其他國家不得主張其中的任一國籍，并可視同無國籍的船舶。結(jié)合該公約第110條登臨權(quán)的行使要件規(guī)定，無國籍船舶也是登臨目標(biāo)。中國海警局組織編寫的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》海上執(zhí)法基本流程分節(jié)對登臨目標(biāo)船舶的歸類沒有統(tǒng)一，未區(qū)分登臨對象的特殊情況：有船舶國籍屬性的識別分類，如“目標(biāo)船舶可能為境外公務(wù)船、軍用船舶……的”；有船舶作業(yè)性質(zhì)的識別分類，如“目標(biāo)船舶可能為采沙船、傾廢船……的”；有船舶標(biāo)識規(guī)范的識別分類，如“目標(biāo)船舶沒有船名、船號、船籍港……的”；有船舶航行位置的識別分類，如“目標(biāo)船舶未按國際指導(dǎo)航線航行……的”；也有船舶航速動(dòng)態(tài)識別分類，如“目標(biāo)船舶始終保持定向往復(fù)航行……的”。該指南對任務(wù)艦艇對目標(biāo)識別的表述分類和區(qū)別比較混亂，實(shí)務(wù)上將帶來一定的困擾，也容易將國際法的專業(yè)術(shù)語“登臨權(quán)”與國內(nèi)法上的盤查權(quán)、檢查權(quán)、追緝權(quán)混淆，畢竟國際法對本國籍船舶的登輪檢查行為和對外國籍船舶的登臨在法律性質(zhì)和條件上并不同，更嚴(yán)格地說中國海警對我國國籍目標(biāo)船舶的“緊追、登臨”在國內(nèi)法上稱為追緝更為貼切和規(guī)范。該 指南還遺漏了國際海洋法上的接近權(quán)（Right of Approach）。

3.登臨權(quán)的行使要件

登臨權(quán)的行使要件主要可以從海域?qū)傩砸偷桥R法定理由要件兩方面展開分析。目標(biāo)船舶包括船旗國船舶，也包括非船旗國船舶，但基于船旗國對懸掛本國旗幟的船舶的屬地管轄權(quán)和保護(hù)性管轄權(quán)，登臨條件的關(guān)鍵在于對非船旗國船舶登臨理由的依法判定。

美國國內(nèi)的登臨權(quán)行使法律要件規(guī)定散見于不同的法律文件中，如《地方保安隊(duì)法》《對外援助法》《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》《雷斯法案》《外國人移民管理規(guī)則》等。判斷標(biāo)準(zhǔn)通常有三個(gè)要素：目標(biāo)船舶的國籍、目標(biāo)船舶和執(zhí)法船舶的方位及相應(yīng)的實(shí)體法。針對外國船舶的海上毒品違法犯罪登臨，僅限于美國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)（46 USC App.1903）；針對外國船舶的漁業(yè)違法犯罪登臨，僅限于美國內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（MSFCMA，50 CFR 600-697）；對公海的漁業(yè)登臨僅限于1989年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于禁止在公海使用大型流網(wǎng)的決議》限定的條件；針對外國船舶的瀕危物種保護(hù)和海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)登臨僅限于領(lǐng)海（16 USC 1531-1544，16 USC 1361-1407）；針對外國船舶的海洋保護(hù)區(qū)執(zhí)法登臨僅限于領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（16 USC1431-1445）；針對外國船舶的候鳥保護(hù)登臨僅限于領(lǐng)海等（16 USC 703）。也就是說，在判斷登臨權(quán)行使要件時(shí)，除了判斷船舶的法律地位和地理方位外，還要判斷實(shí)體法上的管轄權(quán)問題，即《美國法典》《美國聯(lián)邦法規(guī)法典》相關(guān)編章節(jié)對應(yīng)的法律及條款。

就登臨權(quán)行使要件的國內(nèi)法律依據(jù)而言，主要有1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》《中國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等。但在這些法律法規(guī)規(guī)章中，登臨要件條款是散化的，多屬“綱領(lǐng)”性質(zhì)，且部門自授權(quán)限條款較多，登臨條文甚至比《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)條款還少，公約中的登臨條件和程序并沒有轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法中，如未明確登臨權(quán)授權(quán)行使主體、條件及理由判斷標(biāo)準(zhǔn)，可采取的強(qiáng)制措施及進(jìn)一步的法律措施等內(nèi)容。在領(lǐng)海登臨行使要件上，缺少領(lǐng)海無害通過和有害通過認(rèn)定細(xì)則；毗連區(qū)的有關(guān)安全、海關(guān)、財(cái)政、移民和衛(wèi)生管制權(quán)的具體實(shí)施權(quán)限和程序條款也是空白的；在行使專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源主權(quán)權(quán)利時(shí)的登臨、扣留等授權(quán)性條款沒有指向性，多為宣示意義性質(zhì)，實(shí)體和程序上操作性差。由于我國《刑法》沒有對領(lǐng)土外管轄海域和公海的刑事犯罪處罰的針對性條款，再加上相關(guān)海洋單項(xiàng)法律缺少配套條款，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)刑事登臨面臨實(shí)務(wù)上的困境。國內(nèi)立法對大陸架平臺、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的管轄規(guī)定是原則性的，法條針對性差，操作性不足，包括有關(guān)概念和定義的表述也不一致，這也會導(dǎo)致管轄登臨實(shí)務(wù)上的困難。我國現(xiàn)行立法中沒有公海登臨權(quán)條款，《聯(lián)合國海洋法公約》第110條規(guī)定的海盜行為、販運(yùn)奴隸行為、非法販運(yùn)麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)行為、非法廣播行為、方便旗行為在我國國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化上比較模糊，不確定因素多，特別是與《刑法》罪名沒有嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系，海上執(zhí)法部門及海軍在公海行使登臨權(quán)面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是不確定的。

4.登臨行動(dòng)程序

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)《海上緝毒及攔截外國非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》《美軍海上行動(dòng)法指揮官手冊》詳細(xì)規(guī)范了登臨行動(dòng)原則及戰(zhàn)術(shù)措施。登臨行動(dòng)要遵守比例原則、安全原則、人權(quán)保障原則、便民原則等。登臨前準(zhǔn)備包括登臨小組的組建，并詳細(xì)規(guī)定了登臨隊(duì)員的資格條件、任務(wù)分工、規(guī)模編成、警械武備設(shè)備要求，規(guī)定了與登臨相關(guān)的接近權(quán)和緊追權(quán)行使問題、登臨目標(biāo)信息識別和登臨風(fēng)險(xiǎn)與成效評估。登臨實(shí)施程序包括登臨目標(biāo)觀察與方式選擇、登臨計(jì)劃修正與教育、目標(biāo)信息檢索與報(bào)告、基本初步安全檢查、延伸的初步安全檢查、登臨總結(jié)與檢討等。對于特殊登臨也有詳細(xì)操作標(biāo)準(zhǔn)：協(xié)商登臨的條件與注意事項(xiàng)；與美國海軍或盟國海軍水面艦艇部隊(duì)聯(lián)合登臨的條件與操作規(guī)范；游艇安全登臨（RBS Boarding）條件與規(guī)范，包括VSC檢查與MDV（Marine Dealer Visit）登臨檢查，軍事行動(dòng)登臨（MILOPS Boarding）條件與規(guī)范，港口、水路、海岸保安（PWCS/MSRO Boarding）條件與規(guī)范。

就國內(nèi)的登臨行動(dòng)程序而言，主要為1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條，但該登臨條款籠統(tǒng)模糊，可操作性差，其他規(guī)范更多的是各海上執(zhí)法部門平時(shí)行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)。農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于外國人、外國船舶漁業(yè)違法案件具體處理程序》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》僅規(guī)定了登臨實(shí)體條款，并無程序內(nèi)容。中國海事局頒布的《海事局水上巡航管理工作規(guī)定》無登臨行動(dòng)程序規(guī)范條款，公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》也無登臨行動(dòng)程序條款。2014年11月中國海警局編著的《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》規(guī)范了船舶登臨行動(dòng)程序：準(zhǔn)備登臨階段，分為目標(biāo)判斷、風(fēng)險(xiǎn)判斷、組建登臨小組、配發(fā)登臨裝備、登臨告知、實(shí)施追緝程序；實(shí)施登臨階段；實(shí)施檢查階段。但需要注意的是《中國海警海上綜合執(zhí)法指南》只是內(nèi)部規(guī)范性文件，部分內(nèi)容闡釋不盡合理，還有進(jìn)一步探討的空間。該指南沒有區(qū)分協(xié)商（議）登臨、聯(lián)合登臨、法定登臨，直接登臨與間接登臨、平時(shí)登臨與戰(zhàn)時(shí)登臨，不同類型目標(biāo)船舶的登臨操作標(biāo)準(zhǔn)，不同法律屬性海域的登臨條件限制，遺漏協(xié)助登臨、伴隨登臨、特許登臨標(biāo)準(zhǔn)。

四、建議

美國法系與中國法系分屬不同的法系，用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)比較兩國海上執(zhí)法制度的優(yōu)缺點(diǎn)是比較困難的。美國尚未簽署和批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，但承認(rèn)其中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定，并按照其行動(dòng)。在美國船舶登臨相關(guān)法律規(guī)范及指導(dǎo)文件中，常用國際水域替代《聯(lián)合國海洋法公約》中的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等概念，但在其國內(nèi)海洋執(zhí)法實(shí)踐也在一定意義上承認(rèn)以上不同法律屬性海域概念?？梢钥隙ǖ氖牵绹Ｑ蠓审w系中的登臨指導(dǎo)規(guī)范比我國詳細(xì)具體：對于戰(zhàn)時(shí)登臨，《美國海上行動(dòng)法指揮官手冊》7.6Vist and Search部分詳細(xì)規(guī)范了軍艦或軍用飛行器登臨商船的目標(biāo)條件、海域條件、禁止條件、登臨行動(dòng)程序及檢查操作標(biāo)準(zhǔn)。《美國海關(guān)法》《海上緝毒及攔截外國非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》《商業(yè)捕魚產(chǎn)業(yè)船舶安全法案》等法律文件詳細(xì)規(guī)定了平時(shí)登臨行動(dòng)條款，區(qū)分了協(xié)議登臨、聯(lián)合登臨與法定登臨，詳細(xì)規(guī)定了法定登臨的管轄條件、實(shí)體法依據(jù)和海域條件，登臨行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與戰(zhàn)術(shù)處置措施，登臨權(quán)與接近權(quán)、緊追權(quán)的行使關(guān)系，登臨時(shí)的警械與武器使用規(guī)范等[4]?？傮w上，美國國內(nèi)法中的登臨法律規(guī)范比較完備。

相反，我國登臨法律規(guī)范比較籠統(tǒng)、模糊，缺少具體的實(shí)體法及程序法行動(dòng)條款，缺少登臨指導(dǎo)原則。未細(xì)分不同海域、不同目標(biāo)船舶、不同性質(zhì)登臨、不同方式登臨（如直接登臨的小艇運(yùn)送登臨、船舶靠幫登臨、直升機(jī)滑降登臨，間接登臨）條件限制及程序規(guī)范，無軍艦和軍用飛行器的戰(zhàn)時(shí)登臨規(guī)范，無軍艦和軍用飛行器在公海的非戰(zhàn)時(shí)登臨規(guī)范，沒有區(qū)分登臨權(quán)之“登臨（Visit）”與港口國海事監(jiān)督之“登輪（Boarding）”的區(qū)別，并將國內(nèi)法上的對本國國籍船舶的“登輪”“登船”行為與《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的對外國船舶的“登臨”專業(yè)術(shù)語相混用、濫用。如《外國商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》第5.1規(guī)定“成功截停被緊追船舶后，如果停船地點(diǎn)位于我國內(nèi)水、領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，由實(shí)施緊追的海事執(zhí)法人員登輪進(jìn)行調(diào)查，也可令其駛往指定地點(diǎn)接受調(diào)查。如果停船地點(diǎn)位于上述以外海域，實(shí)施緊追的直屬海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)立即向中國海事局報(bào)告，由中國海事局決定駛往指定地點(diǎn)接受調(diào)查”。該規(guī)定用“登輪”“調(diào)查”取代和回避了國際法上的專業(yè)術(shù)語“登臨”，在登臨權(quán)實(shí)務(wù)上容易將國際法上的接近、登臨、緊追與國內(nèi)法上的追緝、登輪檢查，與船旗國監(jiān)督中的船舶安全檢查、開航前檢查、船舶保安檢查相混淆。

總之，登臨涉及的法律關(guān)系是比較復(fù)雜的，登輪檢查本國船舶也可能涉及涉外因素如船舶上有外國人違法事項(xiàng)，在登臨外國船舶時(shí)的涉外事項(xiàng)可能更多，如船旗國、沿海國、港口國等管轄因素相互交織，情況更復(fù)雜。同時(shí)登臨還涉及國內(nèi)法的中方登臨人員的專業(yè)資質(zhì)與執(zhí)法資格等內(nèi)容，再加上登臨本身對船舶的合法航行自由及相關(guān)人員的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利侵犯的可能，還要考慮登臨時(shí)際的海洋氣象、船舶安全及人道主義等因素，所要遵循的政治、法律和外交政策等要求，制定一個(gè)詳盡的登臨程序是困難的。但是通觀國內(nèi)海上執(zhí)法法律制度，有必要規(guī)范領(lǐng)海行政、刑事管轄登臨操作細(xì)則，特別是對無害通過的外國商船的刑事登臨限制條款，毗連區(qū)安全、海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生或者出入境管理的管制范圍限定條款；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自然資源主權(quán)權(quán)利、有關(guān)海洋科考、海洋環(huán)境保護(hù)和保全的方面的管轄登臨細(xì)則，對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋平臺、人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造、使用的專屬管轄登臨條款，特別是移動(dòng)式鉆井平臺的法律屬性的確定；公海船舶登臨條件與程序細(xì)則，細(xì)化法定登臨、協(xié)商（議）登臨、聯(lián)合登臨條件與程序，嚴(yán)格規(guī)范國際法上對外國籍船舶的“登臨”行為與國內(nèi)法上對本國籍船舶的“登輪”行為區(qū)別。從立法角度，修改完善《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海上交通安全法》等中的登臨條款是必要的，同時(shí)各海上執(zhí)法部門也應(yīng)當(dāng)修正完善海上執(zhí)法規(guī)章、規(guī)定中的登臨行動(dòng)條款。