淺談商鞅變法中的公共政策分析

■張欣萌/云南師范大學(xué)歷史行政學(xué)院

一、簡介商鞅及變法的背景

商君，“名鞅，姬姓，衛(wèi)后也，相秦孝公?！雹賾?zhàn)國時(shí)期政治家、思想家，先秦法家代表人物。商鞅聞秦孝公下令求賢，發(fā)憤圖強(qiáng)，乃離魏去秦，后在秦孝公的支持下先后兩次在經(jīng)濟(jì)、政治、文化教育方面進(jìn)行了深刻的變法，孝公任他為左庶長，變法成功后又升為大良造。公元前338年，秦孝公去世，秦惠文王繼位，由于商鞅之前變法侵犯了部分貴族們的利益，商鞅失去變法的強(qiáng)有力支持者，最后在秦軍追捕中斃命，只落得個(gè)“車裂”的下場。

當(dāng)時(shí)變法的時(shí)代背景是：春秋戰(zhàn)國本就是奴隸制崩潰、封建制確立的過渡時(shí)期，在這一時(shí)期，鐵制農(nóng)具的使用和牛耕的逐步推廣，導(dǎo)致奴隸主的土地國有制，逐步被封建土地私有制所代替，地主和農(nóng)民兩大對立的階級相應(yīng)產(chǎn)生。為了發(fā)展封建經(jīng)濟(jì)，建立地主階級統(tǒng)治，各國都在紛紛舉行變法運(yùn)動，如魏國的李悝變法、楚國的吳起變法等。如若秦國在不變法，那么它必定會落后于其他的國家，所以此時(shí)商鞅提出變法是一個(gè)很好的時(shí)機(jī)，經(jīng)過變法后的秦國，舊制度被徹底廢除，封建經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。這次改革也成為了戰(zhàn)國時(shí)期各國改革中最徹底的改革，對秦國的崛起發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。雖然后來商鞅結(jié)局悲慘，但變法并沒有結(jié)束，秦國逐漸成為戰(zhàn)國七雄中實(shí)力最強(qiáng)的國家，為后來秦王朝統(tǒng)一天下奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、商鞅變法中政策出臺的過程

商鞅變法雖說是一個(gè)非常成功之舉，但過程也是十分不易。君曰：“代立不忘社稷，君之道也；錯(cuò)法務(wù)明主長，臣之行也。今吾欲變法以治，更禮以教百姓，恐天下之議我也?！雹谡f明當(dāng)時(shí)秦孝公擔(dān)心變法，變得好則已，不好則唯恐天下人恥笑。從古看今，當(dāng)下我國的一項(xiàng)政策的出臺，也是經(jīng)歷了多方面的觀察和考量，并且還需要眾多因素共同作用和影響。這本是個(gè)很緩慢的過程，首先要去發(fā)現(xiàn)問題，再確定是否為大多數(shù)人共同遭受的問題，是就馬上引起重視，一步一步的去與干涉變量進(jìn)行博弈，最后等待政策之窗打開，議程建立。到目前為止，對政策議程確立過程描述得最全面的當(dāng)數(shù)約翰·金登的多源流分析模型，通過研讀商鞅變法的過程，我們發(fā)現(xiàn)可以運(yùn)用公共政策學(xué)中的這個(gè)模型去分析這次變法，如下圖：

（一）問題流的出現(xiàn)

在這個(gè)模型中，問題流主要關(guān)注的是問題的界定。它包括問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。通常情況下，社會發(fā)展的過程中會出現(xiàn)很多的問題，那么如何能引起決策者的關(guān)注，通常會有以下幾種途徑：（1）用一系列的重要指標(biāo)來反映這個(gè)社會問題的重要程度；（2）一些重大事件或危機(jī)事件經(jīng)常能夠?qū)е聸Q策者對某個(gè)問題的關(guān)注；（3）從一些其他方案的實(shí)施中所獲得的反饋信息去推動這個(gè)問題的關(guān)注。在現(xiàn)代，我們可以簡單的將其概括為：指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件、預(yù)算約束、反饋等等，但縱觀當(dāng)時(shí)的秦國，可以從下面兩個(gè)方面大致來分析變法問題流的產(chǎn)生。

1、存在的問題及數(shù)據(jù)指標(biāo)

作為一項(xiàng)政策的出臺，跟當(dāng)時(shí)的社會環(huán)境是有一定的關(guān)系。戰(zhàn)國初期的秦國，立國較弱，在七雄爭霸的局面中，秦國發(fā)展是較為緩慢的，在秦國改革之前，社會環(huán)境里包括的一些因素所造成的影響成為了問題流形成的主要誘因。從經(jīng)濟(jì)方面來說：隨著生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，井田制瓦解，土地私有制確立，大量荒地被開墾出來，一些奴隸主將新開墾的田地變成私產(chǎn)出租，于是出現(xiàn)了地主和農(nóng)民兩個(gè)對立的階級。但秦國的經(jīng)濟(jì)制度，既不完善又停滯不前，急需要變革以求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從政治方面來說：秦國世襲貴族勢力比較軟弱，權(quán)利范圍較小，王室衰微、大國爭霸，代表地主階級利益的士大夫開始奪權(quán)，而且貴族內(nèi)部缺乏有效的統(tǒng)一的意見，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化必然會帶來上層建筑的變革。從社會文化方面來說：激烈的政治斗爭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了學(xué)術(shù)思想的空前新局面，儒家、道家、法家等學(xué)派陸續(xù)誕生，出現(xiàn)了百家爭鳴的新氣象，特別是法家思想成為了變法改革的思想理論武器。這些存在的問題和一些隨之而來的特定現(xiàn)象的發(fā)生都是變法的前提決定要素。

2、焦點(diǎn)事件

問題還需要一些推動力來引起掌權(quán)者及其周圍人們的關(guān)注，這些推動力就是由焦點(diǎn)事件所提供的。春秋戰(zhàn)國時(shí)期大動蕩、大變革，戰(zhàn)亂頻繁，政局動蕩。進(jìn)入戰(zhàn)國后，情形變得越發(fā)復(fù)雜，秦國發(fā)現(xiàn)自己陷入了四面作戰(zhàn)的境地，當(dāng)然這也并非秦國一國之境況，是當(dāng)時(shí)正在崛起中的諸列強(qiáng)共同面臨的情況。為了在爭霸中處于有利地位和不被別國吞并，為了確立自己的封建統(tǒng)治，發(fā)展封建經(jīng)濟(jì)，各國都競相進(jìn)行了富國強(qiáng)兵的改革。當(dāng)時(shí)諸侯國之間的競爭十分激烈，如果秦國不進(jìn)行富國強(qiáng)兵的改革，那么歷經(jīng)數(shù)戰(zhàn)的秦國是無法與其它國家抗衡的，這就直接涉及到了自己國家存亡的危急關(guān)頭，所以，在這因素的刺激下，處于那個(gè)環(huán)境下的秦國，暴露出來了種種問題，為了增強(qiáng)自身實(shí)力，改變這種現(xiàn)狀，孝公決定任用商鞅，變法圖強(qiáng)。

（二）政策源流

政策源流主要是針對政策問題而提出的各種建議，這些建議在一起碰撞、修正、再結(jié)合，在當(dāng)代主要有聽證會、論文及會談一些形式，而在商鞅變法那個(gè)時(shí)候應(yīng)該體現(xiàn)為權(quán)貴，士大夫之間直接進(jìn)諫。這些建議要滿足多項(xiàng)要求，比如是不是具備可行性，有沒有人去認(rèn)可和支持等。當(dāng)時(shí)制約秦國發(fā)展的問題很多，所以變法迫在眉睫，商鞅“三見孝公”提出并制定第一次變法的內(nèi)容，如下：廢除舊世卿世祿制，獎(jiǎng)勵(lì)軍功，禁止私斗，頒布按軍功賞賜的二十等爵制度；重農(nóng)抑商，獎(jiǎng)勵(lì)耕織，特別獎(jiǎng)勵(lì)墾荒；規(guī)定，生產(chǎn)糧食和布帛多的，可免除本人勞役和賦稅，以農(nóng)業(yè)為“本業(yè)”，以商業(yè)為“末業(yè)”，并且限制商人經(jīng)營的范圍，重征商稅；焚燒儒家經(jīng)典，禁止游宦之民；強(qiáng)制推行個(gè)體小家庭制度。方案提出后，商鞅肯定想得到秦孝公的支持和重視，在孝公做選擇前，就已經(jīng)遭到了一些保守派和利益團(tuán)體的強(qiáng)烈反對，他們認(rèn)為此方案絕無可行性。一部分人與商鞅是無法達(dá)到價(jià)值觀判斷的共識，變法肯定會觸動一些保守派的利益，他們不會去認(rèn)同商鞅，所以商鞅當(dāng)時(shí)與杜摯、甘龍進(jìn)行博弈，其焦點(diǎn)集中在“法古”、“循禮”等一些沖突，為了就是不讓此方案通過它所經(jīng)受的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)過程中，我也簡單的提一下博弈論，政策是競爭環(huán)境中進(jìn)行的理性選擇，由兩個(gè)或兩個(gè)以上的參與者，就他們彼此存在的利害關(guān)系，每個(gè)人的選擇都會對他人產(chǎn)生一定的影響。政策流其實(shí)是當(dāng)時(shí)各種思想的一種博弈過程，通過博弈，以致于最后能夠達(dá)成自己的目的。變不變法，是參與者討論的主要焦點(diǎn)，其中不管如何選擇都會對其他人的選擇產(chǎn)生影響。然而最終在這場博弈中，擁有決定權(quán)的孝公最終選擇了變法，在他心中應(yīng)該對變革成本、變革影響、變革成效及趨勢等結(jié)果做了判斷和測算，下決心徹底改革，也體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)封建君主集團(tuán)追求高效利益的結(jié)果。

（三）政治流

政治流顧名思義就是政治對于問題解決方案的影響，包括國民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益團(tuán)體實(shí)力對比等等因素，這對于變法的推進(jìn)也有促進(jìn)或者抑制的作用。商鞅變法是一個(gè)循循漸進(jìn)的過程，其中第一次變法只是商鞅的初步嘗試，去發(fā)現(xiàn)其中的一些阻力因素。

1、公眾情緒

鐵器的應(yīng)用，牛耕的普及加之水利使這一時(shí)期生產(chǎn)力發(fā)生了巨大變化，同時(shí)也引起了生產(chǎn)方式的變化，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開始改變剝削方式，新興地主和自耕農(nóng)階級，要求進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，改革奴隸制度。還有思想學(xué)派的發(fā)展，特別是法家，例如李悝、吳起、商鞅堅(jiān)信只有變法才能達(dá)到富國強(qiáng)兵的目的。所以變法是一些階級關(guān)注的焦點(diǎn)話題，已經(jīng)持續(xù)了很長時(shí)間，也是一部分民眾的呼聲。

2、壓力集團(tuán)間的競爭

在剛剛法令頒布之初，被剝奪了利益的保守派并不積極去執(zhí)行，百般阻撓，而商鞅生怕無法取信于民，得不到民眾的支持，于是立木建信，放了一根木頭在城墻南門，貼出告示如有人將這根木頭搬到北門就賞十金，眾人皆不信，而有一壯士將木頭搬到了北門，商鞅如約賞給了他十金。商鞅想以此建立政策權(quán)威以便于變法的順利進(jìn)行。握權(quán)的一些利益團(tuán)體，很多皇親國戚都十分的怨恨他，趙良就曾見過商君，奉勸商鞅要施行仁政，懂得聽取別人的建議和意見，不要對百姓實(shí)施嚴(yán)酷的刑法，要善待秦國的子民。但是商鞅一意孤行，并在幾年后不顧其他團(tuán)體反對又推進(jìn)了第二次變法，更加的觸動了一些權(quán)威人士的利益。在無形之中，商鞅一直與他們抗衡。

為什么這些都不能阻止政策之窗的關(guān)閉呢？原因就是這次變法本就是精英把握政策制定主動權(quán)的選擇。秦孝公一直存在著變法的念頭，而商鞅的出現(xiàn)剛好順應(yīng)了歷史，所以不管中途有什么因素去阻止變法的發(fā)生，都是不會成功的。

（四）議程建立和實(shí)施

在得到了秦孝公的強(qiáng)烈支持下，當(dāng)三條源流交匯，政策之窗打開，變法就被提上了日程。當(dāng)然了，如果在現(xiàn)代，其中一定會有一些公共媒體和輿論作為干涉變量起一定的作用，而在那個(gè)時(shí)候民意是十分重要的，多年征戰(zhàn)的秦國面臨的是不得不變法，才能讓人們過上好一點(diǎn)的生活。在后面變法實(shí)施的過程中，又是運(yùn)用了典型的“自上而下”的政策執(zhí)行方式，由上層規(guī)劃和制定，然后具體化各種指示，權(quán)力十分集中，層級十分明確，政策過程被看成是一條指揮鏈，誰是發(fā)布命令者，誰是執(zhí)行者，分工清楚具體，從而提高了行政效率。

當(dāng)然，商鞅頒布法令的初衷也是為了秦國的發(fā)展，法令中涉及到的政治、經(jīng)濟(jì)等方面也是民眾所關(guān)心自身利益的方面，“變法實(shí)行之初，眾皆嘩然”，環(huán)境的突然改變，很多民眾無法接受，在當(dāng)代也是一樣。政府在民眾中要有威信，一旦在人民心中失去了信任，那么可怕的不在是什么“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”，“軍事危機(jī)”而是“信任危機(jī)”。商鞅取信于民，再加上“太子犯錯(cuò)，刑太子師，以肅其法”③使得商君變法說一不二的觀點(diǎn)深入人心，有了威信，再通過一定的組織方式，運(yùn)用各種資源，人們紛紛開始嚴(yán)格執(zhí)行新法，這就等于成功了一半了。政策執(zhí)行過程中還運(yùn)用了行政手段，它是政策執(zhí)行最基本的手段，是行政機(jī)關(guān)采用規(guī)章制度，命令指示，組織紀(jì)律等方式來推進(jìn)公共政策執(zhí)行。同時(shí)行政手段在政策執(zhí)行中的運(yùn)用在一定程度上影響下級組織及其成員的積極性和創(chuàng)造性，沒有反饋的過程，忽視了下層人員的意愿，也是政策太過理想化，忽略了基層官員和民眾的適應(yīng)情況，沒有完善的反饋機(jī)制，以致于最后商鞅終于慘烈收場。

三、結(jié)語

用多源流模型分析這一次變法，我們可以看出政策問題的構(gòu)建本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的政策制定的環(huán)節(jié)，而且這個(gè)政策之窗也不是一直都能夠打開的，隨時(shí)都有可能受一些外界因素導(dǎo)致關(guān)閉的可能。這次變法的確達(dá)到了當(dāng)初的目的，經(jīng)過商鞅的這番努力，新法“行之十年，秦民大悅。道不拾遺，山無盜賊，家給人足。民勇于公戰(zhàn)，怯于私斗，鄉(xiāng)邑大治”。④歷史上任何一次變法維新，都不僅是一種治國方略的重新選擇，而且是一種利益關(guān)系的重新調(diào)整，這也便是改革會遭到阻力的真正原因。由于商鞅廢除井田、獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)等改革措施觸犯了貴族階層對土地和官職所一項(xiàng)具有的壟斷特權(quán)，因而便遭到了以太子為首的既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對。自古“法之不行，自上犯之”，商鞅懲辦太子、違抗新法的老師等一部分人，也為自己以后埋下了禍根。

商鞅變法不僅推動了社會進(jìn)步和歷史的發(fā)展，也是一次徹底的改革運(yùn)動，給予后人一些思想家和學(xué)者了啟發(fā)和幫助。通過改革，秦國廢除了舊制度，創(chuàng)立了適合當(dāng)時(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新制度，推動了秦國社會的進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，壯大了國家實(shí)力。最后商鞅雖然慘遭不幸，但他所開創(chuàng)的變法大業(yè)卻因順應(yīng)了歷史潮流而成不可逆轉(zhuǎn)之勢，并最終對秦朝的統(tǒng)一產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)然，從今天的角度來看商鞅“內(nèi)行刀鋸，外用甲兵”，迷信暴力而輕視教化等思想，也有其明顯的歷史局限性。他用簡單粗暴的政治手段來處理意識形態(tài)方面的問題，焚燒《詩》、《書》，實(shí)行愚民政策和文化專制主義，都曾產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響?？偠灾?，這次改革既具有積極的影響，也有當(dāng)時(shí)時(shí)代的局限性。表現(xiàn)的也是把握統(tǒng)治權(quán)力的政治精英們的價(jià)值偏好，公眾完全是被動的，他們的要求和行為對政策不會產(chǎn)生決定性作用。⑤總之，不管后人怎么評價(jià)，我認(rèn)為，商鞅變法還是有很多值得我們?nèi)ソ梃b和學(xué)習(xí)之處。

注釋：

①《商君》.二十九篇。

②《商君》書第一篇更法。

③《商君》書第十七篇賞刑。

④《史記.商君列傳》注解。

⑤陳慶云.公共政策分析·第十章［M］.第2版.北京大學(xué)出版社,2011.

［1］商鞅.商君書［M］.北京 :中華書局,2009.

［2］陳慶云.公共政策分析［M］.第2版.北京:北京大學(xué)出版社,2011.

［3］司馬遷.史記·商君列傳［M］.北京:中華書局,1981.

［4］戰(zhàn)國策注釋［M］.北京:中華書局,1956.

［5］司馬光.資治通鑒:卷二［M］.北京:中華書局,1956.

［6］陳振明.政策科學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.