論法治政府的“法治”意蘊(yùn)

華子巖

自1996年黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”開始，我國(guó)的法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了20多年。在1999年的憲法修正案中，“依法治國(guó)”首次寫入了憲法，正式拉開了我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的序幕。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，目前國(guó)家層面以及各個(gè)地方掀起了一股法治建設(shè)評(píng)估熱，各種模式的法治政府建設(shè)評(píng)估正如火如荼地進(jìn)行⑴。大規(guī)模的法治政府建設(shè)評(píng)估并不能掩蓋評(píng)估過程中出現(xiàn)的問題，其中，評(píng)估指導(dǎo)思想不明確、評(píng)估原則不明晰、評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、評(píng)估效果不理想、評(píng)估結(jié)果的可信度遭到質(zhì)疑。究其原因是對(duì)法治政府的基礎(chǔ)理論及內(nèi)涵理解不到位所致。無論是評(píng)估指導(dǎo)思想的確立，還是評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置都應(yīng)當(dāng)秉承法治政府的“法治”意蘊(yùn)，將法治政府的本質(zhì)意義作為評(píng)估的基本原則。

“法治”思想在西方社會(huì)比較普及，而“法制”思想則深深扎根于中國(guó)傳統(tǒng)文化之中。建設(shè)中國(guó)自己的話語(yǔ)體系，應(yīng)“立足中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，吸收世界智慧，獨(dú)立思考。唯有如此，才能不斷提升傳播能力，真正講好中國(guó)故事，傳播好中國(guó)聲音，闡釋好中國(guó)特色?！保?］2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的序幕正式拉開。在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境下，法治政府建設(shè)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，如何直面問題、迎接挑戰(zhàn)，是法治政府建設(shè)面臨的重要課題。

從“法治”到法治政府，從法治政府建設(shè)到法治政府建設(shè)評(píng)估，從法治政府到法治社會(huì)，深入解析和把握“法治”意蘊(yùn)對(duì)我國(guó)進(jìn)行法治建設(shè)具有重要意義。因此，在法治政府建設(shè)過程中，尤其是法治政府建設(shè)評(píng)估過程中，要先將法治政府的“法治”意蘊(yùn)內(nèi)化于心，準(zhǔn)確把握法治政府的概念、特征、原則以及發(fā)展脈絡(luò)等問題。在此基礎(chǔ)上，通過對(duì)一系列基本概念及內(nèi)涵的解讀，對(duì)域外的法治思想及法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行批判性借鑒，并結(jié)合當(dāng)前國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)際，尋找一條法治政府與法治社會(huì)的共建之路。

一、“法治”的意蘊(yùn)

“法治”，顧名思義即依法而治。從“法治”的源頭看，西方的法治觀與中國(guó)的法制觀雖有相同之處，但其不同之處亦相當(dāng)明顯。中國(guó)古代法家已經(jīng)提出了“法制”的基本要件，在儒家、道家、墨家的思想中自然法思想也有所體現(xiàn)。西方法治精神的孕育與發(fā)展可以追溯至畢達(dá)哥斯拉提出的“法治”一詞。

（一）西方法治精神的形成

從古希臘至古羅馬，再到近代歐洲法治理論的發(fā)展，西方法治精神的發(fā)展呈現(xiàn)出一種完整的結(jié)構(gòu)。自畢達(dá)哥斯拉提出“法治”概念之后，亞里士多德將“法治”進(jìn)行了理論化梳理，其在《政治學(xué)》中講：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。 ”［2］這是對(duì)“法治”最早的、也是最經(jīng)典的定義，即對(duì)“法治”應(yīng)當(dāng)從2個(gè)方面進(jìn)行評(píng)判：一為規(guī)則之治，即國(guó)家中的所有人都應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，所有人都應(yīng)當(dāng)尊重法律：二為良法之治，即國(guó)家中約束其公民和為公民所尊重的法律應(yīng)當(dāng)是制定的良好法律，即為“善法”，而非“惡法”。

歐洲近代的法治理論以英國(guó)的“法治理論”和德國(guó)的“法治國(guó)理論”為代表。從洛克到布雷克，再到戴雪，體現(xiàn)了英國(guó)“法治理論”的發(fā)展歷程。洛克的法治思想主要包括法治原則與分權(quán)原則兩個(gè)部分。他認(rèn)為“法治”的目的是為了最大限度地保護(hù)自由，但是，這種自由并不是無限制的自由，而是在法律范圍內(nèi)的自由，即并不是一種無政府狀態(tài)的自由［3］。戴雪在《英憲精義》中認(rèn)為，國(guó)家的公民受到法律的統(tǒng)治，并且只受法律的統(tǒng)治。依據(jù)戴雪的法治觀，“法治”應(yīng)當(dāng)是人人平等的，社會(huì)所有階層都要平等的適用法律［4］。

與英國(guó)的“法治理論”相比，德國(guó)的“法治國(guó)理論”則更為清晰?？档绿岢龅摹胺ㄖ螄?guó)理論”，其發(fā)展過程主要包括19世紀(jì)早期的“自由法治國(guó)”時(shí)期、19世紀(jì)中期到1945年的“形式法治國(guó)”時(shí)期和二戰(zhàn)后的“實(shí)質(zhì)法治國(guó)”時(shí)期 3個(gè)階段［5］。“形式法治國(guó)”和“實(shí)質(zhì)法治國(guó)”的本質(zhì)區(qū)別在于制度和價(jià)值的側(cè)重點(diǎn)不同。簡(jiǎn)言之，“形式法治國(guó)“是一種“制度—價(jià)值”的體例模式，即需要先有一套能夠自給自足的法律制度體系；“實(shí)質(zhì)法治國(guó)“則是一種“價(jià)值—制度—價(jià)值”的體例模式，它需要一定的價(jià)值作為指導(dǎo)，通過一定的制度設(shè)計(jì)，其最終目的是實(shí)現(xiàn)制度所追求的法治價(jià)值。

（二）中國(guó)法治思想的本土情懷

中國(guó)古代的法治思想更多體現(xiàn)在“法制”層面。早在先秦時(shí)期，就已經(jīng)提出了“以法治國(guó)”的主張，只不過此時(shí)的“法治”更多的是“法制”層面的，側(cè)重點(diǎn)是法的功能并非法的價(jià)值。雖然《管子》有言：“君臣、上下、貴賤皆從法?！睂⒕饕布{入到法律的約束范圍之內(nèi)，這與西方的平等法治思想不謀而合。商鞅在變法中亦主張“法者，君臣之所共操也?！钡牵瑹o論怎樣強(qiáng)調(diào)“法律面前人人平等”，在中國(guó)古代封建統(tǒng)治下，所謂“法治”相對(duì)于專制君權(quán)來講都顯得勢(shì)單力薄。究其本質(zhì)，法只是君主進(jìn)行專制統(tǒng)治的工具。商鞅后來也說：“權(quán)者，君主所獨(dú)制也?！边@充分說明了在中國(guó)古代雖然有平等的法治思想體現(xiàn)，但是，其實(shí)質(zhì)都是為君主的專制統(tǒng)治服務(wù)的。

二、法治政府的“法治”詮釋

政府的法治化是法治政府的本質(zhì)特征。從以前的法制政府到現(xiàn)在的法治政府，政府機(jī)關(guān)經(jīng)歷了從社會(huì)管理到有限權(quán)力、廉潔高效、責(zé)任政府的轉(zhuǎn)化。政府的法治化不僅包括政府機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)要符合法律的強(qiáng)制性規(guī)范，還涉及政府的行政權(quán)力，包括外部、內(nèi)部的行政權(quán)力的運(yùn)行都需要受到法律的約束與監(jiān)督。另外，政府的法治化與公民法治意識(shí)的增強(qiáng)還存在著密切的聯(lián)系，法治政府需要懂法治的公民來共同維護(hù)。

（一）從法制政府到法治政府的轉(zhuǎn)變

“法治”對(duì)政府而言就是依法而治。在法制政府中，很長(zhǎng)一段時(shí)間政府將法律作為一種行政管理的工具，對(duì)社會(huì)和公民進(jìn)行管理。對(duì)法的工具主義的批判主要有3個(gè)層面：一是對(duì)長(zhǎng)期將法律作為工具而造成的后果的擔(dān)憂，可能會(huì)滋生政府部門任意專斷，而政府部門本來就是行政權(quán)力的擁有者，如果再用法律輔助之，則會(huì)給某些政府部門的濫用權(quán)力以法律的正當(dāng)化理由［6］。二是從更深層次來講，法律的工具主義強(qiáng)調(diào)法律只是具有工具價(jià)值的手段和工具，不能體現(xiàn)法律在國(guó)家治理中的獨(dú)特地位［7］，也不能準(zhǔn)確地解釋“法治”的價(jià)值，以及彰顯一些法律所獨(dú)有的具體價(jià)值［8］。三是塔瑪納哈認(rèn)為，法的工具主義命題基于實(shí)用主義的哲學(xué)立場(chǎng)，將法律視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的工具，法律可以按照為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所需要的任何方式加以形塑，這種法治觀是對(duì)“法治”的侵蝕［9］。

“法治”對(duì)于政府是法治政府的初級(jí)階段，體現(xiàn)“法治”與政府的關(guān)系是通過法律來規(guī)范和約束政府的行政權(quán)力。進(jìn)一步講，“法治”只是對(duì)政府的外在形式進(jìn)行約束，在“法治”的作用對(duì)象上只針對(duì)政府本身，只涉及政府權(quán)力的行使方面，并未涉及“法治”對(duì)政府內(nèi)涵的影響?！胺ㄖ巍笔菫榱诵纬伞坝蟹梢?、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的政府。

“法治”的政府是法治政府的第二個(gè)階段，表現(xiàn)為“法治”對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治政府的影響，即以“法治”為內(nèi)核建立新型的政府系統(tǒng)，不僅涉及行使行政權(quán)力，還包括對(duì)政府內(nèi)部職能部門的設(shè)置、內(nèi)部行政權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)以及對(duì)政府行使行政權(quán)力的監(jiān)督。在涉及的對(duì)象上，“法治”的政府不僅是政府的“法治”，還包括社會(huì)組織層面和社會(huì)公民層面的“法治”。例如，社會(huì)組織的成立與運(yùn)作需要受到法律的約束，對(duì)社會(huì)利益造成侵害應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；公民的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民的法治訴求不斷增多，社會(huì)向法治社會(huì)逐步邁進(jìn)。

（二）法治政府的“法治”內(nèi)涵

法治政府是有限政府。洛克在《政府論》中提出了“有限政府”的概念，他認(rèn)為政府是“必要的惡”，其行政權(quán)力應(yīng)該受到限制，行為底線設(shè)置在生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)3項(xiàng)基本人權(quán)范圍之內(nèi)。2013年3月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，要加強(qiáng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作、簡(jiǎn)政放權(quán)。有關(guān)會(huì)議也提出，要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好。在簡(jiǎn)政放權(quán)、做有限政府方面，國(guó)務(wù)院取消了大量的行政審批事項(xiàng)。

法治政府是透明、廉潔的政府。透明政府應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持透明理念、透明制度和透明行為三者有機(jī)統(tǒng)一的政府［10］。作為一種政府模式，透明政府是指堅(jiān)持信息公開、透明的價(jià)值理念，并通過一定的透明制度和行為得以實(shí)現(xiàn)的政府。筆者認(rèn)為，是否納入政府信息公開的范圍，一方面要看是否屬于政府內(nèi)部的信息，另一方面還要看是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。如果對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，但不涉及第三人的隱私以及泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密，那么，應(yīng)當(dāng)作為政府信息予以公開。

法治政府是責(zé)任政府。在法治政府下，政府的職權(quán)與職責(zé)應(yīng)符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，政府在享有職權(quán)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)履行一定的職責(zé)，并對(duì)其行使職權(quán)或履行職責(zé)產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一方面建設(shè)責(zé)任政府是提升政府管理能力的客觀要求。在政府部門的運(yùn)行過程中，存在辦事效率低下、辦事過程相互推諉、部門之間爭(zhēng)奪權(quán)力等現(xiàn)象，政府行政機(jī)關(guān)只愿掌握職權(quán)，卻不愿履行職責(zé)。此種現(xiàn)象的存在使社會(huì)公眾對(duì)政府的滿意度下降，甚至?xí)霈F(xiàn)反抗政府的行為。建設(shè)責(zé)任政府有助于將各部門的權(quán)責(zé)劃分明確，使相互之間不推諉、不攀比、不計(jì)較，進(jìn)而促進(jìn)政府管理能力的提高。另一方面，建設(shè)責(zé)任政府也是構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)的必要條件。不論是對(duì)政府還是對(duì)公民，法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)權(quán)責(zé)分明的社會(huì)，相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)明了，這是法治社會(huì)的基本要求。

三、法治政府的“法治”構(gòu)建現(xiàn)狀及展望

建設(shè)法治政府，進(jìn)而建成社會(huì)主義法治社會(huì)，準(zhǔn)確把握法治政府的“法治”內(nèi)涵是前提。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)法治政府的基本特征、基本內(nèi)涵進(jìn)行梳理，分析法治政府建設(shè)現(xiàn)狀，并結(jié)合法治政府建設(shè)評(píng)估，構(gòu)建符合“法治”意蘊(yùn)的法治政府。

（一）法治政府的“法治”構(gòu)建現(xiàn)狀

1.以“法治”意涵構(gòu)建的行政系統(tǒng)

行政權(quán)力運(yùn)行是法治政府的最直接體現(xiàn)。法治化水平的高低，一方面在于政府機(jī)關(guān)工作人員行使行政權(quán)力是否合法，另一方面在于行政權(quán)力的行使是否受到監(jiān)督與約束?，F(xiàn)代法治政府的內(nèi)在要求是構(gòu)建符合“法治”意蘊(yùn)的行政系統(tǒng)。

行政權(quán)力的行使要符合合法合理、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)信用、高效便民、權(quán)責(zé)一致的原則，這是行政權(quán)力運(yùn)行的“底線”，無論何時(shí)都不能突破。在此基礎(chǔ)上，做到行政權(quán)力的行使與法治政府的內(nèi)涵相統(tǒng)一。有限政府的要求并不是所有事項(xiàng)都要納入到行政權(quán)力的監(jiān)管范圍之內(nèi)，矛盾糾紛的解決并不都要依賴行政作出決定；透明、廉潔的政府要求行政權(quán)力的行使應(yīng)符合正當(dāng)程序，需要向社會(huì)公開的信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開；責(zé)任政府要求政府行政機(jī)關(guān)在擁有行政權(quán)力的同時(shí)，還應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

行政系統(tǒng)的構(gòu)建，從正面來說，主要體現(xiàn)在行政權(quán)力的行使和監(jiān)督上；從側(cè)面看，符合“法治”意蘊(yùn)的行政系統(tǒng)也體現(xiàn)在公民和行政部門工作人員的法治意識(shí)上。黨的十九大報(bào)告指出：“社會(huì)矛盾和問題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)?！币ㄔO(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，一方面需要國(guó)家治理體系的完善和治理能力的加強(qiáng)；另一方面需要從社會(huì)和公民出發(fā)，增強(qiáng)公民的法治意識(shí)，促進(jìn)公民形成法治思維。符合“法治”意蘊(yùn)的行政系統(tǒng)建設(shè)，需要運(yùn)用法治思維和法治方式來解決社會(huì)矛盾。在現(xiàn)實(shí)生活中，無論是政府的工作人員還是人民群眾，都或多或少受到了權(quán)力本位思想的影響，在產(chǎn)生矛盾時(shí)往往不能“從法律的視角”思考問題。政府的工作人員一般表現(xiàn)為機(jī)械地處理糾紛，或者在作出行政決定時(shí)自由裁量權(quán)過大，不符合法律法規(guī)的規(guī)定；而公民有時(shí)為了尋求糾紛的解決往往選擇非“法治”的方式。從法律的視角思考問題，不僅要求政府的工作人員要遵法、守法和用法，而且要求公民增強(qiáng)法治意識(shí)，自覺守法和用法。

2.法制建設(shè)趨向完善化

眾所周知，法律不是萬能的，但是，沒有法律是萬萬不能的。2015年10月，為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。其中，依法行政制度體系是否完備成為衡量法治政府是否建成的標(biāo)準(zhǔn)之一。

首先，法治政府需要完善立法體制與機(jī)制。在“新16字方針”（科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法）中，首先強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法”。所謂“科學(xué)立法”不僅體現(xiàn)在立法效果、立法程序上，而且在立法技術(shù)上也應(yīng)當(dāng)予以體現(xiàn)。一方面，需要提高社會(huì)公眾在立法過程中的參與度，立法過程并不僅僅是專家立法的過程，立法者需要聽到社會(huì)公眾的聲音。法治政府制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)是以人民為根本出發(fā)點(diǎn)的法規(guī)，法規(guī)的最終目的是為了化解矛盾和解決爭(zhēng)議，因此，提高社會(huì)公眾的立法參與度必不可少。另一方面，“科學(xué)立法”意味著要對(duì)立法的結(jié)果負(fù)責(zé)，可以建立相應(yīng)的立法后評(píng)估制度，保持立法后評(píng)估常態(tài)化，建立成熟的立法后評(píng)估指標(biāo)體系，并以立法后評(píng)估報(bào)告的形式形成具體成果［11］。

其次，法治政府要求政府立法應(yīng)當(dāng)全面，并加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。在新的時(shí)代背景下，立法需要與時(shí)俱進(jìn)，跟上時(shí)代潮流，對(duì)于一些重點(diǎn)領(lǐng)域更要進(jìn)行立法規(guī)制，做到保障社會(huì)公眾的合法權(quán)益有法可依。例如，金融領(lǐng)域是社會(huì)發(fā)展的前沿地帶，社會(huì)發(fā)展與金融秩序的穩(wěn)定息息相關(guān)，政府相關(guān)部門在制定行政法規(guī)的過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融秩序進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整。

在現(xiàn)階段的法治政府建設(shè)過程中，基本建立了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，基礎(chǔ)法制建設(shè)已經(jīng)達(dá)到了法治政府的要求。

（二）法治政府的“法治”構(gòu)建展望

1.法治政府是服務(wù)型政府

政府職能，是指政府行政部門為了適應(yīng)為國(guó)家和社會(huì)提供公共服務(wù)的需要，依法享有的職權(quán)和職責(zé)［12］。

首先，政府要以轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蔚姆?wù)型政府為目標(biāo)，政府行政部門應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率。一方面，新時(shí)代是一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)矛盾的處理與解決需要行政部門快速作出決斷，以保障社會(huì)秩序穩(wěn)定，不能只追求公平而忽視效率。另一方面，公平是進(jìn)行社會(huì)交換和實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的基本前提。“法律面前人人平等”，要求行政部門在行政執(zhí)法過程中需要公正執(zhí)法，既是維護(hù)政府部門權(quán)威的客觀需要，也是保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基本要求。因此，法治的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)做到兼顧公平與效率。

其次，法治的服務(wù)型政府應(yīng)以實(shí)踐中可接受的行政法為目標(biāo)導(dǎo)向［13］，即應(yīng)形成法理與情理相結(jié)合的矛盾糾紛解決機(jī)制。依法行政是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中的首要原則，即做到有法必依。新形勢(shì)下，矛盾糾紛的種類繁多，呆板機(jī)械地依法辦事并不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要，法治的服務(wù)型政府應(yīng)形成法理與情理相結(jié)合的矛盾糾紛解決機(jī)制，使行政執(zhí)法更具有可接受性。提高法治政府行為的可接受性，體現(xiàn)在立法和執(zhí)法2個(gè)環(huán)節(jié)。在立法環(huán)節(jié)，應(yīng)考慮具體法律規(guī)范是否切實(shí)以保障社會(huì)公眾的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，是否能夠得到社會(huì)公眾的理解與支持。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，要在不超出法律強(qiáng)制性規(guī)范的前提下，通過制度創(chuàng)新增強(qiáng)行政決定的可行性。

2.行政執(zhí)法方式柔性化

行政部門與行政相對(duì)人交往最密切的方式是行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的水平高低是行政相對(duì)人評(píng)判法治政府建設(shè)效果的最直觀標(biāo)準(zhǔn)。在法律范圍內(nèi)依法行政是行政執(zhí)法的基本要求，在合法的前提下，不能呆板機(jī)械地套用法律，行政執(zhí)法過程應(yīng)符合合理性原則。另外，合理的執(zhí)法還要求行政部門在執(zhí)法過程中遵循狹義的比例原則［14］，即要以對(duì)行政相對(duì)人造成損害最小的方式進(jìn)行。

法治政府是與社會(huì)公眾友好相處的政府，在行政執(zhí)法過程中，要轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，采用柔性執(zhí)法。法治政府要求政府職能部門在執(zhí)法過程中將柔性執(zhí)法作為一種執(zhí)法理念并運(yùn)用于實(shí)踐，首先是執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，其次才是執(zhí)法實(shí)踐的運(yùn)用［15］。在具體的執(zhí)法手段上，需要保持手段的靈活多樣并根據(jù)具體情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)節(jié)，體現(xiàn)適度執(zhí)法方式的彈性，可以采用與行政相對(duì)人簽訂“協(xié)議”的方式進(jìn)行柔性執(zhí)法。行政協(xié)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)、行政協(xié)議的廣泛應(yīng)用，是行政執(zhí)法方式的一項(xiàng)重要改變。將“協(xié)議”作為行政執(zhí)法方式的一種載體，即采取“協(xié)議”的方式進(jìn)行行政行為，可以達(dá)到意想不到的效果。另外，柔性執(zhí)法作為一種先進(jìn)的執(zhí)法理念可以在政府部門中推廣，將以行政協(xié)議方式達(dá)到行政目的作為一種柔性執(zhí)法實(shí)踐，代替行政部門單方作出行政決定的方式，并將其法治化、制度化和固定化，進(jìn)而形成行之有效的行政執(zhí)法體系。

3.公民法治素養(yǎng)的提升

法治政府建設(shè)不僅包括政府部門的法治建設(shè)，還包括政府工作人員和公民形成良好的法治觀念。習(xí)近平總書記指出，中國(guó)特色社會(huì)主義，是科學(xué)社會(huì)主義理論邏輯和中國(guó)社會(huì)發(fā)展歷史邏輯的辯證統(tǒng)一，是根植于中國(guó)大地、反映中國(guó)人民意愿、適應(yīng)中國(guó)和時(shí)代發(fā)展進(jìn)步要求的科學(xué)社會(huì)主義。與建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義相適應(yīng)，我們應(yīng)該形成中國(guó)特色社會(huì)主義的法治觀，以促進(jìn)法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

現(xiàn)階段，公民還存在法治意識(shí)淡薄、人治意識(shí)濃厚等問題。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)是一個(gè)以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)，現(xiàn)代的中國(guó)社會(huì)仍然是一個(gè)極為重視血緣親情和人際關(guān)系的社會(huì)。公民的法治意識(shí)主要體現(xiàn)在養(yǎng)成以法律為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行問題思考的習(xí)慣上。從人情到法理的轉(zhuǎn)變，并不是一朝一夕能夠完成的，需要從法治宣傳到制度建設(shè)，再到法治實(shí)踐各方面的努力。首先，要對(duì)公民進(jìn)行系統(tǒng)的法治教育，讓人們?cè)谏钪星袑?shí)感受到“法治”是一種常態(tài)。其次，從解決公民現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，開展法律援助工作，為有法律需求的民眾提供法律幫助。

注釋：

⑴目前的評(píng)估模式有3種：一是由第三方主持獨(dú)立完成的評(píng)估，如中國(guó)政法大學(xué)主持的中國(guó)法治政府評(píng)估；二是由政府部門和第三方合作完成的評(píng)估，如浙江余杭法治指數(shù)評(píng)估；三是由政府主持完成的評(píng)估。