事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革中的問題及對(duì)策研究

曾奕婧

摘 要： 法人治理結(jié)構(gòu)改革是全球非營(yíng)利組織治理研究的一個(gè)重要主題，也是適用于中國(guó)事業(yè)單位治理改革的有效舉措。中國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革改革過程中存在的主要問題，包括事業(yè)單位的行政化傾向、委托——代理問題普遍化、改革存在較大阻力。這和政府與理事會(huì)職責(zé)劃分不明確、理事會(huì)職能發(fā)揮有限以及改革配套機(jī)制缺失密切相關(guān)。優(yōu)化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的法律環(huán)境是前提，構(gòu)建新型的政府和事業(yè)單位法人關(guān)系是核心，完善事業(yè)單位法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是根本，健全事業(yè)單位法人評(píng)價(jià)機(jī)制是保障。

關(guān)鍵詞： 事業(yè)單位； 法人治理結(jié)構(gòu)； 改革； 理事會(huì)

中圖分類號(hào)： D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.002

21世紀(jì)以來，隨著世界各國(guó)對(duì)公司治理和非營(yíng)利組織治理問題的日漸重視，事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革也吸引了眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究視線。學(xué)術(shù)界在聚焦中國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的外部制度環(huán)境的同時(shí)，也在不斷探索如何完善事業(yè)單位的內(nèi)部治理機(jī)制，以建立一種有效的事業(yè)單位治理模式。而推動(dòng)事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，則是解決中國(guó)事業(yè)單位現(xiàn)實(shí)治理困境的迫切需要。筆者將從制度層面入手，梳理中國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的基本框架及其在改革過程中出現(xiàn)的主要問題，進(jìn)而深入分析其原因所在，并提出推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的路徑。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的基本框架

相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家各類組織中法人制度的實(shí)踐，中國(guó)法人制度的確立要晚得多。1986年《中華人民共和國(guó)民法通則》的頒布，我國(guó)才首次通過基本法的形式初步確立了法人制度。作為與自然人相對(duì)應(yīng)的一類民事主體，“法人”在《民法通則》中被界定為：“具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”?，F(xiàn)代組織權(quán)限的分離帶來了委托——代理問題的普遍化，加之治理理論不斷發(fā)展的推動(dòng)性作用，法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，以形成組織治理的制度化機(jī)制，從而提高組織效率和公信力。法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)在于，圍繞由利益相關(guān)者組成的理事會(huì)為法人組織內(nèi)部治理的核心，實(shí)現(xiàn)總攬重大決策的理事會(huì)與負(fù)責(zé)日常事務(wù)的執(zhí)行層之間的權(quán)力分立，通過權(quán)責(zé)分明、合作互惠的利益相關(guān)者激勵(lì)與約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法人組織的良性和有序發(fā)展。

然而，作為與企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人和社會(huì)團(tuán)體法人并立存在的一類法人組織，我國(guó)事業(yè)單位法人的產(chǎn)生過程卻較為波折。事業(yè)法人起源于我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下成立的事業(yè)單位，其成立之初并不具備法人主體資格，而僅僅是政府控制下的附屬性單位。在嚴(yán)格的審批制度之下，事業(yè)單位的各項(xiàng)內(nèi)部管理權(quán)限如人事任免權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、物資分配權(quán)等都牢牢控制在政府主管部門手中，不存在任何的獨(dú)立性。直到《民法通則》的施行，才首次明確了事業(yè)單位法人的民事主體地位：“具備法人條件的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格”。然而，實(shí)際上事業(yè)單位法人承擔(dān)的提供公益性公共服務(wù)的基本職能仍然沒有改變。1998年出臺(tái)的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》要求在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)事業(yè)單位的登記管理工作，標(biāo)志著中國(guó)事業(yè)單位法人制度的正式建立。而事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)這一概念的提出，則要等到2005年《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》的頒布，其中明確指出事業(yè)單位法人應(yīng)具備規(guī)范的名稱和組織結(jié)構(gòu)（即法人治理結(jié)構(gòu)）。

至此，中國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架得以形成，這屬于一種典型的政策治理模式，其主要特征如下：

（一）以理事會(huì)為內(nèi)部治理的核心，構(gòu)建科學(xué)化、民主化和獨(dú)立化的決策機(jī)制

政府主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)事業(yè)單位的傳統(tǒng)控制型管理方式，通過任命事業(yè)單位法人，賦予其獨(dú)立的決策經(jīng)營(yíng)權(quán)。事業(yè)單位法人的理事會(huì)基于在內(nèi)部治理中的核心地位，享有獨(dú)立的戰(zhàn)略管理權(quán)、日常經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、人事任免權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)處置權(quán)等，能夠決定組織的戰(zhàn)略發(fā)展方向、重大事務(wù)、年度預(yù)算決算方案和內(nèi)部管理制度。在獨(dú)立進(jìn)行重大內(nèi)部事項(xiàng)的決策時(shí)，有必要把多元化的決策主體吸收進(jìn)來，充分吸取各利益相關(guān)者的意見，以健全科學(xué)化、民主化的決策機(jī)制。

（二）專家治理性質(zhì)的專業(yè)化執(zhí)行體系

事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)有著高技術(shù)性、高知識(shí)化、強(qiáng)業(yè)務(wù)性的普遍趨向，要求形成由技術(shù)權(quán)威和業(yè)務(wù)專家主導(dǎo)的專業(yè)化執(zhí)行體系。由專家充當(dāng)事業(yè)單位的治理主體，有利于促進(jìn)行政管理與專業(yè)治理分工明確、協(xié)同高效格局的形成，從而創(chuàng)新管理治理和專家治理有機(jī)結(jié)合的事業(yè)單位法人治理模式。

（三）多方參與、內(nèi)外結(jié)合的多元化監(jiān)督機(jī)制

通過政策制定、規(guī)則供給和績(jī)效監(jiān)控等形式，政府主管部門能夠有效把握事業(yè)單位法人提供公共服務(wù)的全過程，而不需要對(duì)其具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制性的直接干預(yù)。監(jiān)事會(huì)在整個(gè)事業(yè)單位法人組織框架中享有獨(dú)立和超然的地位，強(qiáng)化了其監(jiān)督功能。具有廣泛代表性的利益相關(guān)者參與到監(jiān)督過程中，一定程度上提高了社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位法人的信任度。政府部門的事前監(jiān)管、事后監(jiān)督與監(jiān)事會(huì)、利益相關(guān)者的事中監(jiān)督相結(jié)合，監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督與政府部門、利益相關(guān)者的外部監(jiān)督相結(jié)合，形成了有效的監(jiān)督機(jī)制。

（四）理事會(huì)決策權(quán)、執(zhí)行層執(zhí)行權(quán)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立又相互制約

其中，理事會(huì)主要行使決策經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行戰(zhàn)略管理和日常經(jīng)營(yíng)管理；執(zhí)行層負(fù)責(zé)戰(zhàn)略執(zhí)行和日常經(jīng)營(yíng)管理工作；監(jiān)事會(huì)享有獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，對(duì)理事會(huì)和執(zhí)行層的決策和執(zhí)行行為進(jìn)行有效的內(nèi)部監(jiān)督；利益相關(guān)者則對(duì)事業(yè)單位法人的全部決策和經(jīng)營(yíng)行為施加外部性的監(jiān)督。理事會(huì)、執(zhí)行層、監(jiān)事會(huì)和各利益相關(guān)者形成了多主體共同參與治理、各負(fù)其責(zé)、相互制衡的良性互動(dòng)機(jī)制。

事業(yè)單位是中國(guó)特殊時(shí)代背景和社會(huì)語境下特有的組織形態(tài)，其在供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上發(fā)揮了不可或缺的重要作用。然而，相較于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的日見成效，事業(yè)單位的管理體制卻明顯滯后，突出體現(xiàn)為政事不分、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，以及社會(huì)化程度低、缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自我約束機(jī)制。探索事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，成為擺脫現(xiàn)實(shí)治理困境的迫切要求。2007年，黨的十七大報(bào)告中明確指出要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。隨后，十七屆二中全會(huì)進(jìn)一步提出應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分成三大類進(jìn)行改革，尤其是要建立健全公益類事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)。2011年，作為分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)性文件，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》得以出臺(tái)。其中，明確提出面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，還指出建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)要試點(diǎn)先行。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中的主要問題

中國(guó)的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)確立以來，對(duì)規(guī)范組織內(nèi)部的管理起到了一定的積極作用。然而，在各地的改革試點(diǎn)過程中仍然出現(xiàn)了一些問題，使得改革措施的執(zhí)行遭受阻滯，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）政事不分、管辦不分現(xiàn)象突出

建國(guó)以來，我國(guó)事業(yè)單位的管理體制都是由政府直接出資舉辦并進(jìn)行管理，具有政事合一、管辦合一的顯著特點(diǎn)。在特定時(shí)期內(nèi)，該管理體制為我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的迅速發(fā)展貢獻(xiàn)良多。但是，較之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展所取得的成果，其弊端也日益顯現(xiàn)，并在現(xiàn)階段的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中愈發(fā)暴露出來。

長(zhǎng)期以來，政府主管部門與事業(yè)單位之間的定位為管理與被管理關(guān)系，政府主管部門據(jù)此對(duì)所屬事業(yè)單位進(jìn)行人事任免、財(cái)務(wù)分配、組織運(yùn)行等方面的微觀管理，直接導(dǎo)致了政事不分、管辦不分的突出現(xiàn)象。此外，政事合一、管辦合一的體制特點(diǎn)使得所屬事業(yè)單位有著主動(dòng)尋租的本質(zhì)傾向，希望政府主管部門利用手中權(quán)力為其提供政策支持。作為公共政策制定主體，政府官員本身也是理性經(jīng)濟(jì)人，趨向于謀求自身利益的最大化。根據(jù)官僚理論，客觀存在著的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，使得各級(jí)官僚趨向于利用自身所掌握的特定信息和專業(yè)技能來操控公共物品和公共服務(wù)的供給。如此一來，他們很可能會(huì)聯(lián)合所屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，形成一種特殊的利益關(guān)系，進(jìn)而牟取私利。這將導(dǎo)致事業(yè)單位的行政化趨向愈演愈烈，更會(huì)阻礙社會(huì)公益事業(yè)的全面發(fā)展。有學(xué)者曾就此問題提出了類似觀點(diǎn)，在行業(yè)管理中，政府主管部門擔(dān)負(fù)著裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，導(dǎo)致其難以保證公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，甚至傾向于在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給中促成部門壟斷，限制和排斥多元供給主體進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。[1]

（二）委托——代理問題普遍化

以委托——代理理論為視角，政府（被委托人或代理人）受公民（委托人）委托來制定和執(zhí)行公共政策，管理社會(huì)公共事務(wù)。但由于公共政策制定和執(zhí)行過程中代理人與委托人之間的信息不對(duì)稱，使得委托人無法完全知悉代理人的代理活動(dòng)，這就產(chǎn)生了委托——代理問題。而在我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中，這一問題更是趨于普遍化和復(fù)雜化。在建國(guó)初期，國(guó)家、集體運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)成立了事業(yè)單位，其性質(zhì)為全體人民所有制。然而，全體人民總體數(shù)量上的巨大性和空間分布上的分散性，難以保障其國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的直接行使。從而，全體人民只能以初始委托人的身份，將國(guó)有資產(chǎn)委托于政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理?；趦?nèi)部組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，政府又只得將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托于特定的主管部門。最后，再由主管部門將這一權(quán)限委托于事業(yè)單位行使。至此，圍繞著國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，多層次、長(zhǎng)鏈條的委托——代理關(guān)系最終得以形成。從本質(zhì)上看，這種十分復(fù)雜的委托——代理關(guān)系難以克服初始委托人被虛化的問題，由此誘發(fā)的委托——代理問題更為突出。[2]

信息的不對(duì)稱性以及監(jiān)管機(jī)制的缺失，導(dǎo)致“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象頻發(fā)，作為最終代理人的事業(yè)單位會(huì)利用一切可能的機(jī)會(huì)來謀求自身利益的最大化，而不是致力于實(shí)現(xiàn)委托人利益的最大化。這體現(xiàn)在下述三個(gè)方面：一是小團(tuán)體利益膨脹而違背事業(yè)單位成立的公益性初衷，如醫(yī)院的天價(jià)藥費(fèi)、學(xué)校亂收擇校費(fèi)等；二是以各類名目侵吞和蠶食國(guó)有資產(chǎn)，如資產(chǎn)賬實(shí)不符、大肆公務(wù)消費(fèi)等；三是政績(jī)工程現(xiàn)象和短期行為愈演愈烈，如盲目擴(kuò)建形象工程、過度舉債投資等。[3]

（三）事業(yè)單位改革的阻力較大

事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，涉及到社會(huì)各個(gè)層面不同利益群體的多元利益關(guān)系調(diào)整，尤其關(guān)系到政府主管部門與事業(yè)單位之間利益格局的分配與再分配，因而，在改革過程中遇到一定的阻力是必然的。然而，由于各利益相關(guān)者擔(dān)心改革將危及自身利益，且普遍對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革缺乏認(rèn)識(shí)和理解，加之法律法規(guī)、制度政策的不明晰，直接導(dǎo)致改革過程中存在較大阻力。

在現(xiàn)行管理模式下，法人治理結(jié)構(gòu)改革的阻力主要來源于政府主管部門、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人以及事業(yè)單位的職工。[4]在部分省市開展的試點(diǎn)改革工作中，一些政府主管部門為繼續(xù)維持事業(yè)單位由部門舉辦、屬部門所有、歸部門管理的格局，以各種借口抵制事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革。在改革壓力之下，才迫于無奈將效益不佳、資質(zhì)較差的事業(yè)單位拱手推向改革，導(dǎo)致事業(yè)單位的整體改革推進(jìn)緩慢。在政事合一、管辦合一的管理體制框架下，事業(yè)單位負(fù)責(zé)人與政府主管部門關(guān)系十分密切，其在法人治理結(jié)構(gòu)改革中不配合的情況非常普遍。由于認(rèn)知上的茫然不清，對(duì)理事會(huì)的決策功能存有疑慮，以及擔(dān)心行政級(jí)別和管理權(quán)力會(huì)隨著改革的不斷深入而被取消和削弱，致使大部分事業(yè)單位負(fù)責(zé)人都不支持改革。事業(yè)單位職工作為與事業(yè)單位聯(lián)系最為緊密的利益相關(guān)者，大多對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)改革十分陌生，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為改革只是上級(jí)推行的又一輪“政績(jī)工程”，以致持抵觸情緒和觀望態(tài)度的頗多，這在無形中阻礙了改革的推進(jìn)。

三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革推進(jìn)不易的原因

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的確立和完善，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。然而，在法人治理結(jié)構(gòu)改革的試點(diǎn)實(shí)踐中，仍暴露出許多亟待解決的突出問題。因此，從制度層面對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中存在問題的原因進(jìn)行深入分析很有必要。

（一）理事會(huì)決策管理獨(dú)立性的欠缺

受歷史慣性和路徑依賴影響，我國(guó)事業(yè)單位法人的行政色彩十分濃厚，對(duì)政府主管部門依賴性較大，獨(dú)立性不足。事業(yè)單位法人與政府主管部門有著千絲萬縷的緊密聯(lián)系，其在很大一部分就是政府主管部門權(quán)力的延伸。盡管《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》等為事業(yè)單位法人確保其獨(dú)立性并實(shí)現(xiàn)以理事會(huì)為決策核心的有效治理提供了法律依據(jù)和政策框架，然而，制度的“先天”優(yōu)良條件并不意味著事業(yè)單位法人的“后天”發(fā)展必然健康。一些事業(yè)單位法人無論在人事任免、辦公場(chǎng)所還是財(cái)政撥款上都對(duì)政府主管部門有著嚴(yán)重的依賴關(guān)系，有的甚至是直接由政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任事業(yè)單位法人的管理職務(wù)。濃厚的官方性質(zhì)必將加深其對(duì)政府主管部門的依賴性，進(jìn)而引發(fā)內(nèi)部管理體制的僵化和低效。

在我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中，僵化的管理體制制約了法人治理的科學(xué)性與獨(dú)立性。事業(yè)單位內(nèi)部的重大事務(wù)決策主要由理事會(huì)負(fù)責(zé)，然而理事長(zhǎng)卻并非是由全體理事推選出來，而是由政府主管部門任命的，一般情況下由政府主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。政府主管部門與事業(yè)單位理事會(huì)之間的職責(zé)劃分不明確，這無形之中就制約了事業(yè)單位法人的獨(dú)立決策權(quán)，理事會(huì)的履職空間也大大受限。

（二）理事會(huì)職能發(fā)揮有限

法人治理的組織結(jié)構(gòu)模式不夠規(guī)范化和科學(xué)化。政府主管部門基于自身利益的考量，害怕改革將危及部門的固有利益，因而僵守利益固化的藩籬，不愿放權(quán)給事業(yè)單位、抵制改革。而事業(yè)單位一直以來固守陳規(guī)、缺乏創(chuàng)新思維，對(duì)試點(diǎn)改革心存疑慮，擔(dān)心改革將減弱財(cái)力、物力、人力等方面的支持力度，故而出于獲取資源或便于審批的目的，主動(dòng)要求掌握資源分配權(quán)的主管部門委派理事。這直接導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)改革中理事會(huì)的構(gòu)成仍然保留著濃厚的“行政化”色彩，多數(shù)理事和管理層代表都具有官方身份，甚至由行政負(fù)責(zé)人兼任理事長(zhǎng)，而服務(wù)對(duì)象代表則成為“點(diǎn)綴”，無形之中便利了政府主管部門繼續(xù)插手事業(yè)單位法人的具體事務(wù)。同時(shí)，改革實(shí)踐中理事會(huì)成員的產(chǎn)生程序與標(biāo)準(zhǔn)仍然缺乏。這就使得理事人選的資格條件與備擇標(biāo)準(zhǔn)沒能結(jié)合事業(yè)單位所處行業(yè)的特點(diǎn)來設(shè)定，而往往是由政府主管部門或試點(diǎn)事業(yè)單位僅憑主觀印象在少數(shù)人中進(jìn)行選擇。[5]

政府主管部門與理事會(huì)之間職責(zé)界限的劃分仍不夠清晰。事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，迫切需要放松政府主管部門的直接控制，同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理方式，將具體的經(jīng)營(yíng)管理職能逐步移交給理事會(huì)。這就要求明晰政府主管部門與事業(yè)單位理事會(huì)之間的職責(zé)劃分，確保理事會(huì)享有實(shí)質(zhì)上的決策權(quán)。然而，在當(dāng)前的試點(diǎn)改革實(shí)踐中，盡管大多事業(yè)單位法人都依照規(guī)定成立了理事會(huì)議事機(jī)構(gòu)，也賦予了其決策和監(jiān)督管理權(quán)，但卻未能在相關(guān)文件或公開報(bào)道中明確授予理事會(huì)的具體管理職責(zé)。理事會(huì)在法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中并沒能切實(shí)履行組織的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理、人事任免等重要職責(zé)，而只是在形式上接手了政府主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理權(quán)，這種模糊的職責(zé)劃分必然導(dǎo)致事業(yè)單位法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的混亂，從而降低運(yùn)行效率。同時(shí)，理事會(huì)與管理層之間的職責(zé)劃分仍不夠清晰。管理層作為理事會(huì)的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)享有部分日常管理工作的決策權(quán)。但在實(shí)際改革過程中，普遍存在著理事會(huì)越權(quán)代替管理層進(jìn)行一些具體管理事項(xiàng)的決策，這不僅限制了理事會(huì)核心職能的有效發(fā)揮，更是嚴(yán)重抑制了管理層的積極性與創(chuàng)造性。

理事會(huì)的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制不夠健全。事業(yè)單位法人的內(nèi)部章程形同虛設(shè)，對(duì)其日常運(yùn)作沒有足夠的約束力。法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中也缺少對(duì)相關(guān)責(zé)任人違反內(nèi)部章程，擅自從事違法違規(guī)活動(dòng)的問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致有空子可鉆。制度建設(shè)的不完善，決策約束機(jī)制缺失以及監(jiān)督機(jī)制的不健全，使得事業(yè)單位法人的核心權(quán)力機(jī)構(gòu)理事會(huì)流于形式。理事會(huì)的議事規(guī)則不明確，理事長(zhǎng)、理事在議題、討論、表決等方面的規(guī)定不清晰，對(duì)管理層執(zhí)行理事會(huì)決議的結(jié)果也缺乏檢查、評(píng)估、質(zhì)詢及理事會(huì)審議等程序。這就導(dǎo)致理事會(huì)只享有形式上的決策監(jiān)督權(quán)，而實(shí)質(zhì)權(quán)力仍然牢牢掌握在政府主管部門手中。而且，理事會(huì)的成員構(gòu)成在代表性上還不夠廣泛，有些重要的利益相關(guān)者并沒有被納入。理事會(huì)自身的決策、管理、監(jiān)督功能定位尚不明確，分權(quán)制衡的法人治理結(jié)構(gòu)改革宗旨也隨之難以達(dá)成。此外，事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)未能形成人才選拔、績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)的長(zhǎng)效機(jī)制，致使理事選任標(biāo)準(zhǔn)和程序缺失，行政負(fù)責(zé)人的招聘不規(guī)范、不公開、不透明，事業(yè)單位內(nèi)部成員對(duì)績(jī)效考評(píng)的重視程度不足。

（三）事業(yè)單位改革缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制

1. 法律制度的不完善。法律法規(guī)的不健全、規(guī)章制度效力層級(jí)的低下，使事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革缺乏有力的法制保障。在一個(gè)法律環(huán)境不健全的外部條件下，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的空間也受到限制，其法制化歷程的落后甚至?xí)?dǎo)致改革結(jié)果發(fā)生畸變。目前，我國(guó)規(guī)范事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的行政法規(guī)過少，其中主要包括《事業(yè)單位登記管理暫行條例》這一部法規(guī)，且法人治理結(jié)構(gòu)改革的相關(guān)內(nèi)容太過簡(jiǎn)略，難以覆蓋改革過程中出現(xiàn)的問題，而《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》等文件又存在著法律效力不足的困境。缺乏獨(dú)立的事業(yè)單位法人組織法，使得事業(yè)單位法人組織與其他法人組織在法律地位上不對(duì)等。法律法規(guī)的缺失也使得對(duì)事業(yè)單位法人主管部門的有效監(jiān)督缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可能引發(fā)政府主管部門行政自由裁量權(quán)的濫用。

2. 信息披露機(jī)制的匱乏。由于缺乏及時(shí)、透明、公開、有效的信息披露網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中的外部利益相關(guān)者的參與度較低，如作為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)公眾，這在一定程度上損害了事業(yè)單位法人的公信力。改革決策和執(zhí)行過程中信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致了利益相關(guān)者的知情權(quán)難以真正獲得，信息的不公開和不透明又制約了利益相關(guān)者參與治理的有效性。加之我國(guó)目前尚無公民有效參與事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革決策和公共服務(wù)提供過程的健全的制度保障，公民參與的制度化和社會(huì)監(jiān)督的制度化程度仍較低。由于缺乏有效的信息披露機(jī)制和制度化的參與渠道，利益相關(guān)者難以獲得有關(guān)事業(yè)單位法人的組織概況、財(cái)務(wù)狀況、服務(wù)提供、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的具體信息，這加劇了事業(yè)單位法人與利益相關(guān)者之間的信息不對(duì)稱，從而導(dǎo)致公眾對(duì)事業(yè)單位法人信任的缺失，對(duì)其法人治理結(jié)構(gòu)改革的支持度也隨之降低。

3. 績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制的缺失。事業(yè)單位法人治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不健全，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)制度難以成為有效激勵(lì)理事會(huì)和管理層的主要手段。這主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是缺乏公正、公開、透明的對(duì)行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，使得難以對(duì)行政負(fù)責(zé)人履行職責(zé)的情況進(jìn)行有效評(píng)估，更別提把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與其薪酬、晉升情況結(jié)合起來。二是缺乏對(duì)高級(jí)管理人員的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，難以形成薪酬與績(jī)效相聯(lián)系的長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。三是績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)的缺失，致使績(jī)效評(píng)價(jià)的法律地位不明確，權(quán)威性大打折扣，其程序規(guī)范以及結(jié)果運(yùn)用等事項(xiàng)更是無法落實(shí)下去。

4. 監(jiān)管機(jī)制與問責(zé)機(jī)制的不健全。在法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中，存在著部分事業(yè)單位法人濫用自主權(quán)，一味謀求自身利益的最大化而忽視服務(wù)對(duì)象的利益的行為。然而，對(duì)事業(yè)單位法人監(jiān)管機(jī)制的不健全，無法遏制其日漸偏離公共利益目標(biāo)的行為傾向。這突出表現(xiàn)在政府主管部門對(duì)事業(yè)單位法人的外部監(jiān)管乏力，由于種種原因，民政部門的年檢、審計(jì)部門的核查等外部監(jiān)管都流于形式，更有甚者還形成暗箱操作的共謀局面。在很大程度上，監(jiān)管的有效性只能取決于事業(yè)單位法人的自我約束機(jī)制。同時(shí)，理事會(huì)在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中的地位重要、作用巨大，然而對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的制度也十分缺乏。外部理事等利益相關(guān)者難以了解事業(yè)單位法人的業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)使用、績(jī)效表現(xiàn)等情況，也就無法準(zhǔn)確、全面地掌握事業(yè)單位的運(yùn)行情況，易導(dǎo)致監(jiān)督的空泛化。這將不可避免地導(dǎo)致責(zé)任追究機(jī)制的空置，問責(zé)制也無法運(yùn)用到事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革實(shí)踐中去。事業(yè)單位法人也隨之權(quán)大責(zé)小，沒有了責(zé)任追究機(jī)制的制約，其在公共服務(wù)供給過程中更容易堂而皇之地漠視服務(wù)對(duì)象的利益訴求。

四、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的對(duì)策

法人治理結(jié)構(gòu)作為組織治理制度的核心內(nèi)容，其關(guān)注焦點(diǎn)在于，如何在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)二者分離的狀態(tài)下，通過高效的組織治理結(jié)構(gòu)來緩解委托——代理問題。因而，應(yīng)當(dāng)充分重視管理體制和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)，進(jìn)而在理性化、制度化的基礎(chǔ)上推進(jìn)事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革。

（一）優(yōu)化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的法律環(huán)境

法制化是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)。只有以強(qiáng)有力的法律實(shí)施為保障，才能合理定位政府與事業(yè)單位法人的關(guān)系，明確各管理主體的權(quán)力和責(zé)任，授予事業(yè)單位法人真正的獨(dú)立自主權(quán)。

事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，涉及到社會(huì)各個(gè)層面、政府主管部門以及事業(yè)單位內(nèi)部各種利益關(guān)系的調(diào)整，這需要通過人大進(jìn)行立法，從制度層面上給予保障和推動(dòng)。而我國(guó)事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革具有明顯的行政傾向和一定的隨意性，事業(yè)單位內(nèi)部管理制度的法律基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，立法明顯滯后于事業(yè)單位改革和實(shí)踐的需要，指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部管理運(yùn)作的多是規(guī)范性文件，效力層級(jí)不足。我國(guó)現(xiàn)行的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》以及相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)事業(yè)單位法人自主管理權(quán)的規(guī)定仍需進(jìn)一步完善，對(duì)政府主管部門和事業(yè)單位各自的職權(quán)與責(zé)任也需要進(jìn)一步規(guī)范，從而更好地完善事業(yè)單位法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。有學(xué)者指出，目前我國(guó)的主要做法是通過政府政策來推進(jìn)事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，這極易導(dǎo)致轉(zhuǎn)型過程的不確定性，造成“人亡政息”。日本特殊法人的改革是以嚴(yán)格的立法程序和制度建設(shè)為基礎(chǔ)，并且注重綜合協(xié)調(diào)，這是值得我們加以借鑒的。[6]

（二）構(gòu)建新型的政府和事業(yè)單位法人關(guān)系

完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心正是在于構(gòu)建新型的政府和事業(yè)單位法人關(guān)系。要確保事業(yè)單位獨(dú)立法人地位的實(shí)現(xiàn)，需要推動(dòng)政府角色的重塑，理清政府與事業(yè)單位法人二者間的關(guān)系。這就要求進(jìn)一步推動(dòng)事業(yè)單位法人的去行政化改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，由原先控制導(dǎo)向的直接管理和控制轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)導(dǎo)向的宏觀調(diào)控和規(guī)劃。

在我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中，仍然存在政事職責(zé)不清的現(xiàn)象，事業(yè)單位法人實(shí)質(zhì)上并不獨(dú)立享有人事任免權(quán)、財(cái)務(wù)分配權(quán)、組織管理權(quán)等權(quán)限。構(gòu)建新型政府和事業(yè)單位法人的關(guān)系，首先需要轉(zhuǎn)變政府觀念。政府主管部門要牢固樹立公共服務(wù)的多元主體供給理念，充分發(fā)揮“掌舵”作用，推動(dòng)事業(yè)單位法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，提高事業(yè)單位的公共服務(wù)水平。其次需要政府主動(dòng)放權(quán)。這就要求轉(zhuǎn)變政府主管部門的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，通過政府主動(dòng)下放權(quán)力的方式來調(diào)整管辦關(guān)系，賦予事業(yè)單位以獨(dú)立法人權(quán)限。

我國(guó)事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)在政府主管部門把握改革方向的框架下，由事業(yè)單位法人自主決定何時(shí)進(jìn)行改革，以及如何進(jìn)行改革，這有利于實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位法人經(jīng)營(yíng)管理自主化、靈活化的改革目標(biāo)。政府主管部門只需通過建立有效的評(píng)估機(jī)制和撥款機(jī)制，來實(shí)施對(duì)事業(yè)單位法人的監(jiān)管。最后需要建立契約關(guān)系。理事會(huì)作為事業(yè)單位法人內(nèi)部的核心決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)代表事業(yè)單位與政府主管部門建立契約關(guān)系，以合同方式約定所應(yīng)享有的具體權(quán)限，防止政府主管部門的越位、錯(cuò)位和缺位。

（三）完善事業(yè)單位法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

事業(yè)單位法人內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制的構(gòu)建，是關(guān)系到法人治理結(jié)構(gòu)改革能否成功的關(guān)鍵性因素。完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督、咨詢及民主管理等內(nèi)部機(jī)構(gòu)所形成的權(quán)力制衡機(jī)制，有利于形成事業(yè)單位法人的互動(dòng)型治理模式，提高治理績(jī)效。

在我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的試點(diǎn)實(shí)踐中，大多數(shù)事業(yè)單位所建立起來的理事會(huì)都流于形式，僅限于召開年初動(dòng)員會(huì)和年終總結(jié)會(huì)。對(duì)于涉及到組織發(fā)展的重大事項(xiàng)和管理層制定的工作方案，理事會(huì)也沒有通過討論程序進(jìn)行表決過。完善事業(yè)單位法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，首先需要強(qiáng)化理事會(huì)的作用。要加強(qiáng)理事隊(duì)伍管理和建設(shè)，建立理事的培養(yǎng)和考察機(jī)制，增強(qiáng)理事決策和管理能力，保障事業(yè)單位法人理事會(huì)的自主決策權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。其次需要建立權(quán)力制衡機(jī)制，增強(qiáng)自我管理能力。而我國(guó)事業(yè)單位法人的自我管理能力不足，存在著缺乏事業(yè)單位內(nèi)部治理的立法保障、管理層次結(jié)構(gòu)不合理、管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明等問題。因此，在法人治理結(jié)構(gòu)改革中，必須擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部治理的自主權(quán)，明確管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)。既要科學(xué)合理地分配各項(xiàng)治理權(quán)限，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立與相互制約，又要保證工作效率的提高。最后還需鼓勵(lì)多元利益相關(guān)者的參與。要將事業(yè)單位法人理事會(huì)逐步建設(shè)成為民主管理、訴求表達(dá)的有效平臺(tái)。要增加理事會(huì)中外部理事代表的人數(shù)，把利益相關(guān)者和社會(huì)公眾一并納入進(jìn)來，從源頭上增強(qiáng)理事會(huì)的權(quán)威，形成科學(xué)的公共利益代表機(jī)制。

（四）健全事業(yè)單位法人評(píng)價(jià)機(jī)制

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的目的是健全內(nèi)部治理機(jī)制，以便更好地為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)。健全事業(yè)單位法人評(píng)價(jià)機(jī)制，能夠促進(jìn)服務(wù)提供、組織人事、財(cái)務(wù)狀況等信息的全面公開，充分發(fā)揮社會(huì)公眾以及新聞媒體對(duì)事業(yè)單位法人的監(jiān)督作用。

當(dāng)前，對(duì)于事業(yè)單位法人的評(píng)價(jià)仍囿于政府主導(dǎo)的評(píng)價(jià)模式，帶有明顯的控制色彩，監(jiān)督和檢查的傾向較為突出。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的背景下，這種評(píng)價(jià)模式與擴(kuò)大事業(yè)單位法人自主治理權(quán)的改革重心并不匹配。因而，有必要健全和完善由中介機(jī)構(gòu)所實(shí)施的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，以構(gòu)建高效的事業(yè)單位法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，由第三方依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來提出針對(duì)性的政策建議，也可以避免政府與事業(yè)單位、利益相關(guān)者之間不必要的沖突。為此，政府應(yīng)當(dāng)大力培育第三方評(píng)價(jià)主體，保障第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和超然地位。并將政府主管部門的部分評(píng)價(jià)職責(zé)逐步委托于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，以充分發(fā)揮非政府評(píng)價(jià)機(jī)制的效用。還應(yīng)推動(dòng)事業(yè)單位法人評(píng)價(jià)立法的進(jìn)程，以更好地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。此外，評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用也值得重視?？梢試L試把第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)事業(yè)單位法人進(jìn)行資源配置的一個(gè)重要考量，形成以評(píng)價(jià)促進(jìn)治理績(jī)效提升的良好局面。

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[責(zé)任編輯：葉慧娟]