欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧開發(fā)主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)顩r研究
——以云南省L縣為例

宋劍奇

（云南師范大學(xué)泛亞商學(xué)院，云南昆明，650106；華東師范大學(xué)商學(xué)院，上海，200241）

我國經(jīng)過三十多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷地增長。但東西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大，2016年全國GDP排名第一的廣東和云南比較相差近三倍。發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在GDP的比重越來越低，主要農(nóng)產(chǎn)品依靠其他地區(qū)供應(yīng)。尤其是京津滬地區(qū)，糧食、蔬菜、肉類等供應(yīng)對外埠的依賴來越來越嚴(yán)重。因此，為保證經(jīng)濟(jì)平衡穩(wěn)定發(fā)展，縮小地區(qū)差距，必須對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能和發(fā)達(dá)地區(qū)形成良性互動。

L縣是國家級貧困縣，位于云南省西部，歷史悠久，早在二千多年以前就是中國“南方陸上絲綢之路”的必經(jīng)之地。自然資源豐富，四季不分明，雨量充沛。轄3個鎮(zhèn)，6個鄉(xiāng)，62個村民委員會，4個居民委員會，397個自然村，672個村民小組。L縣是一個典型的農(nóng)業(yè)縣，總面積1159平方公里，縣城距省會昆明690公里。2010年，L縣第六次中國人口普查，總?cè)丝跒?54175人。境內(nèi)生活漢族、傣族、景頗族、傈僳族、阿昌族、德昂族等多個民族。由于歷史、自然、地理的原因，一直以來，L縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，邊疆民族地區(qū)十分落后，是云南省扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場之一。

一、問題提出和研究綜述

依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，產(chǎn)業(yè)進(jìn)步包含技術(shù)、制度和結(jié)構(gòu)的變遷三方面內(nèi)容，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。因此，在一般意義上，可以從農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級角度，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵界定為農(nóng)業(yè)技術(shù)體系的全面升級、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的全面轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面高度化。

技術(shù)體系升級是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中最容易做到的，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是比較困難的?，F(xiàn)階段，由于高產(chǎn)良種、化肥農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等現(xiàn)代生產(chǎn)要素作為技術(shù)代表在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上有不同程度的推廣應(yīng)用。傳統(tǒng)技術(shù)停滯的農(nóng)業(yè)在廣大地區(qū)已經(jīng)消失，我國的農(nóng)業(yè)已經(jīng)不是完全意義上技術(shù)停滯的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。由于經(jīng)營方式和管理手段的變化具有文化特征，變化相對緩慢。往往出現(xiàn)采用的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)與經(jīng)營制度、管理手段以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的不匹配的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)還沒有真正突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的框架。

農(nóng)業(yè)技術(shù)體系的全面升級包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)向低資本技術(shù)轉(zhuǎn)變以及低資本技術(shù)向高資本技術(shù)轉(zhuǎn)變，還包括在產(chǎn)出上由增加產(chǎn)量及簡單加工的技術(shù)向提高品質(zhì)、改善品種及深加工技術(shù)轉(zhuǎn)變，它最終使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在工藝、農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和功能等層面全面升級；農(nóng)業(yè)經(jīng)營和管理方式的全面轉(zhuǎn)變是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營從分散化、粗放式、小而全的小農(nóng)生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)向規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化的企業(yè)化生產(chǎn)方式，它最終使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式升級；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面高度化是指農(nóng)業(yè)從提供糧食和初級原料為主向提供食物、原料及生態(tài)、服務(wù)等產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，與此相應(yīng)，農(nóng)業(yè)部門從傳統(tǒng)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)向種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次、復(fù)合型的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)變。

我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分是農(nóng)業(yè)縣，要完成扶貧工作就使廣大的農(nóng)民富裕起來，要使農(nóng)民脫貧致富要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展由依靠資源和物質(zhì)投入為主向提高全要素生產(chǎn)率轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高來源于農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新、生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營模式創(chuàng)新、要素有效配置等非物質(zhì)投入方面的改善。2016年5月24日，習(xí)近平總書記在黑龍江考察，在同當(dāng)?shù)馗刹咳罕娊涣魍七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索時指出要“把去庫存、補(bǔ)短板有機(jī)結(jié)合起來”。2017年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》要求“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面”。這與黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的要求一脈相承，是對2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神的具體和深化，是“堅持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線”的有關(guān)要求在“三農(nóng)”改革發(fā)展領(lǐng)域的細(xì)化落實。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是調(diào)整供給側(cè)的一個重要方面。

國外的學(xué)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的制度和技術(shù)各層面進(jìn)行研究：西奧多·W·舒爾茨［1］提出建立一套適于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造的制度，對農(nóng)民進(jìn)行人力資本投資。速水佑次郎［2］提出“農(nóng)業(yè)發(fā)展三階段論”：第一階段以增加生產(chǎn)和市場糧食供給為特征的發(fā)展階段，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的政策在該階段居于主要地位；第二階段以著重解決農(nóng)村貧困為特征的發(fā)展階段，通過農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策提高農(nóng)民的收入水平是該階段的主要政策；第三階段以調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為特征的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是該階段的主要目標(biāo)。

國外的學(xué)者根據(jù)我國的實際情況對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)行廣泛深入的研究：趙家鳳［3］研究認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，承接非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有“拉動效應(yīng)”，承接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有“推動效應(yīng)”，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極構(gòu)建承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之間的互動機(jī)制，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

孟奎［4］從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清和戶籍制度兩個方面論證了現(xiàn)有制度對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的制約。認(rèn)為給予農(nóng)民明確的土地產(chǎn)權(quán)改革戶籍制度，將戶籍與生產(chǎn)資料分配和社會福利脫鉤，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的戶籍管理制度，在制度上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型問題。

袁國龍、林金忠［5］認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型屬于生產(chǎn)方式的整體轉(zhuǎn)變，制度因素則是其中一項極為重要的內(nèi)容。他們根據(jù)1997～2010年31個省份的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)制度變遷面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，認(rèn)為人均經(jīng)營耕地面積的變化對人均農(nóng)業(yè)就業(yè)人口生產(chǎn)總值和農(nóng)業(yè)單位面積產(chǎn)值的增加具有積極促進(jìn)作用，而對農(nóng)業(yè)單位投資產(chǎn)值影響不顯著。

鄭有貴［6］認(rèn)為農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和小規(guī)模家庭經(jīng)營的弱勢地位，導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難重重，不得不依賴政府的支持，只有在可以共享發(fā)展成果機(jī)制的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織逐步壯大的基礎(chǔ)上，才能改變這種局面。

綜上所述，各學(xué)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的研究涉及各個層面，對實踐操作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但是，對我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)合研究不足。因此，本文試圖將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧工作和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來進(jìn)行研究，意圖在新形勢下對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供一個新思路。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)扶貧與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）我國的扶貧開發(fā)歷程

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。深入推進(jìn)扶貧開發(fā)，幫助困難群眾特別是革命老區(qū)、貧困山區(qū)困難群眾早日脫貧致富，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房，是中央確定的目標(biāo)。但是由于我國人口多，底子薄，建立新中國以來一直沒有完全擺脫貧困問題。新中國的扶貧開發(fā)可以大致分為如下四個階段：

第一階段1949-1979年，我國主要是通過工農(nóng)剪刀差和城鄉(xiāng)二元化，為工業(yè)發(fā)展做積累。從積極的角度來看，通過這三十年的發(fā)展，我國農(nóng)村衛(wèi)生、教育體系基本得到了健全，鄉(xiāng)村治理得到了極大改善，村兩委即村民委、村黨委能夠發(fā)揮重要作用，農(nóng)村組織體系完善，政府扶貧工作能夠有序推進(jìn)，下放的扶貧款能夠及時到位。

第二階段1979-1994年，我國打破了原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制，推行了農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村又回到了原有的以農(nóng)戶為單位的基本生產(chǎn)單元，解放了計劃經(jīng)濟(jì)條件下被桎梏的農(nóng)村生產(chǎn)力。15年間農(nóng)民收入大幅提高，以收入來衡量的貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率從80%降到10%，絕對貧困人口減少了2～3億。雖然農(nóng)民收入大幅提高、生產(chǎn)力大幅解放，但是農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施沒有太大的發(fā)展。并且，由于實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，導(dǎo)致農(nóng)戶各自為政，村支書無法發(fā)揮作用，許多集體事業(yè)因無人參與而難以進(jìn)展。鄉(xiāng)村治理有所弱化?？傮w來看，該階段是我國農(nóng)民收入大規(guī)模提升、農(nóng)村面貌大規(guī)模改善的減貧時期，但從政策角度來看卻是扶貧工作的空檔期。

第三階段1994-2000年，我國扶貧狀況有了新的變化，多元化貧困突出地體現(xiàn)出來。20世紀(jì)90年代中后期以來，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大規(guī)模推進(jìn)擠占了農(nóng)村的資源，農(nóng)村經(jīng)過1980年代土地改革所釋放出的經(jīng)濟(jì)紅利全部用于補(bǔ)償城市和工業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元化體系進(jìn)一步得到強(qiáng)化，農(nóng)村的多元化貧困開始出現(xiàn)。城鄉(xiāng)資源分布嚴(yán)重不均，農(nóng)民為了擺脫貧困和改善自身生活，開始大規(guī)模地出來打工。從微觀角度來看，這個時期的鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步弱化，農(nóng)村開始呈現(xiàn)出無人管理的狀態(tài)。由于村委會、村支書的作用越來越小，在農(nóng)村逐漸形成了越有實力、越有勞動力、越有資源的人越富、而窮人則無人問津的局面。雖然我國提出效率優(yōu)先、兼顧公平，但實際上公平兼顧得并不夠，無論是城鄉(xiāng)差距還是農(nóng)村內(nèi)部差距，都是由于效率優(yōu)先這種缺乏公平的政策導(dǎo)向造成的。［7］

第四階段2001年至今，國家制定中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年），調(diào)整并確定了新時期貧困人口界定標(biāo)準(zhǔn)。并且，在2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，堅持中國制度優(yōu)勢，注重六個精準(zhǔn)，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧。

（二）我國所處的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型理論在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界主要有三階段和四階段論。皮特·蒂莫爾認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型四階段，包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段、農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)階段、生產(chǎn)要素流出階段和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段四個階段。約翰·米勒的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型三階段論，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型分為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段、勞動密集型農(nóng)業(yè)階段和資本密集型農(nóng)業(yè)階段三個階段。不論哪種理論，其基本思想具有一致性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都需要經(jīng)過技術(shù)的升級和經(jīng)營管理的變革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，才發(fā)生現(xiàn)代意義的轉(zhuǎn)型。

我國改革開放之后，以安徽小崗村為發(fā)端，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村廣泛開展。受制度紅利的影響，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加、農(nóng)民收入增加、農(nóng)村各項建設(shè)都呈現(xiàn)出高速增長狀態(tài)持續(xù)到20世紀(jì)80年代末。之后我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了緩慢發(fā)展階段，城鄉(xiāng)差距越來越大。大量的農(nóng)村人口流動至東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地撂荒，機(jī)械化應(yīng)用農(nóng)業(yè)程度不深。這是上述兩種理論中的所謂生產(chǎn)要素流出階段和勞動密集型階段所不能合理解釋的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)深加工由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)資本的有限導(dǎo)致無法廣泛開展。技術(shù)升級不足，管理水平提高不夠，土地集中經(jīng)營規(guī)模較小，表明我國還處于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前夜。需要深入我國實際進(jìn)行調(diào)查研究，才能有針對的予以確認(rèn)和解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型問題。

（三）欠發(fā)達(dá)地區(qū)利用精準(zhǔn)扶貧機(jī)遇，因地制宜進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

從歷史發(fā)展的進(jìn)程來看，L縣的扶貧工作自20世紀(jì)80年代中期開始分為四個階段，第一階段（1978-1985年末）扶貧試點(diǎn)階段。1978年11月，在認(rèn)真貫徹全國民政工作會議精神之后，云南省及地州政府派出工作組到L縣進(jìn)行扶貧試點(diǎn)，幫助貧困戶解決生活中迫切需要的吃、穿、用、住及治病問題。第二階段（1986-1994年末）有計劃、有組織、大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段。1986年，國家對普遍貧困中的最貧困地區(qū)實施扶貧戰(zhàn)略，被國務(wù)院確定為首批重點(diǎn)扶持的貧困縣。第三階段（1995-2000年末）扶貧攻堅階段。1995年，根據(jù)國家“八七”和云南省“七七”扶貧攻堅計劃的要求，提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，到2000年基本解決貧困人口的溫飽問題的攻堅計劃。第四階段新時期扶貧開發(fā)階段。2001年，國家制定了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年），調(diào)整并確定了新時期貧困人口界定標(biāo)準(zhǔn)，以2000年末農(nóng)民人均純收入低于865元劃定貧困線，625～865元為低收入貧困人口。

目前，在習(xí)總書記“精準(zhǔn)扶貧”的思想指導(dǎo)下，云南省部署新形勢下的扶貧開發(fā)攻堅方案加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。云南省政府在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，發(fā)動全省各處級以上干部精準(zhǔn)定點(diǎn)，到戶扶貧。同時，發(fā)動各黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位對貧困縣提供資金、技術(shù)、教育資源等進(jìn)行全方位的對口扶貧。

相關(guān)對口扶貧單位派駐工作隊員到掛鉤扶貧點(diǎn)開展駐村扶貧工作，并為每位駐村工作隊員安排了2萬元的專項工作經(jīng)費(fèi)。主動協(xié)調(diào)省州有關(guān)部門，安排專項計劃立項支持扶貧工作。以“一社一村一戶一專業(yè)”為幫扶模式，以L縣現(xiàn)有的養(yǎng)牛場為基礎(chǔ)，成立養(yǎng)牛專業(yè)合作社，整村發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，樹立脫貧致富的典型示范戶，著力在當(dāng)?shù)貙嵤┱託饫谩⒛径牧?、養(yǎng)殖業(yè)、馬鈴薯種植等系列科技幫扶項目，讓掛鉤貧困村盡快走上脫貧致富的道路。L縣在新形勢下，抓住精準(zhǔn)扶貧的機(jī)遇，利用云南省的扶貧政策推進(jìn)扶貧開發(fā)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展相結(jié)合的新方案。

2015年，中國啟動馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略。L縣利用主糧化的國家戰(zhàn)略機(jī)遇和精準(zhǔn)扶貧政策機(jī)遇，在相關(guān)單位的技術(shù)指導(dǎo)下，通過土地規(guī)模經(jīng)營和扶貧開發(fā)相結(jié)合的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。利用當(dāng)?shù)氐哪蟻啛釒Ъ撅L(fēng)氣候條件，一年兩季作物，在秋冬季引種馬鈴薯。主要以兩種方式進(jìn)行，其一為市場主導(dǎo)的形式，種植大戶利用土地流轉(zhuǎn)市場承租農(nóng)戶在秋冬季閑置土地種植馬鈴薯，在春季到夏季返還農(nóng)民種植糧食等相應(yīng)作物；其二是政府主導(dǎo)的形式，政府主導(dǎo)推動土地規(guī)模經(jīng)營，在秋冬季種植馬鈴薯，春夏季種植甘蔗，烤煙等經(jīng)濟(jì)作物。

市場主導(dǎo)形式下的土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型生產(chǎn)，是在L縣的許多青壯人口外出從事非農(nóng)生產(chǎn)，許多土地撂荒，耕種土地也存在利用率不足的情況下進(jìn)行的。L縣因為許多家庭的年輕人和主要勞動力都外出務(wù)工，留守的中老年人和婦女的體力有限，一年只種植一季稻谷，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)只是維持口糧的生產(chǎn)。大量的土地處于不飽和生產(chǎn)或者撂荒狀態(tài)，這給土地流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)。那些家庭主要勞動力無法外出的中年人和以種植大戶為代表的本地精英，他們通過公開的市場或者私人關(guān)系以每畝地400元左右的承租價格，從那些外出的農(nóng)戶手上流轉(zhuǎn)到土地。利用農(nóng)閑期的土地需要每年進(jìn)行一次流轉(zhuǎn)活動，長期承租的一般三年一期。種植能手的土地規(guī)模從十多畝到幾十畝不等，其中大部分在20～30畝上下。種植大戶的土地規(guī)模一般在200～300畝左右，以種植大戶為代表的本地精英使用機(jī)械化生產(chǎn)工具和人工種植結(jié)合的方式進(jìn)行。

由于云南省的扶貧政策，相關(guān)的扶貧單位向L縣提供馬鈴薯的種植技術(shù)、田間管理培訓(xùn)、市場銷售支持。構(gòu)建了現(xiàn)代的生產(chǎn)方式以及現(xiàn)代營銷模式，增強(qiáng)群眾現(xiàn)代市場意識，指導(dǎo)村民們使用電商平臺，拓寬特色農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地注冊，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展勢頭良好。L縣的紅皮馬鈴薯包裝成禮品盒銷售，已經(jīng)在重慶、新疆甚至在馬鈴薯的主產(chǎn)地甘肅都打開銷路。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上利用留守的老弱人口發(fā)展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，既提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，又對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)起到促進(jìn)作用，一舉兩得。

不足之處在于，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營手段和發(fā)展思路以及我國土地制度和社會福利制度的限制，發(fā)展規(guī)模過小，帶動作用不強(qiáng)。

政府主導(dǎo)形式下的土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型生產(chǎn)。在L縣政府主導(dǎo)下，以行政命令的方式集中分散在農(nóng)戶手中的土地320畝種植馬鈴薯。利用相關(guān)單位的資金和技術(shù)，采取“5+3+2”模式。其中，“5”是相關(guān)扶貧單位承擔(dān)50%購買馬鈴薯原種資金，“3”是L縣農(nóng)業(yè)局承擔(dān)30%購買馬鈴薯原種資金，另外20%由耕種農(nóng)民承擔(dān)。集中的320畝土地由50戶建檔立卡的貧困農(nóng)戶種植，種植技術(shù)由扶貧單位提供，種植收益完全歸種植農(nóng)民所有。預(yù)計產(chǎn)量1.5噸/畝左右，可產(chǎn)生100萬/年的收益。政府主導(dǎo)下，土地規(guī)模明顯比市場主導(dǎo)下規(guī)模大，行動迅速，交易成本和生產(chǎn)成本低，社會效益明顯。

不足之處，土地規(guī)模經(jīng)營的可持續(xù)性預(yù)期差。因為政府主導(dǎo)使得成本過低，不能正確反映經(jīng)營狀態(tài)，也不能得到真正的市場反饋，而且扶貧支持期過后生產(chǎn)經(jīng)營情況不明朗，無法準(zhǔn)確知道真實的扶貧效果。

利用精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是一個逐漸探索的過程。政策鼓勵和政府的強(qiáng)力推動是目前成功的關(guān)鍵，由于政策本身具有的不可預(yù)測性的特殊性，扶貧政策是否能一直持續(xù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型能否長期可持續(xù)發(fā)展，能否長期利用扶貧政策實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，這些都是需要著重研究重大課題。

三、當(dāng)前扶貧工作存在的問題與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙

（一）政府的政績要求

政府政策體系及設(shè)施建設(shè)，是為了促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展做出安排。但是，從當(dāng)前實踐中的扶貧工作出發(fā)，看到還有許多不盡如人意的地方。以土地規(guī)模經(jīng)營為核心的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展還沒有形成規(guī)模。工作中以政府強(qiáng)力推進(jìn)，不顧農(nóng)民合作意愿等等情況還時有發(fā)生。甚至出現(xiàn)為了完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，確定扶貧對象時不選最困難的，只選可完成任務(wù)的。能三年脫貧的規(guī)定一年，能一年脫貧的規(guī)定半年，為完成任務(wù)，取得政績，政府的表現(xiàn)有些急功近利。

L縣政府受自身政績要求的約束，擔(dān)憂農(nóng)民的收入不能達(dá)到脫貧要求，常常對農(nóng)民種植作物的品種下達(dá)各種指示。如：云南是煙草生產(chǎn)大省，對烤煙的需求很大，種植烤煙的收益具有保障。甘蔗可以加工生產(chǎn)紅糖和白糖。為了完成農(nóng)民增收任務(wù)，L縣政府要求農(nóng)民種植這兩種作物。。但是工作實際中，烤煙對土壤肥力破壞較大的，對土地持續(xù)利用不利，農(nóng)民不愿意種植。制糖廠一直拖欠農(nóng)民的甘蔗款項，農(nóng)民也不愿意種植。由于政績的要求出現(xiàn)只管種植，不管經(jīng)濟(jì)收益，尤其在扶貧壓力下對生態(tài)環(huán)境的影響考慮不多的現(xiàn)象還普遍存在。因此，由于政府這樣一些工作作風(fēng)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系有些緊張，對相關(guān)工作的推進(jìn)往往依靠“哄、騙、壓”的方式進(jìn)行，普通群眾參與度低。這些極大的影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，也對扶貧工作造成了相當(dāng)?shù)睦щy。

（二）管理制度不健全導(dǎo)致扶貧和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型生產(chǎn)受到約束

從L縣的案例中我們發(fā)現(xiàn)，幾個值得思考的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)業(yè)勞動力在減少，但是，以土地規(guī)模經(jīng)營為表征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型卻非常緩慢。城市中農(nóng)產(chǎn)品價格不斷提高，但是農(nóng)民的收入增長緩慢。

在我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度，村集體擁有土地的占有權(quán)、部分收益權(quán)和最終處置權(quán)，而農(nóng)民擁有土地使用權(quán)和部分收益權(quán)。這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度最重要的特征就是產(chǎn)權(quán)的不完整、不清晰。雖然土地承包法規(guī)定任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。但是，實際工作中一直存在村委會進(jìn)行土地細(xì)微調(diào)整的情況。政府作為公權(quán)力的代表也一直影響農(nóng)民使用土地的情況，并通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種來影響獲得使用土地帶來的收益。這種不完全的使用權(quán)，以及生產(chǎn)權(quán)使得農(nóng)民對土地這一資產(chǎn)的使用和收益存在不確定性。

因此，即便是有精準(zhǔn)扶貧政策的支持，農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型在土地利用方面存在管理制度的障礙，并也由此帶來了扶貧工作的不便利。使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)缺乏的情況下，脫貧工作異常的困難。

（三）扶貧方式的局限導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困難

扶貧的難點(diǎn)在于扶貧項目的長期有效性。找到了項目投資之后到取得成效之間，如果市場變化導(dǎo)致不能產(chǎn)生長期收益，扶貧的效果就受到影響，甚至可能對扶貧人員的信任產(chǎn)生影響，繼而對整個扶貧工作產(chǎn)生不信任，導(dǎo)致前期的扶貧工作前功盡棄。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。必須實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。目前，要求各地方政府按照“嚴(yán)格對象標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范識別程序、堅持公平公正、直接到戶到人”的原則，全面準(zhǔn)確掌握貧困人口的規(guī)模、分布以及居住條件、就業(yè)渠道、收入來源、致貧因素等情況，建立貧困人口動態(tài)管理機(jī)制。在摸清貧困群眾的前提下，精準(zhǔn)脫貧。集中各類資源，聚焦扶貧對象，提高扶貧工作的精準(zhǔn)度和有效性。

但是，具體的扶貧工作方法有待于進(jìn)一步改進(jìn)。許多地方對于精準(zhǔn)扶貧工作安排是處級領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)扶持一戶，廳級領(lǐng)導(dǎo)扶持兩戶的模式。這些領(lǐng)導(dǎo)干部是治國理政的能手，但并不是農(nóng)業(yè)發(fā)家致富能手，也不是經(jīng)濟(jì)專家，他們并不能提出有效的扶貧計劃，使被幫扶對象徹底脫貧。于是他們所采用的扶貧形式就變成了一家一戶的發(fā)豬仔、雞仔；或者全村都種中藥材等等形式，不考慮市場需求波動，也不能形成長期的有效脫貧模式。

習(xí)近平總書記指出，扶貧重在提高脫貧攻堅成效。關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。那就要求我們在扶貧工作開始時，對當(dāng)?shù)刭Y源和面臨問題有一個清醒的認(rèn)識，對我們掌握的資源有個清楚的了解。這樣才能有針對性的開展工作。

四、政策建議

（一）堅持用市場的辦法推進(jìn)扶貧工作帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，要避免短期調(diào)控措施長期化，優(yōu)化政府調(diào)控的取向和辦法，既補(bǔ)市場機(jī)制之短，又不傷市場運(yùn)行之本。調(diào)整摒棄效率較低行政指導(dǎo)的扶貧方式，采用專業(yè)化的市場方式，鼓勵成立扶貧公司，利用社會招標(biāo)的形式，雇請扶貧開發(fā)公司，形成專業(yè)化扶貧工作應(yīng)該是一個新型的選擇。著力推動扶貧開發(fā)工作由粗放式的非專業(yè)性向精準(zhǔn)化的專業(yè)性轉(zhuǎn)變，由“行政性”向“市場性”轉(zhuǎn)變，要依靠市場提高貧困群眾生活水平，要靠市場提高扶貧開發(fā)的成效。在L縣的實踐中政府主導(dǎo)的方式固然可以在短期內(nèi)幫助大量的貧困群眾，但是以扭曲的價格信號為代價，使得扶貧退出問題特別突出。如何使得困難群眾從保護(hù)中平穩(wěn)的過渡到市場中來成為一個比較大的課題。市場化推進(jìn)扶貧，帶動困難群眾脫貧致富從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該成為廣泛的方式。

（二）堅持用改革的辦法進(jìn)行扶貧促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

政府調(diào)控制度和市場運(yùn)行機(jī)制不健全不完善，必須通過改革來推動。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和扶貧制度的結(jié)合，使得扶貧和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮補(bǔ)貼對優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民脫貧的促進(jìn)作用。形成市場配置資源有效、政府支持保護(hù)有力的農(nóng)業(yè)發(fā)展制度。推動扶貧資金向鼓勵自主生產(chǎn)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)方向投入。健全有利于農(nóng)業(yè)資源要素流動配置的體制機(jī)制，加快破除妨礙資源要素優(yōu)化配置的體制障礙。

（三）堅持對干部隊伍的建設(shè)

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧工作出現(xiàn)許多不盡如人意之處，問題大多數(shù)是在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部身上。L縣的精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)合出現(xiàn)的問題，說明干部隊伍建設(shè)的重要性。這些問題其實是當(dāng)?shù)馗刹款I(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識事物的能力和執(zhí)行能力的問題，由于能力問題致使扶貧效果的受到影響。在目前舉全國之力進(jìn)行一場扶貧攻堅戰(zhàn)的現(xiàn)在，資金不是最大的問題。這是和以往扶貧工作最大的不同。資金投放下去，要取得應(yīng)有的效果是最大的問題。扶貧工作需要當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部配合，才能有的放矢的進(jìn)行。因此，要求當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)干部起到應(yīng)有的作用。

但是，如上所述的為政績表現(xiàn)的急功近利是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部不熟悉現(xiàn)代管理流程和現(xiàn)代政府職能的表現(xiàn)。如果要提高扶貧效果一定要對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行扶智。領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用一直是我黨強(qiáng)調(diào)的，一定要搞好。讓困難群眾具有在領(lǐng)導(dǎo)干部們的引導(dǎo)下進(jìn)行和貧困作斗爭的能力，必須使領(lǐng)導(dǎo)干部首先接受到好的教育，不要讓山區(qū)、扶困地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧的出發(fā)點(diǎn)上出問題。要把貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)起來，使他們能夠利用精準(zhǔn)扶貧政策，通過市場進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變政府包攬一切的工作作風(fēng)。

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