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      改革開放以來中國政商關(guān)系的演變

      2018-03-17 08:31:33劉紅芹
      關(guān)鍵詞:政商體制政府

      耿 曙 劉紅芹

      一、從政商關(guān)系變化考察經(jīng)濟(jì)體制變遷

      改革開放迄今已屆四十周年,處于歷史時刻的前夕,回首過往的篳路藍(lán)縷,我們?nèi)绾卫斫庵袊摹案母镩_放”?對于這樣一個大題目,本文從“政商關(guān)系”層面切入,希望有助讀者了解:在這過往四十年中,中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)生了什么變化?是什么造成這些巨大的變化?為什么有些改革難以為繼?我們又該如何重啟經(jīng)濟(jì)動能?換言之,本文希望在回顧過去的基礎(chǔ)上,前瞻中國未來的發(fā)展前景。

      過往四十年中的社會變遷,主要還是由經(jīng)濟(jì)變化所驅(qū)動*① 高尚全:《中國改革開放四十年:回顧與思考》,北京:人民出版社,2018年;畢競悅:《中國四十年社會變遷(1978-2018)》,北京:清華大學(xué)出版社,2018年;吳曉波,《激蕩四十年:中國企業(yè)1978-2018》,北京:中信出版集團(tuán),2018年。。而在現(xiàn)行體制下,經(jīng)濟(jì)活動既主要由企業(yè)參與,也絕離不開政府指導(dǎo)*② 肖濱編:《中國政治學(xué)年度評論(2017)》,北京:商務(wù)印書館,2017年;蘇政、孟天廣:《在權(quán)力與財富之間:政商關(guān)系及其分析視角》,《國外理論動態(tài)》2015年第11期;Lin Y, Between Politics and Markets: Firms, Competition, and Institutional Change in Post-Mao China, Cambridge: Cambridge University Press, 2001; Zhang X, Zhu T, Business, Government and Economic Institutions in China, London: Palgrave Macmillan, 2018.。因此,政企關(guān)系絕對是“中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)”最核心也最精彩的部分*③ 黃冬婭:《企業(yè)家如何影響地方政策過程:基于國家中心的案例分析和類型建構(gòu)》,《社會學(xué)研究》2013年第5期;陳瑋、耿曙:《政府介入能否有效推動技術(shù)創(chuàng)新?基于兩個案例的分析》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第3期;紀(jì)鶯鶯、范曉光:《財大氣粗?私營企業(yè)規(guī)模與行政糾紛解決的策略選擇》,《社會學(xué)研究》2017年第3期。。也因此,本文將通過兩者之間的互動,將其劃分為不同階段,借此回顧并檢視中國改革開放的歷程。

      說起“政商關(guān)系”,它不同于“政企關(guān)系”,雖然英文的文獻(xiàn)不作嚴(yán)格區(qū)分,都稱為government-business relations,但后者強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)間的互動,更側(cè)重制度化的關(guān)系,更適于觀察西方發(fā)達(dá)國家的政經(jīng)體制;反之,政商關(guān)系則偏重兩類人群間的往來,更突出個人化的互動,-應(yīng)該更有助于理解非西方國家的政經(jīng)運作[注]朱天飚:《政商關(guān)系》,未出版手稿,2014年。此外可見斯蒂芬·哈格德:《亞洲金融危機(jī)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,劉豐譯,長春:吉林出版集團(tuán),2009年;康燦雄:《裙帶資本主義:韓國和菲律賓的腐敗與發(fā)展》,李巍、石巖、王寅譯,上海:上海人民出版社,2017年;巫永平、吳德榮編:《尋租與中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展》,北京:商務(wù)印書館,2010年;Zeitlin M, “Corporate Ownership and Control: The Large Corporation and the Capitalist Class”, American Journal of Sociology, 1974, 79(5), pp.1073-1119; Maxfield S, Schneider B R, Business and the State in Developing Countries, New York: Cornell University Press, 1997.。但在本文中,“政商關(guān)系”同時涉及上述兩個層面,因為在中國的體制之中,兩者實難截然劃分。

      因此,若從政商關(guān)系角度入手,回頭檢視中國改革開放的歷程,我們將可以明確看到:在過往四十年中,政商關(guān)系既驅(qū)動政經(jīng)體制變化,同時也深受政經(jīng)體制束縛,兩者的沖突與磨合,交織出改革開放的跌宕起伏[注]就作者所知,類似的研究與評論似乎不多,也許可以參考的是Zhang X, Zhu T, “Understanding Business-Government Relations in China: Changes, Causes and Consequences”, in Zhang X, Zhu T, Business, Government and Economic Institutions in China, Cham, Switzerland: Palgrave Macmillan, 2018, pp.3-45.?;谶@條線索,本文乃將過往四十年中的政商互動,大致劃分三個階段進(jìn)行討論。首先是作者所稱的“八零體制”,時間約當(dāng)上世紀(jì)80年代初期至90年代前半。其最主要的特征是開放與摸索,企業(yè)重獲動能,政商關(guān)系復(fù)蘇,沖擊既有體制,打開市場空間。其次為所謂“九零體制”,時間約自上世紀(jì)90年代中期直到2010年代初期。根據(jù)作者的看法,當(dāng)時主要的特征是磨合與穩(wěn)固,政府與市場相互協(xié)調(diào),形成政商互動模式。在此過程中,我們一方面創(chuàng)造出所謂“中國增長奇跡”,另方面體制也漸趨僵化。眼見中國發(fā)展將逐漸陷入“制度陷阱”,無法超越中等收入水平,此時又迎來“十八大”“十九大”的歷史性改革,試圖改變這一困境。在過去幾年中,中國經(jīng)濟(jì)走向政府強(qiáng)勢振興,發(fā)展模式跨越全新門檻,政商關(guān)系也即將展現(xiàn)全新風(fēng)貌。

      二、八零體制下的政商關(guān)系:經(jīng)濟(jì)主體萌芽,逐步開拓市場

      本節(jié)首先回到80年代,追溯社會巨變的源起。眾所周知,改革開放的浪潮當(dāng)然是“由上而下”所掀開的,但卻是通過政商關(guān)系的運作,才一點點打開市場運作的空間。這個過程并不簡單,我們試看1960年代以來,蘇聯(lián)、東歐此起彼落的各種改革,一面維持計劃體制,一面導(dǎo)入市場機(jī)制,結(jié)果兩者相互沖突,市場經(jīng)濟(jì)停滯不前[注]吳敬璉:《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革教程》,上海:上海遠(yuǎn)東出版社,2016年;Pei M, From Reform to Revolution: The Demise of Communism in China and the Soviet Union, Cambridge: Harvard University Press, 2004; Woo W T, “The Art of Reforming Centrally Planned Economies: Comparing China, Poland, and Russia”, Journal of Comparative Economics, 1994, 18(3), pp.276-308.。反之,中國的改革開放卻既基本維護(hù)了體制,又成功創(chuàng)造了市場:一方面,通過政府協(xié)調(diào)掌控,改革步伐逐步展開;另一方面,改革果實的分享,又回頭抬高政權(quán)威望。這樣的改革奇跡怎么發(fā)生的?其中“要角兒”正是活躍于基層的政商關(guān)系。換言之,正是通過政商關(guān)系的運作,才能在既有體制的制約下,逐步開鑿出市場運作的空間。從這個角度看,政府與企業(yè)之間的特殊關(guān)系,才是中國改革開放與眾不同的關(guān)鍵所在。

      根據(jù)作者田野調(diào)查[注]耿曙、陳陸輝:《與市場共欣榮:華北小鎮(zhèn)地方網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化》,《問題與研究》2001年第3期;Keng S, “The Changing Government-Business Relations in Rural China, 1979-1999”, Chinese Political Science Review, 2002, 23, pp.109-148.,市場之所以能夠在計劃經(jīng)濟(jì)的空隙中逐漸萌芽,主要是通過政商關(guān)系運作,市場機(jī)制才逐漸被引入。這個步履蹣跚的歷程,大致可以劃分為三個階段,其各有不同的模式。第一種模式常見于80年代中期與后期,典型是東南沿海的城鄉(xiāng)結(jié)合部。當(dāng)時農(nóng)村改革已經(jīng)鋪開,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍,各種產(chǎn)業(yè)部門、各種產(chǎn)權(quán)形式,此起彼落,但都屬于小打小鬧。想要進(jìn)一步發(fā)展,必須得到地方政府的接納與支持,但對主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的地方政府而言,一方面政策上要求偏向國有部門,另方面習(xí)慣上也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏互動[注]Keng S, “The Changing Government-Business Relations in Rural China, 1979-1999”, Chinese Political Science Review, 2002, 23, pp.109-148.??墒侨狈Φ胤秸J(rèn)可,游離于體制外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)/民營企業(yè),將缺乏關(guān)鍵機(jī)會與資源。而若維持國有部門獨大,市場競爭又將無法創(chuàng)造。其中的變化從何而來?根據(jù)作者調(diào)研,關(guān)鍵在于政商關(guān)系的運作。

      原來對擔(dān)任“守門人”的地方政府而言,他可以自由選擇所要支持的對象:其中一邊是具有級別、自給自足的國營企業(yè),自恃其獨立自主,既不尊重、也不納稅于地方政府;而另一邊則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)/民營企業(yè),亟須地方接納、保護(hù)、支持,往往又討好、輸納于政府官員。也因此,就自身利害的角度考慮,雖然口頭上,地方政府總是優(yōu)先保護(hù)國有企業(yè),但在現(xiàn)實中,卻一次次給鄉(xiāng)鎮(zhèn)/民營開口子,放寬各種進(jìn)入障礙,容許他們競爭資源。換言之,正是基于上述政府“尋租/設(shè)租”企圖,通過政商關(guān)系運作,競爭才逐步被創(chuàng)造出來,市場也才得以建立。是地方政府在原來龐大的“計劃經(jīng)濟(jì)體制”上,開了一道又一道的口子,為之后的破堤奔瀉埋下伏筆。

      當(dāng)然,上述從底層、邊緣的侵蝕所創(chuàng)造出來的市場競爭,往往只能達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級層次,是有限競爭,遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上提升層級、全面開放的市場經(jīng)濟(jì)。因為,再進(jìn)一步的放開競爭,將不利于上述少數(shù)產(chǎn)商。因此,上述這個階段的“改革開放”,受到“地方保護(hù)主義”、“諸侯經(jīng)濟(jì)體系”框限而紛紛止步[注]沈立人、戴園晨:《我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源》,《經(jīng)濟(jì)研究》1990年第3期;周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵與合作:兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》,《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。。從另一個角度觀察,之前打開市場的政商關(guān)系,又將妨礙下一步的市場開放。

      因此,中國又邁向了第二類的政商互動模式,接續(xù)運作,開辟市場,其時約當(dāng)鄧小平視察南方談話前后。原來基于政商關(guān)系所建立的“地方寡頭體制”,因為參加者有利可圖,一旦面對全面利好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,又誘發(fā)出新一波的尋租努力。其中有來自外地的企業(yè),往往通過政商關(guān)系,要求也分一杯羹;也有來自本地的,或者船小掉頭,轉(zhuǎn)向發(fā)展,或者多角經(jīng)營,向外延伸,也借由政商關(guān)系打入寡占市場,試圖利益均沾[注]耿曙、陳陸輝:《與市場共欣榮:華北小鎮(zhèn)地方網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化》,《問題與研究》2001年第3期;Keng S, “The Changing Government-Business Relations in Rural China, 1979-1999”, Chinese Political Science Review, 2002, 23, pp.109-148.。經(jīng)過這一波又一波的“市場進(jìn)入”攻勢,之前的寡占市場,變得越來越開放,越來越富競爭性。在沿海幾個省份,到了90年代中期,一多半的基層商品與服務(wù)領(lǐng)域,已經(jīng)基本形成競爭市場了。從全國角度來看,進(jìn)入門檻被逐漸弭平,國營企業(yè)也必須得到調(diào)適、提升,才能迎擊挑戰(zhàn),競爭圖存。在這個過程中,中國基層越來越走向“競爭性市場經(jīng)濟(jì)”。

      當(dāng)然,市場擴(kuò)張的步伐,雖然從“基層向上侵蝕”,也從“農(nóng)村包圍城市”,但競爭局限于地方/區(qū)域市場,都還沒能進(jìn)入中國城市核心,正面沖擊中大型國企,也還沒能形成全國范圍的流通與競爭。要想進(jìn)一步超越,還得通過第三類政商關(guān)系的運作。根據(jù)作者的研究,這類政商關(guān)系主要形成于鄧小平南方談話到90年代后期之間。一方面企業(yè)百般結(jié)交政府,另方面政府也越加仰賴企業(yè),形成較為密切政商聯(lián)盟:政府支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè),企業(yè)也配合當(dāng)?shù)卣幙棾鲆粋€個“地方利益共同體”[注]Oi J C, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, 1992, 45(1), pp.99-126; Oi J C, “The Role of the Local State in China’s Transitional Economy”, China Quarterly, 1995, 144, pp.1132-1149; Walder A G, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”, American Journal of Sociology, 1995, 101(2), pp.263-301; Lin N, “Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China”, Theory & Society, 1995, 24(3), pp.301-354.。各共同體雖以政企聯(lián)盟為核心,但彼此卻在市場上相遇,就像一個個企業(yè)組合一樣,通過各種產(chǎn)品進(jìn)行競爭獲利,終于慢慢擴(kuò)張為全國性的競爭市場。錢穎一等學(xué)者將這種地方政府帶頭的商業(yè)競爭,稱為“中國式的聯(lián)邦體制”[注]Montinola G, Qian Y, Weingast B R, “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, 1995, 48(1), pp.50-81;張軍、周黎安編:《為增長而競爭》,上海:上海人民出版社,2008年。。進(jìn)一步說,這種體制的內(nèi)在組織,就得依賴綿密的政商互動。

      回顧上述“八零體制”,即90年代中期以前的政商互動,我們可以提出如下總結(jié):企業(yè)通過政商關(guān)系,為市場開拓空間;而市場不斷擴(kuò)張,又回頭強(qiáng)化政府威望。因此,雖然經(jīng)濟(jì)制度經(jīng)歷巨變,政府地位卻越加鞏固。處于這樣的國家—社會關(guān)系下,中國政商互動的模式,自然迥異于西方做法——政府隨市場擴(kuò)張而退出,反而越加類似傳統(tǒng)中國。例如在政商關(guān)系的結(jié)構(gòu)上,政府雖適度放松,卻未放棄主導(dǎo),企業(yè)必須嵌入體制,方能取得競爭優(yōu)勢。從這個角度看,“八零體制”的政商關(guān)系雖從計劃體制束縛中解放,但就其結(jié)構(gòu)與運作來看,反而有回歸傳統(tǒng)社會模式的傾向。換言之,是通過綿密的人際關(guān)系、復(fù)雜的交換網(wǎng)絡(luò),在舊有的計劃經(jīng)濟(jì)體制上,尋找出一個個夾縫與機(jī)會,恰似“野火燒不盡,春風(fēng)吹又生”,逐步開辟出市場運作的契機(jī)。

      三、九零體制下的政商關(guān)系:政府市場協(xié)調(diào),變通體制鞏固

      在逐步結(jié)束90年代中期的高速發(fā)展之后,國家進(jìn)入所謂“改革深水區(qū)”:一方面各種轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)(如國企虧損、過度借貸、經(jīng)濟(jì)過熱等)迫在眉睫,另一方面黨與國家也提高了警覺戒備。就在上述背景下,迎來朱镕基總理主導(dǎo)的一系列改革,包括央地分稅、國企改革等,為中國經(jīng)濟(jì)的“九零體制”鋪路。這個起于90年代中期,訖于2000年初期的改革,最關(guān)鍵的變化在于“政府/中央重獲主導(dǎo)”,半市場化的地方政府得到控制,政府也與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展出協(xié)調(diào)共榮的關(guān)系[注]《朱镕基講話實錄》編輯組,《朱镕基系列》,北京:人民出版社,2013年;傅高義:《鄧小平時代》,香港中文大學(xué)出版社編輯部譯,北京:三聯(lián)書店,2013年。。

      經(jīng)過上述“國家重振”的改革之后,中國政商關(guān)系體制可以從如下兩個層面考察。其一,受到“抓大放小”影響,政府讓出大量經(jīng)營空間,卻依然掌控戰(zhàn)略高地,形成“政府”與“市場”的磨合與協(xié)調(diào)關(guān)系;其二,經(jīng)過反復(fù)制度實踐,之前國家介入經(jīng)濟(jì)、企業(yè)等級結(jié)構(gòu)之類“變通性的制度安排”(吳敬璉先生語),逐漸得到完善與鞏固,形成一個“超穩(wěn)定的政經(jīng)結(jié)構(gòu)”[注]黃少卿:《走出發(fā)展的陷阱》,北京:中信出版社,2016年,第3-93頁。另可參考孫立平等:《“中等收入陷阱”還是“轉(zhuǎn)型陷阱”?》,http://www.aisixiang.com/data/51480.html, 訪問日期:2018年7月20日。。

      處于這樣的背景下,市場運作固然得到強(qiáng)化,國家權(quán)力也進(jìn)一步伸展,逐漸磨合出“九零體制”下的政商互動模式。對此進(jìn)一步觀察,我們可以發(fā)現(xiàn)如下特征。首先,由于中央集中權(quán)力,壓抑地方機(jī)會主義,深深困擾“八零體制”的地方保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)起伏震蕩問題,基本得到控制。其次,受到國企“抓大放小”政策影響,國有與民營部門磨合出各自空間,形成搭配與合作的互動關(guān)系[注]Huang Y, Capitalism with Chinese Characteristics: Entrepreneurship and the State, Cambridge: Cambridge University Press, 2008; Naughton B,Tsai K S, State Capitalism, Institutional Adaptation, and the Chinese Miracle, Cambridge: Cambridge University Press, 2015.。第三,如果再退一步觀察,那么支撐經(jīng)濟(jì)體制運作的法治條件明顯改善:企業(yè)地位得到更好保障,經(jīng)營空間也更加明確穩(wěn)定。但最后,在此同時,政府并沒有因此退出市場,其市場監(jiān)管、資源配置能力反而更行強(qiáng)化。換言之,在“九零體制”之下,企業(yè)依附政府的整體格局并沒有本質(zhì)改變。

      若拉開歷史縱深觀察,可以說80年代的中國政府,面對轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)與沖擊,尚未適應(yīng)市場環(huán)境;但到了90年代后,政府已可駕馭自如,自能嫻熟因應(yīng)。也因此,政府仍然牢牢掌握體制的制高點[注]對于這樣的兩步式轉(zhuǎn)型,可以參考Rona-Tas A, “The First Shall Be Last? Entrepreneurship and Communist Cadres in the Transition from Socialism”, American Journal of Sociology, 1994, 100(1), pp.40-69;耿曙、龐保慶:《公共預(yù)算的一小步,國家建設(shè)的一大步》,《公共行政評論》2011年第6期。。再從另一角度觀察,中國的“市場轉(zhuǎn)型”仍有其局限。換言之,即便進(jìn)入90年代,市場、法治的制度化仍是有底線、有選擇的。在這樣的權(quán)力基礎(chǔ)上,企業(yè)只能極力尋覓、獵取獲利機(jī)會,仍難自由組織,進(jìn)而嘗試制衡甚至影響政府決策,為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造空間[注]對于這樣有底線、有選擇的“制度化”,可參考Zhang C, “A Fiscal Sociological Theory of Authoritarian Resilience: Developing Theory through China Case Studies”, Sociological Theory, 2017, 35(1), pp.39-63; Pang B, Keng S, Zhong L, “Small Steps Run Faster: China’s Cadre Management and Authoritarian Resilience”, The China Journal, 2018, 80, pp.68-93.。也因此,“九零體制”下的政商關(guān)系,仍屬前一階段的延續(xù)。當(dāng)然,國家更加尊重產(chǎn)權(quán)、開放吸取企業(yè)反饋。在此同時,企業(yè)則努力嫁接體制資源,積極投資生產(chǎn),試圖擴(kuò)大獲利。

      就在上述“國家—社會大妥協(xié)”、“政府—市場相融合”的基礎(chǔ)上,中國一方面創(chuàng)造出增長奇跡,傲視全球的成果;另一方面也存在腐敗叢生、創(chuàng)新缺乏的問題。其中腐敗問題涉及執(zhí)政能力與分配公正,其重要自不待言。但同樣關(guān)鍵的是發(fā)展瓶頸問題——即許多學(xué)者所說的“中等收入陷阱”——卻未必為各界所警覺。對此,正如作者一篇文章所言[注]耿曙、陳瑋:《“中等收入陷阱”問題的根源:要素短缺還是制度束縛?》,《天津社會科學(xué)》2017年第2期;耿曙、陳瑋:《“發(fā)展型國家”模式與中國發(fā)展經(jīng)驗》,《華東師范大學(xué)學(xué)報》2017年第1期。,問題關(guān)鍵在于“支撐前期高速增長的政經(jīng)制度,之后卻成為進(jìn)一步發(fā)展的束縛”。換言之,問題不在發(fā)展策略,而在政經(jīng)體制。支持中國從“低收入國家”走入“中等收入國家”的政經(jīng)體制,未必還能支撐中國繼續(xù)走向“高收入國家”。從這個角度看,中等收入陷阱的本質(zhì)其實是“制度陷阱”。面對發(fā)展瓶頸,我們必須勇于改革,敢于創(chuàng)新,通過檢討、摸索、調(diào)整,超越“路徑依賴”,否則將難免“未富先息”。這才是當(dāng)前中國發(fā)展的最大困局所在[注]耿曙:《自我革新:中國經(jīng)濟(jì)動能重塑與地方創(chuàng)新激活的政治基礎(chǔ)》,《探索與爭鳴》2018年第7期。。

      四、現(xiàn)階段的政商關(guān)系:發(fā)展瓶頸所在,改革創(chuàng)造新猷

      誠如前述,中國正逐步走向發(fā)展道路的十字路口,正是檢討、反思并再出發(fā)的關(guān)鍵所在。也正因為如此,才形成2016年歲杪、2017上半年波瀾壯闊的“產(chǎn)業(yè)政策”辯論[注]此辯論又稱為林毅夫、張維迎辯論,其主要論點見吳敬璉主編:《比較》2016年第6輯(總第87輯),北京:中信出版集團(tuán),2017年;張維迎、林毅夫等:《政府的邊界:張維迎、林毅夫聚焦中國經(jīng)濟(jì)改革核心問題》,北京:民主與建設(shè)出版社,2017年;林毅夫、張軍、王勇、寇宗來編:《產(chǎn)業(yè)政策:總結(jié)、反思與展望》,北京:北京大學(xué)出版社,2018年。。當(dāng)然,其中更深刻的反省離不開“國家介入”問題,換種說法就是“傳統(tǒng)政商關(guān)系模式”利弊與興革問題。唯有對此有所認(rèn)識與變革,才能改革體制、重啟增長動能。

      如之前所述,回顧過往四十年,中國曾經(jīng)憑借“政府介入”、“政商協(xié)調(diào)”,創(chuàng)造傲世的經(jīng)濟(jì)成就,如今面對要素紅利用罄、增長逐漸放緩的局面,展望未來十年,中國將何去何從?其中尤其關(guān)鍵的便是:中國是否仍應(yīng)堅持“國家主導(dǎo)”道路(林毅夫所見)?還是該大幅放開管制、政府退出經(jīng)濟(jì),讓市場承擔(dān)主導(dǎo)角色(張維迎主張)?換言之,“政商關(guān)系”應(yīng)該何去何從?

      縱觀各國發(fā)展經(jīng)驗,“政府介入經(jīng)濟(jì)”并非中國獨有的發(fā)展模式。此前三十余年的改革開放,與毗鄰的日本、韓國等,其實發(fā)展經(jīng)驗頗為相似。他們的經(jīng)濟(jì)起飛,都較我們“先行一步”;他們的高速增長,往往被總結(jié)為東亞“發(fā)展型國家”(developmental states)模式,既啟發(fā)學(xué)界對于“國家介入”模式的探討,也隱隱引導(dǎo)中國的發(fā)展歷程[注]Chen W, Keng S, “The Chinese Developmental State in Transition: In Light of the East Asian Experiences”, Journal of Chinese Governance, 2017, 2, pp.209-222; Haggard S, Developmental States, Cambridge & New York: Cambridge University Press, 2018.。但自1990年代以來,前述東亞“發(fā)展型國家”案例,外有全球潮流制約政府能力,內(nèi)有工資飛漲顛覆國社關(guān)系,因而紛紛走上“調(diào)整轉(zhuǎn)型”或“增長趨緩”的道路。也因此,當(dāng)我們開始思考“中國接下來會如何發(fā)展”問題時,上述東亞經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展歷程,或許能為中國下一步的發(fā)展方向,提供一些可供參考的經(jīng)驗。

      環(huán)顧前述東亞經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展歷程,多數(shù)都在經(jīng)歷約30年左右的高速增長后,逐漸邁入工業(yè)化或后工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體行列。也從20世紀(jì)90年代開始,紛紛面臨“增長趨緩”的問題,紛紛展開“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的做法。其中,日本在90年代初期經(jīng)濟(jì)泡沫破滅,經(jīng)濟(jì)始終處于停滯衰退狀態(tài),即便政府屢次振興轉(zhuǎn)型,迄今仍未見起色,被稱為“失去的二十年”。韓國則先在亞洲金融危機(jī)中遭受重創(chuàng),此后雖然恢復(fù)重振,卻終于在2010年中期始,漸露增長疲態(tài)。

      考察中國90年代的發(fā)展模式和政商互動體制,我們將不難發(fā)現(xiàn),中國的發(fā)展模式,相當(dāng)類似其他東亞國家或地區(qū)的“發(fā)展型國家”模式。而且其他東亞案例還較中國先行一步,那么他們所面臨的發(fā)展困局,便可提醒中國未雨綢繆;而其轉(zhuǎn)型經(jīng)驗,也許值得中國參考借鑒。針對東亞“發(fā)展型國家”經(jīng)濟(jì)的逐漸衰落,現(xiàn)有文獻(xiàn)主要圍繞“國家能力”與“產(chǎn)業(yè)政策”兩個層面展開分析。

      其中部分學(xué)者認(rèn)為這些經(jīng)濟(jì)體的衰落肇因于其“國家能力”的弱化。此類研究部分強(qiáng)調(diào)國際政經(jīng)局勢的變化,認(rèn)為上世紀(jì)80年代開始的全球化潮流,以及與之相伴的“自由主義思潮”,逐步腐蝕削弱了上述案例“國家能力”[注]朱天飚:《發(fā)展型國家的衰落》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2005年第5期。,導(dǎo)致其撤出對于特定產(chǎn)業(yè)的扶持,失去對整體發(fā)展的引導(dǎo)[注]例如Stiglitz J,“The Role of International Financial Institutions in the Current Global Economy”, Address to the Chicago Council on Foreign Relations, Chicago, 27 February 1998; Wade R,“The Asian Crisis and the Global Economy: Causes, Consequences, and Cure”, Current History: A Journal of Contemporary World Affairs, 1998, No. 97, pp.361-373; Moon C, Prasad R, “Beyond the Development State: Networks, Politics, and Institutions”, Governance: An International Journal of Policy and Administration, 2010, 7(4), pp.360-386.。與之呼應(yīng)的部分研究,側(cè)重國家—社會關(guān)系的變化,則認(rèn)為隨經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)達(dá),加上威權(quán)體制轉(zhuǎn)型,利益團(tuán)體日益壯大,官僚機(jī)構(gòu)受其滲透俘獲,無法再制定有利于整體的發(fā)展方略,甚至走向廣受詬病的“裙帶資本主義”[注]Wade R, “From ‘Miracle’ to ‘Cronyism’: Explaining the Great Asian Slump”, Cambridge Journal of Economics, 1998, 22(6), pp.693-706; Pempel T J, The Politics of the Asian Economic Crisis, New York: Cornell University Press, 1999; Haggard S, The Political Economy of the Asian Financial Crisis, Washington: the Institute for Economics, 2000;康燦雄:《裙帶資本主義:韓國和菲律賓的腐敗與發(fā)展》,李巍、石巖、王寅譯,上海:上海人民出版社,2017年。。

      針對上述東亞經(jīng)濟(jì)體的衰落,另外一部分學(xué)者更看重“產(chǎn)業(yè)政策”層面,特別是其適用是否存在“發(fā)展階段”的問題[注]陳瑋、耿曙:《發(fā)展型國家的興與衰:國家能力、產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展階段》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2017年第2期;陳瑋、耿曙:《政府介入與發(fā)展階段:發(fā)展策略的新制度分析》,《政治學(xué)研究》2017年第6期。。其中,針對日本案例的研究發(fā)現(xiàn),其產(chǎn)業(yè)政策在戰(zhàn)后“趕超階段”發(fā)揮了舉足輕重的作用,但趕超階段結(jié)束后,同樣政策卻幾無成效。對此,如克魯格曼(Paul Krugman)解釋,“產(chǎn)業(yè)政策”的本質(zhì)是大量投入,只能在短期生效,若未大幅提升效率,長期仍將走向衰頹[注]Krugman P, “The Myth of Asia’s Miracle”, Foreign Affairs, 1994, 73(6), pp.62-78.。另一些學(xué)者則認(rèn)為,發(fā)展初期通過“產(chǎn)業(yè)政策”創(chuàng)造的成功,關(guān)鍵在于能有仿效的目標(biāo),可是一旦逼近領(lǐng)先國家時,便失去可以參考借鑒的對象,產(chǎn)業(yè)政策便沒有發(fā)揮的余地。換言之,“產(chǎn)業(yè)政策”解釋將“發(fā)展型國家”的興衰歸因于該國所處的“發(fā)展階段”[注]陳瑋、耿曙:《發(fā)展型國家的興與衰:國家能力、產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展階段》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2017年第2期;陳瑋、耿曙:《政府介入與發(fā)展階段:發(fā)展策略的新制度分析》,《政治學(xué)研究》2017年第6期。。

      針對上述對立觀點,根據(jù)作者看法,其他東亞經(jīng)濟(jì)體所處的發(fā)展階段,基本上是從動員資源為主的“追趕階段”轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造效率的“領(lǐng)先階段”。若從這一角度切入,則前述“發(fā)展型國家”的中衰,其中關(guān)鍵便在于創(chuàng)新層面上傳統(tǒng)政商關(guān)系的失靈。這點可自上述國家或地區(qū)的經(jīng)驗中窺探一二。

      首先,日本作為“產(chǎn)業(yè)政策”忠實的擁護(hù)者,卻飽嘗政策錯誤帶來的苦果。不論是在其早期引以為傲的半導(dǎo)體領(lǐng)域,還是頗有競爭力的計算機(jī)領(lǐng)域,都因為“產(chǎn)業(yè)政策”的錯誤設(shè)定而逐步走向衰落。韓國也與日本類似。在其信息光電、電子通信等支柱產(chǎn)業(yè)逐步取得領(lǐng)先后,仍然維持“擴(kuò)大產(chǎn)能”為先的政策方向。也因此,缺乏根本創(chuàng)新的問題始終困擾韓國科技產(chǎn)業(yè),終于在2010之后,顯現(xiàn)其后繼乏力窘狀。

      結(jié)合上述類似政商關(guān)系經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗,我們可以歸納出傳統(tǒng)“政商關(guān)系”不利于“創(chuàng)新培育”的兩個層面。第一個層面是基于信息不足導(dǎo)致的“監(jiān)督失靈”。如我們所知,“創(chuàng)新行為”通常被界定為一種“創(chuàng)造性破壞”,既難有所預(yù)期,又缺可循經(jīng)驗。面對嚴(yán)重的信息不足,經(jīng)濟(jì)決策官僚便難以進(jìn)行戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的選擇與產(chǎn)業(yè)政策的擬定。在執(zhí)行上述政策時,也就缺乏明確清晰的標(biāo)準(zhǔn)。由于政府無法有效甄別與監(jiān)督企業(yè),創(chuàng)新往往淪為“大忽悠”[注]陳瑋、耿曙:《政府介入與發(fā)展階段:發(fā)展策略的新制度分析》,《政治學(xué)研究》2017年第6期。。而“監(jiān)督失靈”的結(jié)果,或者滋生政策尋租行為,或者腐蝕政策支持力度。

      第二個層面的問題是信息有限導(dǎo)致的“風(fēng)險積累”。眾所周知,創(chuàng)新投入的特征之一就是風(fēng)險巨大,面對成敗難料、方向不明的形勢,唯一的因應(yīng)策略就是多多試錯、分散風(fēng)險。但是產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)卻是集中資源于少數(shù)產(chǎn)業(yè)/企業(yè)。厲行產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果,不但放棄了試錯的可能,減少了成功的機(jī)遇,同時還因為政府扶持所導(dǎo)致的企業(yè)“軟預(yù)算約束”(soft budget constraint),降低了企業(yè)自身風(fēng)險意識,易導(dǎo)致巨大經(jīng)營風(fēng)險[注]陳瑋、耿曙:《政府介入與發(fā)展階段:發(fā)展策略的新制度分析》,《政治學(xué)研究》2017年第6期。??偠灾?,上述兩類問題均源自“產(chǎn)業(yè)政策”與“創(chuàng)新行為”本質(zhì)上的捍格,種下“國家介入”失敗的種子。這應(yīng)該是我們這類政商關(guān)系模式所存在的根本問題。

      從這個角度觀察,中國增長的放緩,關(guān)鍵在“動能趨緩,創(chuàng)新不足”。雖然早在2000年中期,政府就開始推動“自主創(chuàng)新”與“產(chǎn)業(yè)升級”(見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》)。但其具體的政策手段,卻與“九零體制”時代如出一轍,仍然是政府直接介入,援用許可準(zhǔn)入、財稅優(yōu)惠、信貸支持等,引導(dǎo)企業(yè)投入創(chuàng)新。但由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的局限,政府監(jiān)管創(chuàng)新實踐的能力有限,因此政策尋租者有之、盲目擴(kuò)張者有之。雖然從中央到地方,相繼出臺各種鼓勵政策,但效果并不顯著[注]黃少卿:《創(chuàng)新還是尋租:中國轉(zhuǎn)型制度環(huán)境與企業(yè)家才能配置,走出發(fā)展的陷阱》,北京:中信出版社,2016年,第20-38頁;陳瑋、耿曙:《政府介入能否有效推動技術(shù)創(chuàng)新?基于兩個案例的分析》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第3期。。也因此,中國想要改變現(xiàn)有體制格局,超越“中等收入陷阱”的桎梏,就必須重塑目前政商關(guān)系,再展開新一輪的體制改革。

      五、十八大創(chuàng)造新猷:國家強(qiáng)勢振興,邁向全新階段

      面對目前的困境,國家必須有所因應(yīng)。因應(yīng)之道不出兩個方向:一是政府逐步退出,不再主導(dǎo)發(fā)展;二是政府持續(xù)引導(dǎo),方式則大幅革新。這樣才能在全新的基礎(chǔ)上,引領(lǐng)一波產(chǎn)業(yè)升級,再創(chuàng)一輪增長奇跡。在盱衡國際局勢,考量自身條件后,我們國家選擇了通過第二條路,但卻采取了“限縮介入”的做法。換言之,中國未來的發(fā)展方略,既是國家主導(dǎo)的延續(xù)與提升,尋求更強(qiáng)更實的治理;也是現(xiàn)有方向的改革與調(diào)整,力圖“管得更少、管得更好”。展望未來,我們將通過限縮干預(yù)的范疇和精準(zhǔn)干預(yù)的引導(dǎo),全面提升經(jīng)濟(jì)治理的效能。借由更強(qiáng)而有力的國家引領(lǐng),在全球化、爭領(lǐng)先的背景下,重啟高速經(jīng)濟(jì)增長,再攀國家發(fā)展高峰。

      從這個角度來看,中國何其有幸!正當(dāng)面對發(fā)展瓶頸問題,“十八大”“十九大”的相繼召開,掀起了一輪歷史性的改革巨浪。這輪歷史變革可以視為一場“由上而下”的體制重建運動。當(dāng)然,就層次與規(guī)模言,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過90年代中后期的政策改革。在過去幾年的變革與發(fā)展過程中,我們可以清楚看到,政府重獲發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)、領(lǐng)航的制高點。展望未來,中國即將邁入一個全新階段:小到政商互動,大到發(fā)展方向,處處顯現(xiàn)出全新的風(fēng)貌。

      其中,政商關(guān)系既然是經(jīng)濟(jì)活動的主軸,自然充分反映改革與中興的氣象,具體表現(xiàn)為建構(gòu)“親—清”的政商關(guān)系[注]《習(xí)近平:構(gòu)建“親”“清”的新型政商關(guān)系》,2016年3月4日習(xí)近平總書記在民建、工商聯(lián)委員聯(lián)組會上的講話,新華每日電訊:http://www.xinhuanet.com/mrdx/2016-03/05/c_135158133.htm, 訪問日期:2018年5月22日。。兩者之中,“親”雖然更加重要,但“清”似乎更為優(yōu)先。換言之,全面深化改革將先通過強(qiáng)有力的自我監(jiān)察、無死角的官員問責(zé),創(chuàng)造出高效而清廉的行政部門,一掃之前政商往來中各種貪污腐化。之后再在“清”的基礎(chǔ)上,國家便能“我心如秤”地一方面引導(dǎo)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展,一方面監(jiān)控、確保政策落實。換言之,中國將在“有為政府”的基礎(chǔ)上,啟動又一輪增長動能,再攀又一個發(fā)展高峰[注]針對這個方向的發(fā)展策略,可參考林毅夫:《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué):反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架(增訂版)》,蘇劍譯,北京:北京大學(xué)出版社,2014年;或者可以參考學(xué)者對此的詰問與辯難,見林毅夫、張軍、王勇、寇宗來編:《產(chǎn)業(yè)政策:總結(jié)、反思與展望》,北京:北京大學(xué)出版社,2018年。。中國將在世人面前再實驗一輪“政府主導(dǎo)”的發(fā)展方略。這將是比戰(zhàn)后“東亞奇跡”更大規(guī)模、超越世人想象的一次“中國實驗”。

      如果從政商關(guān)系角度來看,這條具有人類歷史意義的“中國道路”,特別之處主要在以下兩點:首先,中國是在“全球時代”之中,逆勢采取政府主導(dǎo)的發(fā)展道路。如我們所知,全球化潮流所至,各國政府無不應(yīng)聲弱化[注]Evans P, “The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization”, World Politics, 1997, 50(1), pp.62-87; Keohane R O, Milner H V, Internationalization and Domestic Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1996; Weiss L, States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back In,Cambridge: Cambridge University Press, 2003.。但這樣的趨勢是否不可避免?政府能否因應(yīng)與轉(zhuǎn)化,在全球化浪潮下扮演較之前更加積極而重要的角色?其次,中國已漸揮別“追趕階段”,卻仍堅持政府主導(dǎo)的增長模式。如我們所知,處于“低度發(fā)展”階段,各國經(jīng)常憑借廉價要素、技術(shù)模仿、規(guī)模生產(chǎn)取勝,此時政府經(jīng)??梢猿浞种鲗?dǎo)??墒且坏┻~向“高度發(fā)展”階段,經(jīng)濟(jì)增長必須仰賴于技術(shù)創(chuàng)新,但政府能否還能創(chuàng)造技術(shù)創(chuàng)新,引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮[注]Krugman P, “The Myth of Asia’s Miracle”, Foreign Affairs,1994,6, pp.62-78; 陳瑋、耿曙:《政府介入與發(fā)展階段:發(fā)展策略的新制度分析》,《政治學(xué)研究》2017年第6期。?上述兩個問題的答案都猶未可知,因此,中國模式都將從根本上挑戰(zhàn)傳統(tǒng)識見。從這個角度看,正在邁開步伐的“中國道路”將在人類歷史上留下一筆。正像當(dāng)年的改革開放,人皆采納產(chǎn)權(quán)私有,中國卻獨覓蹊徑,最終反得最亮麗的成績。

      換言之,無論基于道路獨特,或者體量巨大,“中國實驗”都將對全球產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。反過來看,在踏出“中國道路”的過程中,政商關(guān)系又將如何演變?首先可以確定的是,中國的政商互動,肯定不同于西方模式[注]朱天飚:《比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,北京:北京大學(xué)出版社,2006年;朱天飚:《政商關(guān)系》,未出版手稿,2014年;蘇政、孟天廣:《在權(quán)力與財富之間:政商關(guān)系及其分析視角》,《國外理論動態(tài)》2015年第11期。:(1)市場逐漸脫離引導(dǎo),催生“高度自律市場”;(2)企業(yè)反向虜獲政府,形成“利益團(tuán)體社會”。其次,經(jīng)過這一輪的政府自我改革,中國不但將告別“市場轉(zhuǎn)型”,與東歐國家各奔前程,也將超越“繁榮演變”,與東亞經(jīng)驗分道揚鑣。中國政經(jīng)互動的模式將航向何處?這應(yīng)該還是一個無法確切回答的問題,但應(yīng)該還是可以從政商關(guān)系的演變,觀察這場激動人心的歷史變革,前瞻中國未來的發(fā)展動向。

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