總量控制和排污權(quán)交易概述

梁玉靜

摘 要：隨著社會(huì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾日益突出，環(huán)境保護(hù)和污染治理越來(lái)越受到重視。排污權(quán)交易制度是一種以經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)調(diào)節(jié)為手段的環(huán)境管理制度，可以很好的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾，使兩者達(dá)到一種最優(yōu)平衡狀態(tài)。以總量控制為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易制度可以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染的積極性，使社會(huì)整體治污的成本實(shí)現(xiàn)最小化，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：總量；排污權(quán)；交易

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2018）03-0008-01

1 背景

總量控制制度是我國(guó)重要的環(huán)境管理制度，它對(duì)我國(guó)的環(huán)境管理理念和體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，從污染物末端治理為主的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略向污染預(yù)防為主轉(zhuǎn)變。我國(guó)于1996年正式提出污染物排放總量控制制度[1]，經(jīng)歷了從濃度控制到總量控制再到總量、質(zhì)量雙控協(xié)同控制的過(guò)程。十三五期間污染物總量減排的整體思路是以環(huán)境質(zhì)量改善為主線，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量雙控、協(xié)同控制，實(shí)施分區(qū)域、分行業(yè)差別化總量控制要求[2]。

排污權(quán)交易制度是中國(guó)環(huán)境政策和環(huán)境管理制度創(chuàng)新的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要推行資源有償使用和排污權(quán)交易制度。國(guó)務(wù)院辦公廳2014年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，十三五期間，排污權(quán)交易要在全國(guó)范圍內(nèi)全面開(kāi)展：2015年底前試點(diǎn)地區(qū)要全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，實(shí)行排污權(quán)有償取得。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。

2 內(nèi)涵

污染物排放總量控制是將某一控制區(qū)域作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，采取措施將排入這一控制區(qū)域的污染物總量控制在一定的數(shù)量之內(nèi)，以滿足該控制區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求。

排污權(quán)交易，是以一定區(qū)域在一定時(shí)間內(nèi)污染物排放總量控制為前提和目標(biāo)，在滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的情況下，充分利用當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境資源容量，通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，企業(yè)借助排污權(quán)交易平臺(tái)依法出讓或受讓排污權(quán)（允許排污權(quán)像商品一樣被買(mǎi)賣，這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)）的行為。

排污權(quán)交易的核心是將環(huán)境容量作為一種資源進(jìn)行管理，在一定的環(huán)境目標(biāo)條件下利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)化配置[3]。為了實(shí)現(xiàn)總量控制，政府首先將該地區(qū)允許排放的污染物總量以排污權(quán)的形式分配給排污者，從而實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的初始分配。在利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，排污者在購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)和治理污染之間做出對(duì)自己有利的選擇：治理成本低于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的企業(yè)會(huì)通過(guò)治理污染而將自身富余的暫時(shí)不用的排污權(quán)用于出售，而治理成本高于市場(chǎng)價(jià)格的企業(yè)會(huì)少治理一些污染而通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)購(gòu)買(mǎi)自身企業(yè)發(fā)展所需要的排放指標(biāo)。市場(chǎng)交易使排污權(quán)從治理成本低的排污者向治理成本高的排污者轉(zhuǎn)移，這樣整個(gè)社會(huì)就以最低的成本實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理，使環(huán)境容量資源實(shí)現(xiàn)了高效率的配置。

3 存在的問(wèn)題

雖然排污權(quán)交易制度是一種有效的環(huán)境管理政策，但排污權(quán)交易在我國(guó)尚處于起步階段，在排污權(quán)交易的實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

3.1 排污權(quán)交易相關(guān)政策和法律滯后

我國(guó)第一部系統(tǒng)性的排污權(quán)法規(guī)是2014年環(huán)保部制定的《排污權(quán)許可管理暫行辦法》，該辦法涉及了排污許可證的適用范圍、許可主體、申領(lǐng)范圍、許可條件、許可內(nèi)容、許可證管理和監(jiān)督等內(nèi)容。新環(huán)保法第44條和第45條也提到，國(guó)家實(shí)行重點(diǎn)污染物總量控制制度和排污權(quán)許可管理制度。但是，我國(guó)關(guān)于排污權(quán)交易的法律法規(guī)體系還不健全，從排污權(quán)交易實(shí)踐來(lái)看，法律基礎(chǔ)太過(guò)薄弱，交易過(guò)程中法律依據(jù)和保障不夠充分。

3.2 排污權(quán)交易市場(chǎng)不規(guī)范

2007年以來(lái)，財(cái)政部、環(huán)保部和國(guó)家發(fā)改委先后批復(fù)了江蘇、浙江、天津、上海、山西、河南、廣西等11個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。從目前的試點(diǎn)情況來(lái)看，大部分地區(qū)的排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育不成熟，出現(xiàn)了市場(chǎng)不活躍、無(wú)供給甚至灰色交易現(xiàn)象，一些有富余排污權(quán)的企業(yè)限制出售或不愿意將富余指標(biāo)投放到市場(chǎng)，有的企業(yè)甚至哄抬價(jià)格，擾亂排污交易秩序。

3.3 排污權(quán)交易監(jiān)督管理存在一定難度，監(jiān)管力度弱

我國(guó)排污權(quán)交易監(jiān)督管理機(jī)制尚不健全，具有一定的盲目性和滯后性。事前審核和事后監(jiān)督機(jī)制缺乏。一些企業(yè)為了降低成本，謀取更大的利益，進(jìn)行私下交易，嚴(yán)重?cái)_亂交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行。

3.4 排污權(quán)的核定與分配存在難度

進(jìn)行排污權(quán)交易，首先要解決的問(wèn)題就是排污權(quán)的初始分配，排污權(quán)分配的方式主要有無(wú)償和有償兩種，兩者各有利弊。就目前來(lái)看，政府大多采用無(wú)償?shù)男问竭M(jìn)行發(fā)放，這種方式簡(jiǎn)單易行，在短期內(nèi)能達(dá)到治理污染的目的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于我國(guó)環(huán)境的有效治理。在保障排污權(quán)初始分配的效率和公平的前提下，究竟以何種方式進(jìn)行分配仍是今后需要研究的難題。

4 措施

（1）建立和完善排污權(quán)交易立法，讓排污權(quán)交易有法可依，奠定排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)，確保交易的合法性，公平性。（2）建立高效有序的排污權(quán)交易市場(chǎng)秩序。鼓勵(lì)企業(yè)參與排污權(quán)交易，限制有富余排污權(quán)的企業(yè)惡意囤積排污權(quán)，提高購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，改變違法成本低于守法標(biāo)準(zhǔn)或治理成本問(wèn)題，嚴(yán)厲打擊幕后操縱和非法交易，保障交易合法有序競(jìng)爭(zhēng)。（3）建立健全政府的監(jiān)督管理機(jī)制。排污權(quán)交易尚處于起步階段，還不能完全離開(kāi)政府的監(jiān)督管理和行政干預(yù)。在排污權(quán)交易過(guò)程中，政府的有效監(jiān)督能夠確保交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行。建立有效的排污權(quán)交易登記和總結(jié)制度，從交易者的確定到許可證的分配、交易和審核各個(gè)環(huán)節(jié)都制定一系列的制度，保障交易的實(shí)施。（4）安裝建設(shè)主要污染物刷卡排污總量監(jiān)控設(shè)備，建立以排污許可為基礎(chǔ)、總量刷卡為手段的總量管理模式，構(gòu)建融基本賬戶、排污許可、刷卡排污、排污權(quán)交易于一體的排污權(quán)綜合信息管理平臺(tái)。

5 結(jié)語(yǔ)

總量控制制度是排污權(quán)交易的前提，排污權(quán)交易是落實(shí)主要污染物總量控制制度的關(guān)鍵。將基于行政剛性的總量控制和基于市場(chǎng)靈活性的排污權(quán)交易有機(jī)結(jié)合，極大的促進(jìn)了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，使有限的環(huán)境容量資源得到最高效的配置。

參考文獻(xiàn)

[1]方馨遠(yuǎn).總量控制與排污權(quán)交易制度初探[C].華北五省市區(qū)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)第十六屆學(xué)術(shù)年會(huì)優(yōu)秀論文集.北京：北京市環(huán)境學(xué)會(huì)，2009：148-153.

[2]石文十三五污染物減排草案初定[J].石油庫(kù)與加油站，2015，24（4）：26.

[3]楊晨里.中國(guó)排污權(quán)交易的可行性研究[J].環(huán)境保護(hù)，2001，（4）：31-33.