超期羈押的成因、危害及其對策
——以刑事拘留未報捕案件為分析對象

郭鵬飛

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出

與西方法治發(fā)達(dá)國家實行“一段式羈押制度”(1)不同，我國刑事訴訟過程中涉及剝奪犯罪嫌疑人、被告人人身自由的強制措施分為刑事拘留與逮捕兩個階段。也就是說，偵查機關(guān)對被刑事拘留的犯罪嫌疑人進行審查后，當(dāng)滿足逮捕條件時，需另行申請逮捕令后方可對其進行逮捕?？梢?，在被采取刑事拘留措施的犯罪嫌疑人中還有部分是通過其他方式進行處理的。根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百二十七條之規(guī)定，除了向檢察院提請逮捕外，根據(jù)案件的具體情況還有以下幾種處理方式：(1)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，但不需要逮捕的，依法直接向人民檢察院移送審查起訴，或者依法辦理取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住手續(xù)后，向人民檢察院移送審查起訴；(2)拘留期限屆滿，案件尚未辦結(jié)，需要繼續(xù)偵查的，依法辦理取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住手續(xù)；(3)具有本規(guī)定第一百八十三條規(guī)定情形之一的，釋放被拘留人，發(fā)給釋放證明書；需要行政處理的，依法予以處理或者移送有關(guān)部門。但是在司法實踐中并非如此，公安機關(guān)對被拘留人進行審查后，除了依據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百二十七條之規(guī)定處理外，有相當(dāng)數(shù)量的被拘留人(案件)被“擱置”，久拖不決，甚至一掛了之。換句話說，在刑事拘留未報捕案件中存在著大量的犯罪嫌疑人被超期羈押的情況。

在進行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)探討之前，為所討論的主題劃定一個明確的界限非常有必要。顧名思義，超期羈押是指在刑事訴訟過程中公安司法機關(guān)不合理地、甚至是非法地延長對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限，從而導(dǎo)致羈押期限超過法定期間的違法行為。從形式上看，超期羈押可以分為顯性的超期羈押和隱性的超期羈押。顯性的超期羈押是指，公安司法機關(guān)違反了法律關(guān)于羈押期限的規(guī)定，對羈押期限屆滿的犯罪嫌疑人、被告人仍予以羈押的情形；隱性的超期羈押是指，公安司法機關(guān)利用法律規(guī)定或者規(guī)避法律，依合法手續(xù)對犯罪嫌疑人、被告人進行羈押，但本質(zhì)上有悖于羈押的比例性原則，是以“合法形式”掩蓋“非法目的”的行為。為了解決超期羈押的問題，專家學(xué)者進行了大量的討論，并提出各種“醫(yī)治之道”，但是沉疴難起，目前我國的超期羈押現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。限于研究水平與文章篇幅，筆者只將刑事拘留未報捕案件的犯罪嫌疑人被顯性超期羈押作為本文的研究重點。

二、拘留未報捕案件之實證分析(2)

(一)S省L市(3)

從圖1可以看出：2011年實際拘留4440人，拘留未報捕人數(shù)為2252人，占拘留人數(shù)的50.72%；2012年實際拘留4465人，拘留未報捕人數(shù)為2334人，占拘留人數(shù)的52.27%；2013年實際拘留4544人，拘留未報捕人數(shù)為1961人，占拘留人數(shù)的43.16%。

圖1 S省L市2011—2013年刑事拘留運行情況[21]48

從圖2可以看出，在2011至2013的三年間，被執(zhí)行刑事拘留但未報批捕的犯罪嫌疑人共有6547人，其中以行政處罰方式處理的有910人，撤案處理的有1287人，以判決形式結(jié)案的有1080人，移送外地公安偵處的有290人，分別占拘留未報捕總?cè)藬?shù)的13.90%、19.66%、16.50%、4.43%。相比之下，被超期羈押、久拖不決的犯罪嫌疑人卻有2981人之多，占拘留未報捕總?cè)藬?shù)的45.53%。

圖2 S省L市2011—2013年拘留未報捕案件情況[21]49

(二)C市J區(qū)(4)

從圖3可以看出，2012年實際拘留案件數(shù)量為1056件，拘留未報捕案件數(shù)量為149件，占拘留案件數(shù)量的14.11%；2013年實際拘留案件數(shù)量為988件，拘留未報捕案件數(shù)量為113件，占拘留案件數(shù)量的11.44%；2014年實際拘留案件數(shù)量為781件，拘留未報捕案件數(shù)量為74件，占拘留案件數(shù)量的9.48%；2015年實際拘留案件數(shù)量為799件，拘留未報捕案件數(shù)量為87件，占居留案件數(shù)量的10.89%。

從圖4可以看出，在2013至2015三年間所有拘留未報捕的274件案件中，變更為非羈押性措施的案件數(shù)量為64件，釋放被拘留人的案件數(shù)量為27件，以其他方式處理(具體包括撤案、行政處罰、移交外地公安機關(guān)等)的案件數(shù)量為30件，分別占拘留未報捕案件總數(shù)的23.36%、9.85%、10.95%。而超期羈押的案件數(shù)量為153件，占拘留未報捕案件總數(shù)的55.84%。

圖3 C市J區(qū)2012——2015年拘留未報捕案件情

圖4 C市J區(qū)2013—2015年拘留未報捕案件具體情況

由此可見，S省L市與C市J區(qū)雖然在實際適用刑事拘留以及拘留后未報捕的具體數(shù)量上存在較大差異，但在拘留未報捕案件中卻顯現(xiàn)出了較為一致的方面——存在著大量超期羈押的情況。例如，在2011—2013年期間，S省L市超期羈押的犯罪嫌疑人為2981人，占拘留未報捕總?cè)藬?shù)的45.53%；2013—2015年，C市J區(qū)超期羈押的案件數(shù)量為153件，占拘留未報捕案件總數(shù)的55.84%。也就是說，兩個地區(qū)的公安機關(guān)對刑事拘留未報捕案件中的犯罪嫌疑人都存在著嚴(yán)重的超期羈押現(xiàn)象。

三、拘留未報捕案件中超期羈押之成因

(一)偵查人員程序正義觀念淡薄

雖然《中華人民共和國刑事訴訟法》(2012年修正，以下簡稱《刑事訴訟法》)在第二條任務(wù)中增加了“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，但是偵查人員基于辦案所形成的強大思維慣性，短時間內(nèi)“重實體、輕程序”的錯誤觀念仍然沉疴難起。另外，《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第四十一、四十四、四十七條關(guān)于判決生效以前的羈押期限可以折抵刑期的規(guī)定往往成為對犯罪嫌疑人超期羈押的托詞。大部分偵查人員認(rèn)為，只要對犯罪嫌疑人最后作出的是有罪判決，那么超期羈押無關(guān)緊要；相反，如果將被拘留的犯罪嫌疑人輕易釋放，則會被認(rèn)為是打擊犯罪不力，不利于維護社會治安。

(二)刑事拘留缺乏羈押必要性審查

眾所周知，我國實行“拘捕”與“羈押”一體化制度，即犯罪嫌疑人、被告人在被刑事拘留或者逮捕之后就當(dāng)然地處于羈押狀態(tài)，而無需申請其他的令狀或者審批，而且是否適用刑事拘留由偵查機關(guān)自己決定。實踐中不論是公安機關(guān)偵辦的案件，還是檢察院自偵的案件，拘留一般在機關(guān)內(nèi)部實行多級審批，具有很大程度上的封閉性，缺乏必要的司法控制，更不用說進行羈押必要性審查，這容易導(dǎo)致“逢案必拘，逢拘必延，拘必用盡”，甚至超期羈押的現(xiàn)象。“這與法治國家將緊急情形以外的人身強制措施的決定權(quán)統(tǒng)一交由獨立的司法機關(guān)行使形成了鮮明的對比”[20]113，在國外，即使是在“無證逮捕”這種法定的緊急狀況下，大多也都設(shè)計了各種機制以便盡早對警察的無證逮捕以及犯罪嫌疑人是否需要羈押進行司法審查。比如德國，根據(jù)《德國刑事訴訟法》第128條的規(guī)定，被逮捕的人必須被不延遲地解交到法官那里，并由法官決定是否對其進行羈押?？傊?，檢察機關(guān)的外部監(jiān)督剛性不足以及偵查機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督流于形式，導(dǎo)致缺乏羈押必要性審查的刑事拘留屢禁不止。

(三)救濟措施缺失

面對偵查機關(guān)強大的刑事拘留權(quán)力，在內(nèi)外監(jiān)督乏力的情況下，犯罪嫌疑人被超期羈押之后的救濟措施是僅存的“救命稻草”。然而不幸的是這樣的救濟措施卻時常失靈。我國刑事訴訟法對被刑事拘留人規(guī)定了兩種救濟措施：主動救濟和申請救濟。根據(jù)《刑事訴訟法》第九十四條之規(guī)定，人民檢察院和公安機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人采取刑事拘留不當(dāng)時，應(yīng)當(dāng)及時撤銷或者變更，此為主動救濟。根據(jù)《刑事訴訟法》第十四、九十七、一百一十五條之規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人對于人民檢察院、公安機關(guān)采取刑拘措施期滿的，有權(quán)要求解除；如果訴訟權(quán)利遭到侵犯的可以向其上級部門或者其他有關(guān)機關(guān)(人大、信訪部門)申訴或者控告，此為申請救濟?？梢钥闯?，不管是主動救濟還是申請救濟，決定權(quán)依然主要在偵查系統(tǒng)內(nèi)部，在法律沒有明確規(guī)定違反救濟程序的裁判后果的前提下，指望偵查機關(guān)自覺糾正自己的錯誤行為，其結(jié)果可想而知；而向人大、信訪部門的申訴又多是難以想象的“漫漫長路”。實踐中，“主動救濟形同虛設(shè)，申請救濟沒有路徑”[24]17在客觀上增加了超期羈押案件的數(shù)量。

四、拘留未報捕案件中超期羈押之危害

(一)侵犯犯罪嫌疑人的人身自由權(quán)

現(xiàn)代法治國家要維護守法公民的權(quán)利，但能否保障違法人員乃至犯罪嫌疑人的合法權(quán)利則能體現(xiàn)其法治水平之高低。在我國刑事拘留未報捕案件中，由于久拖不決而造成的超期羈押嚴(yán)重侵犯了犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。眾所周知，人身自由權(quán)是公民權(quán)利中最基本的權(quán)利，在犯罪嫌疑人被超期羈押期間，其他權(quán)利也隨之被禁錮，無法行使。

(二)降低了訴訟效率

當(dāng)今各國在刑事訴訟過程中普遍認(rèn)可“公正優(yōu)先，兼顧效率”的理念。“從廣義上說，效率也可以視為公正的一部分，因為如果訴訟效率極端低下，很難說它是公正的。法諺所謂‘遲來的正義非正義’就是明證”[7]35。超期羈押現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重違反了“被告人有權(quán)接受迅速審判”的國際刑事司法原則，不當(dāng)延長了訴訟過程，降低了訴訟效率。另外，現(xiàn)階段社會矛盾凸顯，刑事案件也與日俱增，如果不對超期羈押進行及時有效的治理，長此以往，案件積壓就會愈發(fā)嚴(yán)重，相應(yīng)的訴訟效率也會越來越低。作為公平正義最后一道防線的訴訟程序，如果由于訴訟效率低下而不能很好地發(fā)揮作用，那么原本簡單的法律問題就極易演變?yōu)閺?fù)雜的社會問題，后果不堪設(shè)想。

(三)影響案件的公正處理

《刑法》規(guī)定，“刑拘期限可以折抵刑期”的制度客觀上使刑事拘留“預(yù)支”了刑罰的功能，而變?yōu)樾塘P的預(yù)演。特別是在犯罪嫌疑人可能被判處短期有期徒刑的情況下，極有可能出現(xiàn)其被羈押多久就判處相應(yīng)刑期的現(xiàn)象，有損案件的實體正義。另外，對于那些確實沒有實施犯罪行為而被“合法”刑拘的人來講，雖然國家賠償法沒有要求偵查機關(guān)對此進行賠償，但這對辦案人員來講并不是毫無影響。實踐中諸如刑拘轉(zhuǎn)捕率、刑拘后撤案率等績效考核指標(biāo)的存在會與偵查人員的薪資以及職務(wù)晉升直接掛鉤，因此，對于這部分人的處理，偵查人員更傾向于行政處罰而非直接撤案、釋放被刑拘人，從而將案件的公正處理置于極其尷尬的境地。

五、拘留未報捕案件中超期羈押之對策

(一)提升國民程序正義的觀念

思想是行為的先導(dǎo)。如果僅是在制度構(gòu)建上規(guī)制行為活動，而忽略對思想觀念的培植，結(jié)果可能只是事倍功半，甚至徒勞無功。值得慶幸的是，近年來我國在法治宣傳方面投入了巨大的人力和資金，國民(既包括普通的民眾，也包括偵查人員以及司法辦案人員)的法治觀念確實有了一定程度的提高，但是沉疴難起，尤其是“重實體、輕程序”的思想仍然根深蒂固。例如，大部分偵查人員基于我國刑法關(guān)于“刑期折抵”的規(guī)定，認(rèn)為超期羈押對于犯罪嫌疑人影響不大；普通民眾的正當(dāng)程序觀念更是不盡如人意。比如，只要將犯罪嫌疑人刑拘轉(zhuǎn)取保候?qū)徎蛘呱嫦臃缸锒挥枰源叮麄兙蜁J(rèn)為其中必有暗箱操作、權(quán)錢交易的黑幕。

“頑疾仍需靠良醫(yī)?！币^續(xù)加大法治宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)、自媒體等新型媒體傳播法治觀念。就普通民眾而言，2015年以來的陪審制改革將更多的人民群眾吸納進陪審員隊伍中來，不僅使裁判結(jié)果更民主、科學(xué)，對民眾法制觀念的提升也有積極的作用。對于偵查人員來講，僅僅掌握業(yè)務(wù)知識和辦案技巧已不能滿足現(xiàn)代法治發(fā)展的需要，要更加注重其思想觀念的培養(yǎng)。筆者認(rèn)為，與專業(yè)政法高校合作是一種很好的解決方案。比如可以由偵查機關(guān)邀請高校教師到單位宣講，也可以由偵查機關(guān)組織人員定期到高校學(xué)習(xí)。

(二)構(gòu)建以檢察官為中心的刑拘羈押必要性審查機制

1.以法院為中心的刑拘羈押必要性審查機制不具可操作性

學(xué)界關(guān)于“刑拘后超期羈押”問題的解決方案較為主流的觀點是由法院對羈押措施進行司法審查(5)。誠然，此解決方案有其優(yōu)勢，但就我國現(xiàn)階段國情及法治環(huán)境而言，具體可操作性不大，以下筆者將詳細(xì)分析。

首先，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，與逮捕相比，刑事拘留對犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利以及人身自由的限制與剝奪更為輕質(zhì)。在“逮捕后的羈押必要性”尚由檢察院審查決定的現(xiàn)狀下，如果把刑拘羈押必要性的司法審查決定權(quán)交由法院的話，相當(dāng)于在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上連跨“兩級”，其難度可想而知。

其次，法院的權(quán)威性、中立性不足。域外將羈押措施的適用決定權(quán)賦予法院的其中一個重要原因是法院具有崇高、神圣的司法權(quán)威以及毫不偏倚的中立性。這是我國法院目前無法與之比擬的?，F(xiàn)階段我國法院承擔(dān)著打擊犯罪、維護穩(wěn)定的職責(zé)，中立性有時會受到來自黨政機關(guān)和社會輿論的影響，司法權(quán)威性也經(jīng)常遭到質(zhì)疑。在此情況下，將刑拘羈押必要性的司法審查權(quán)貿(mào)然交由法院行使，效果可能微乎其微。

再次，法院面臨“案多人少”是不爭的事實。如果將刑拘羈押必要性的司法審查權(quán)賦予法院，對于已經(jīng)超負(fù)荷工作的法官來講無異于雪上加霜。退一步講，即使法官能承受如此巨大的工作壓力，還存在一個更加關(guān)鍵的問題：法官既要對犯罪嫌疑人審查判斷是否適用刑事拘留，又要對其進行最終裁判。鑒于此，法院若要行使此項職權(quán)，就必須增加相應(yīng)的部門，增配相應(yīng)的人員，如此一來，能夠從事案件審理的法官可能更少，從而使法院“案多人少”的現(xiàn)象進一步惡化。

通過以上分析，由法院來對刑拘羈押必要性進行司法審查并不具有現(xiàn)實性。借鑒域外法治國家的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，筆者認(rèn)為，構(gòu)建以檢察官為中心的刑拘羈押必要性的司法審查機制是現(xiàn)階段最具可行性的方案。

2.建立以檢察官為中心的刑拘羈押必要性審查機制何以可能

(1)在我國人民檢察院和人民法院同屬司法機關(guān)?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第3款規(guī)定，“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應(yīng)被迅速帶見審判官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員，并有權(quán)在合理的時間內(nèi)受審判或被釋放”。由此可知，除法官之外，“其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員”也有權(quán)力對未決羈押進行司法審查。在我國，人民檢察院和人民法院同屬司法機關(guān)。因此，由檢察院對刑事拘留進行司法審查是不違背國際通行的對未決羈押采取司法控制的原則；相反，正是對此原則的踐行與遵從。此外，《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。這可以看作由檢察院對刑拘羈押必要性進行司法審查的法律依據(jù)。

(2)我國檢察官具有客觀義務(wù)。眾所周知，進行司法審查的機關(guān)必須是中立的“裁判者”。這一點上，似乎檢察院與此并不相符，因為在我國人民檢察院是公訴機關(guān)，承擔(dān)著起訴的重要職能。不可否認(rèn)，在履行起訴和職務(wù)犯罪偵查時，檢察院并不中立，但這并不能否認(rèn)檢察院在承擔(dān)其他職能時具有客觀義務(wù)。

“檢察官客觀義務(wù)又稱檢察官客觀公正義務(wù)、檢察官客觀公正原則，是指檢察官為了發(fā)現(xiàn)真實情況，實現(xiàn)訴訟目的，不應(yīng)站在當(dāng)事人的立場，而應(yīng)站在客觀公正的立場上進行活動”[33]6。即“檢察官有超越當(dāng)事人立場客觀公正履行職責(zé)的義務(wù)”[5]1。另外，聯(lián)合國第八屆預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》中的第13條也規(guī)定：“檢察官在履行職責(zé)時應(yīng)當(dāng)：不偏不倚地履行其職能，并避免任何政治、社會、文化、性別或任何其他形式的歧視；保證公眾利益，按照客觀標(biāo)準(zhǔn)行事，適當(dāng)考慮到嫌疑犯和被害者的立場，并注意到一切有關(guān)的情況無論是對嫌疑犯有利還是不利……”需要特別注意的是，《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》是針對聯(lián)合國中所有成員國的，其中大陸法系國家諸如法國、德國、日本等一般在案件偵查過程中實行“檢警一體化”模式(6)。而我國實行的是“警察主導(dǎo)”模式，即主要由警察負(fù)責(zé)偵破案件，然后將案件交由檢察官提起公訴，警察和檢察官分屬不同的職能機構(gòu)管理，且相互之間沒有隸屬關(guān)系。也就是說，在實行“檢警一體化”模式的大陸法系國家檢察官尚有客觀義務(wù)，那么在我國警察和檢察官分屬兩個沒有隸屬關(guān)系的機構(gòu)，且檢察院對公安機關(guān)還有監(jiān)督職能的情況下，檢察官的客觀義務(wù)相較于大陸法系國家的檢察官而言應(yīng)當(dāng)更為“純正”。

誠然，檢察官的“中立性”與“客觀義務(wù)”還是有所區(qū)別的，其內(nèi)涵并不完全相同，但在檢察官履行批捕與訴訟監(jiān)督職能時，這兩者之間并無實質(zhì)上的差異。這就構(gòu)成了檢察官對刑拘羈押必要性實行司法審查的基石。

(3)檢察院現(xiàn)有的職能部門及職責(zé)劃分。上文中提到，如果由法院對刑拘羈押必要性進行司法審查，為了避免同一個法官既要對犯罪嫌疑人是否刑事拘留進行司法審查，又要在隨后的訴訟過程中對案件進行裁判帶來潛在的不公正的風(fēng)險，為此法院必須設(shè)立專門的部門，將這兩項職權(quán)分予不同部門的不同法官行使。比如在法國，羈押通常由預(yù)審法官(包括自由與羈押法官)決定，案件裁判則由輕罪法院或者重罪法院的法官做出。在我國司法實踐中，檢察院各部門間有著明確的職能劃分，偵監(jiān)部門負(fù)責(zé)犯罪嫌疑人的未決羈押，公訴部門負(fù)責(zé)審查起訴以及出庭支持公訴。這就能很好地避免法院行使此職權(quán)時“既要……又要……”的問題而不必設(shè)立新的職能部門。

(4)我國已經(jīng)有較為完整的“捕后羈押必要性審查”機制。依據(jù)《刑事訴訟法》第九十三條之規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強制措施。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院。”構(gòu)建以檢察官為中心的刑拘羈押必要性的司法審查機制，可以此為基礎(chǔ)，把現(xiàn)行法規(guī)定的原本在逮捕之后施行的羈押必要性審查提前到犯罪嫌疑人被刑事拘留之后，再將“羈押必要性審查”進行司法化改造，形成“控、辯、審”三方的訴訟構(gòu)造即可完成。

綜上所述，相較于由法官對刑拘羈押必要性進行司法審查，由檢察官進行司法審查，雖然可能不夠徹底，但是考慮到我國實際情況、改革方案的可行性以及改革阻力，由檢察官對刑拘羈押必要性進行司法審查的機制更適合目前我國的法治環(huán)境和法治水平。

3.具體方案與程序

(1)切實保障檢察院與被拘留人的知情權(quán)。司法實踐中，檢察院知道犯罪嫌疑人被刑拘的信息往往是在偵查機關(guān)提請逮捕之時，這也是學(xué)界批判檢察院對刑拘監(jiān)督不力的原因之一。檢察院知曉有犯罪嫌疑人被刑事拘留是實行司法控制的起點。依據(jù)《刑事訴訟法》第八十三條之規(guī)定，“拘留后……除無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪通知可能有礙偵查的情形以外，應(yīng)當(dāng)在拘留后二十四小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬……”這也應(yīng)當(dāng)適用于檢察院，以確保檢察院對犯罪嫌疑人被刑拘的知情權(quán)，便于檢察院進行司法控制，即實行刑拘報備制度。事實上，早在2010年最高人民檢察院和公安部就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，其中第三條規(guī)定，“公安機關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享平臺”。只是實踐中大部分地方?jīng)]有執(zhí)行，亞里士多德所講的“良法之治”，其中必不可少的一個要素就是只有制定良好的法律被很好地執(zhí)行才能實現(xiàn)法治。因此偵查機關(guān)要切實履行刑拘報備的職責(zé)，當(dāng)對犯罪嫌疑人采取刑拘措施后，必須及時向檢察院報備。

另外，被拘留人的知情權(quán)也必須予以保障。由于目前還存在大量的犯罪嫌疑人不委托辯護人或者沒有能力委托辯護人的情況，犯罪嫌疑人被刑拘之后，偵查機關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)通知其家屬，還應(yīng)當(dāng)告知其被拘留的原因、期限以及救濟措施，以便犯罪嫌疑人維護自己合法的訴訟權(quán)利，行使辯護權(quán)。

(2)構(gòu)建刑拘羈押必要性司法審查機制的三方訴訟模式。首先，是否對犯罪嫌疑人適用刑拘仍由偵查機關(guān)自己決定。

其次，在一般情況下的刑事拘留期間內(nèi)(僅指3日之內(nèi))或者偵查機關(guān)在3日之內(nèi)已經(jīng)提請檢察院批捕的案件，對刑拘啟動羈押必要性司法審查只能由犯罪嫌疑人申請。這主要是基于訴訟效率的考量，同時考慮到實踐中確實存在偵查機關(guān)違法刑拘的情形，而給犯罪嫌疑人預(yù)留一條救濟的途徑。

再次，當(dāng)出現(xiàn)《刑事訴訟法》第八十九條規(guī)定的“特殊情況”以及“流竄作案、結(jié)伙作案、多次作案”的情況下，是否繼續(xù)對犯罪嫌疑人進行拘留則必須經(jīng)過同級檢察院的司法審查，此項職權(quán)應(yīng)由偵監(jiān)部門的檢察官行使。判斷是否真正對刑事拘留羈押必要性進行了司法審查，“重要的并不是控制刑事羈押的人與機構(gòu)之名稱是否有‘司法’的名號，而是該控制刑事羈押的人與機構(gòu)在審查刑事羈押合法性的時候，是否適用了司法程序，是否因此可以向被刑事羈押之人提供與剝奪自由相適應(yīng)的司法程序的保證”[25]405。由此，檢察官在對刑拘羈押必要性進行司法審查時，最好采用當(dāng)面公開聽證的方式，不僅要聽取偵查機關(guān)的申請繼續(xù)刑拘的理由，而且要充分保障被刑拘人發(fā)表意見的權(quán)利，正視其對偵查機關(guān)的反駁，只有在此基礎(chǔ)上才能做出是否繼續(xù)刑拘的決定。如果被刑拘人有辯護人時，應(yīng)當(dāng)允許其辯護人在場，并且不得阻礙被拘留人從辯護人那里獲取幫助的權(quán)利。

(3)定期復(fù)查。檢察官作出的繼續(xù)拘留決定，并非一勞永逸之舉，而應(yīng)當(dāng)定期進行復(fù)查，對于那些采取非羈押性措施并不影響訴訟順利進行以及其他不宜繼續(xù)拘留的犯罪嫌疑人應(yīng)立即變更強制措施或者釋放。在英國，依據(jù)《1984年警察與刑事證據(jù)法》第40條之規(guī)定，“羈押警官對被羈押者進行復(fù)查，第一次復(fù)查不得超過9小時，甚至可以一小時一小時地延長關(guān)押時間”[16]24。鑒于已經(jīng)實行司法審查，結(jié)合我國刑事拘留的期間上限(30日)，如果以小時為單位進行復(fù)查不僅效果不佳，而且嚴(yán)重浪費司法資源。筆者認(rèn)為，每隔7天進行一次復(fù)查或許更為合適。

(三)救濟措施

“無救濟則無權(quán)利?！奔词褂蓹z察官對刑拘羈押必要性進行司法控制，也難保犯罪嫌疑人不被超期羈押，相應(yīng)的救濟措施必不可少?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利公約》第9條第4款規(guī)定，“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以釋放”。我國也應(yīng)該賦予被拘留人申請法院復(fù)查的權(quán)利，即如果被拘留人認(rèn)為檢察官作出的繼續(xù)拘留的決定不合法時，被拘留人及其法定代理人、辯護人、近親屬可以向作出繼續(xù)拘留決定的檢察院的同級法院申請復(fù)查，由法院對犯罪嫌疑人是否有必要繼續(xù)拘留作出最終裁定。基于保障人權(quán)的考慮，法院的審查也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“三方訴訟構(gòu)造”并以公開聽證的方式進行?；诠?jié)約司法資源和保證訴訟效率的考慮，應(yīng)當(dāng)將被拘留人行使此權(quán)利的次數(shù)限定為一次，且法院的裁定為終局裁定，不得上訴。這是因為，一方面，已經(jīng)過檢察院和法院雙重的司法審查，出現(xiàn)錯誤的概率會大大降低；另一方面，極少部分犯罪嫌疑人的超期羈押事件可以在審判程序(包括上訴)中予以解決。

六、結(jié)語

在刑事訴訟運行過程中，犯罪嫌疑人在被執(zhí)行刑事拘留后除了送交檢察院批捕之外，還有多種處理方式，比如變更為非羈押性措施、移交外地公安機關(guān)、撤案等。通過對S省L市以及C市J區(qū)的公安機關(guān)和人民檢察院近年來的相關(guān)數(shù)據(jù)進行研究、分析后發(fā)現(xiàn)：司法實踐中，在刑事拘留未報捕案件中存在著大量的犯罪嫌疑人被超期羈押的現(xiàn)象。筆者就此問題進行深入剖析，分析其中原因，歷數(shù)造成的危害。并通過對現(xiàn)有學(xué)說的批判性分析，在論證可行性的基礎(chǔ)上構(gòu)建了以檢察官為中心的對刑事拘留進行羈押必要性審查的解決方案。

筆者深知刑事拘留未報捕案件中超期羈押的問題十分復(fù)雜，并非檢察院對執(zhí)行刑拘后的犯罪嫌疑人進行羈押必要性審查就能徹底解決，還得進行其他必要的配套措施改革，比如非羈押性強制措施的適用、看守所的歸屬、國家賠償制度的改革等，囿于學(xué)識水平，筆者僅取其中一點來闡述、論證，以期對司法實踐中的超期羈押問題的防治有所裨益。

注釋：

(1)一段式羈押制度是指，在法官對犯罪嫌疑人作出羈押決定之后，不會再另行啟動類似的羈押決定程序。

(2)為了使文章結(jié)論更具說服力，筆者原本計劃在相同時期經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)各選取一個分析樣本，然而絕大多數(shù)辦案機關(guān)對采取刑事強制措施的相關(guān)數(shù)據(jù)采取保密措施，筆者只得對自己已掌握的數(shù)據(jù)進行分析，因此兩地區(qū)的數(shù)據(jù)有些許時間差，但并不會影響結(jié)論的準(zhǔn)確性。

(3)S省L市整體經(jīng)濟發(fā)展水平中等，總面積8715平方千米。截止2014年，總?cè)丝?94萬，生產(chǎn)總值2400億元，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26450元，農(nóng)民人均純收入10030元。

(4)C市(直轄市)J區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，幅員面積221平方公里，常住人口77.7萬。截止2014年地區(qū)生產(chǎn)總值604.5億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)30065元和14682元。本部分圖中數(shù)據(jù)是筆者2016年7月間在該區(qū)公安機關(guān)、人民檢察院調(diào)研后，根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表分析整理而得出。

(5)具體論述參見汪建成、冀祥德：《我國未決羈押制度的批判性重構(gòu)》，《山東公安專科學(xué)校學(xué)報》，2004年第1期；劉計劃：《逮捕審查制度的中國模式及其改革》，《法學(xué)研究》，2012年第2期；劉計劃：《拘留逮捕制度改革與完善芻議》，《人民檢察》，2007年第14期。

(6)“檢警一體化”模式指的是，在刑事案件偵查過程中，檢察官發(fā)揮著主導(dǎo)甚至指揮作用。

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