PPP新形勢(shì)下 民營(yíng)社會(huì)資本的機(jī)遇

賴朝暉龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)股份有限公司副董事長(zhǎng)、總裁

如果把2014年視作中國(guó)開(kāi)始大力推廣政府與社會(huì)資本合作模式的“PPP元年”，PPP模式在中國(guó)已經(jīng)走過(guò)了3年的歷程。作為最早參與投資PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方之一，龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)股份有限公司在探索自身轉(zhuǎn)型升級(jí)的路上，見(jiàn)證了這一輪PPP從開(kāi)始探索到示范推廣再到爆發(fā)式成長(zhǎng)的歷程。

PPP模式是政府和社會(huì)投資人雙方在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，這種合作關(guān)系同時(shí)又是政府、社會(huì)投資人基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”為理念的相互合作形式。因此，PPP項(xiàng)目的特定屬性決定了它的重要性。

“用心服務(wù)”是PPP項(xiàng)目的有力保障

龍?jiān)瘓F(tuán)以“質(zhì)量興業(yè)”為宗旨，“用心服務(wù)”為理念，并長(zhǎng)期將其作為企業(yè)管理、工程管理和施工管理的指導(dǎo)思想，在建筑施工經(jīng)營(yíng)中起到了很好的引領(lǐng)作用，已經(jīng)成為龍?jiān)瘓F(tuán)的核心理念。

（一）服務(wù)前提

社會(huì)投資人對(duì)政府或授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱“甲方”）服務(wù)的前提條件是PPP合同約定。用心服務(wù)的宗旨就是提倡契約精神，首先必須理順一下相關(guān)約定；從PPP合同圍繞開(kāi)工的約定來(lái)看，甲方應(yīng)負(fù)責(zé)：完成相應(yīng)的前期報(bào)批工作；提出甲方應(yīng)盡的義務(wù)，滿足項(xiàng)目管理公司進(jìn)行項(xiàng)目融資的完整資料；實(shí)現(xiàn)建設(shè)場(chǎng)地的三通一平，凈地交付。但每個(gè)合同都有它各自的情況和要求，社會(huì)投資人應(yīng)根據(jù)合同約定正確理解、區(qū)別對(duì)待。

1．關(guān)于建設(shè)期起始日的約定。一些PPP合同約定，自合同生效之日起，建設(shè)工期已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入合同約定的建設(shè)期考核了。對(duì)于此類(lèi)約定，往往還會(huì)有相應(yīng)的甲方完成開(kāi)工前準(zhǔn)備工作的期限約定。因?yàn)槿缂追皆诤贤s定的期限內(nèi)未如期完成滿足開(kāi)工條件的相關(guān)工作，建設(shè)期理應(yīng)相應(yīng)順延。甲方采用這種約定，一般是出于對(duì)SPV融資的擔(dān)心和早日取得前期費(fèi)用的墊資。

2．關(guān)于開(kāi)工日的約定。PPP合同一般都會(huì)在甲方的基本義務(wù)中明確甲方應(yīng)履約本屬于甲方應(yīng)負(fù)責(zé)完成的相關(guān)手續(xù)的報(bào)批，簡(jiǎn)而言之就是項(xiàng)目公司—辦理施工許可證（或合同約定的工作界面）之前所需文件報(bào)批、完成用地征拆（含管線、綠化遷移）、實(shí)現(xiàn)三通一平凈地交付。在上述工作完成的前提下，由監(jiān)理工程師簽發(fā)的開(kāi)工令之日，即視為考核建設(shè)工期的開(kāi)工日。

3．關(guān)于社會(huì)投資人或SPV的相關(guān)義務(wù)。SPV必須按照PPP合同約定，進(jìn)行SPV的注冊(cè)、首筆注冊(cè)資金的到位以及滿足建設(shè)進(jìn)度需要的融資、后續(xù)相關(guān)的前期工作等。

（二）如何積極服務(wù)

目前，PPP項(xiàng)目合同簽訂后，基本呈現(xiàn)三種情況。一是政府急需前期費(fèi)用，以開(kāi)展征拆等前期工作；二是前期工作已經(jīng)完成，急等開(kāi)工；三是前期工作尚未完成，但也要求先行動(dòng)工。

在此，本文主要介紹出現(xiàn)第三種情況時(shí)的積極服務(wù)。

1．提前介入。因甲方的種種原因致使施工許可證尚未辦妥前，SPV組織運(yùn)營(yíng)商和承包商有進(jìn)行計(jì)劃的提前，如：（1）設(shè)計(jì)階段的提前介入和結(jié)合。對(duì)于強(qiáng)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)方來(lái)說(shuō)有助于使設(shè)計(jì)更滿足運(yùn)營(yíng)需要；對(duì)于承包商來(lái)說(shuō)則有利于施工方法和方案的有效準(zhǔn)備和結(jié)合；有利于提前摸清設(shè)計(jì)出圖計(jì)劃及主要材料設(shè)備的采購(gòu)準(zhǔn)備。總而言之，有利于使SPV和運(yùn)營(yíng)商、承包商提前進(jìn)入角色。（2）前期手續(xù)報(bào)批的提前介入。有利于和政府相關(guān)各部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，同時(shí)也有利于和政府授權(quán)主體的工作磨合。

2．現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)備。有條件的現(xiàn)場(chǎng)可提前進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的平面布置、便道安排、大臨搭設(shè)；一旦開(kāi)工條件具備，可一鼓作氣展開(kāi)施工建設(shè)。

3．審核資料。對(duì)甲方按合同約定提供的相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)資料的完整性、準(zhǔn)確性及早組織相關(guān)人員進(jìn)行審核。對(duì)合同約定的不利物質(zhì)條件而產(chǎn)生的工程障礙及早編制針對(duì)性施工措施及將要發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，報(bào)監(jiān)理審核，送政府確認(rèn)，以便甲方審計(jì)認(rèn)可。這樣，就可能把后期實(shí)施將造成對(duì)建設(shè)期的影響提前解決或減少到最低限度，即使發(fā)現(xiàn)資料不能反映而實(shí)際已客觀發(fā)生的障礙（如軍用電纜等），也能及早地通知軍方部門(mén)實(shí)施遷移。

總之，項(xiàng)目公司協(xié)調(diào)好施工承包商根據(jù)PPP合同約定參與PPP工程的部分前期工作，并提供積極服務(wù)，對(duì)政府、對(duì)社會(huì)投資人都是雙贏的結(jié)果，關(guān)系到對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，這也是政府和社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目上合作邁開(kāi)的第一步。

PPP市場(chǎng)呈現(xiàn)新趨勢(shì)

（一）強(qiáng)化項(xiàng)目合規(guī)性

2017年，中央政府出臺(tái)了一系列對(duì)PPP合規(guī)性影響深遠(yuǎn)的政策或講話，對(duì)PPP領(lǐng)域合規(guī)性的強(qiáng)調(diào)也達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度。整個(gè)PPP市場(chǎng)合規(guī)體系的建立包含三個(gè)維度：

1．項(xiàng)目實(shí)施流程的明確。自2014年開(kāi)始，伴隨著財(cái)政部各項(xiàng)政策的頒布，PPP確立了以物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力評(píng)估、PPP實(shí)施方案研討為核心的前期論證環(huán)節(jié)，建立了PPP項(xiàng)目“值不值得干”“能不能干”和“怎么干”的決策體系，從源頭上保證項(xiàng)目實(shí)施決策的科學(xué)性，奠定了整個(gè)PPP項(xiàng)目合規(guī)性的基石。

2．信息公開(kāi)制度的建立。信息公開(kāi)制度的建立是落實(shí)PPP項(xiàng)目合規(guī)性的重要保障。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的建立和推廣使得中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域第一次有了全國(guó)統(tǒng)一的信息披露窗口，并伴隨陸續(xù)出臺(tái)的全局性全方位政策來(lái)落實(shí)管理，為地方政府和社會(huì)投資人提供了一個(gè)雙向監(jiān)督機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施流程中所涉及的合法合規(guī)流程和履約責(zé)任的落實(shí)情況進(jìn)行了詳盡披露和動(dòng)態(tài)跟蹤。

3．持續(xù)、穩(wěn)定的政策體系。根據(jù)龍?jiān)狿PP研究中心的市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家和各部委自2014年以來(lái)共發(fā)布了230多項(xiàng)與PPP有關(guān)的政策，正是由于這種持續(xù)、穩(wěn)定的政策體系構(gòu)建，建筑業(yè)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)對(duì)國(guó)家推動(dòng)PPP發(fā)展的決心才有更深刻的體會(huì)，也只有形成了這樣的良好預(yù)期，投資人對(duì)中長(zhǎng)周期、中低回報(bào)的PPP項(xiàng)目才會(huì)產(chǎn)生興趣，并愿意投入資本，而不用再擔(dān)心朝令夕改的政策風(fēng)險(xiǎn)。PPP市場(chǎng)如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)力推合規(guī)性的提升，也不會(huì)有今天如此巨大的市場(chǎng)。

（二）項(xiàng)目落地明顯加速

經(jīng)過(guò)近三年的碰撞，“PPP”已經(jīng)成為地方政府工作和生活不可或缺的一部分。地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的理解和執(zhí)行也越來(lái)越深刻和專(zhuān)業(yè)到位。

隨著全國(guó)PPP項(xiàng)目落地的加快，在目前市場(chǎng)上，基本上任何類(lèi)型的PPP項(xiàng)目，政府都有示范項(xiàng)目可以參照，加上多批次的交流學(xué)習(xí)，各級(jí)地方政府關(guān)于PPP的業(yè)務(wù)能力也有了極大的提升。社會(huì)資本與政府探討的話題也由“什么是PPP”“該不該做PPP”，轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]如何完善項(xiàng)目實(shí)施細(xì)節(jié)，雙方溝通效率大大提升。更關(guān)鍵的是，政府只有深入理解PPP，才會(huì)提升采用PPP模式的信心，而不會(huì)因?yàn)椴皇煜?shí)施流程，或擔(dān)心社會(huì)資本不當(dāng)?shù)美辉竾L試PPP模式。

政府對(duì)于合作的把握越來(lái)越精準(zhǔn)和市場(chǎng)化，愿意接受市場(chǎng)化的信息和合作條件。例如今年以來(lái)，金融市場(chǎng)條件的趨緊導(dǎo)致資本市場(chǎng)整體融資成本有所上升，反映到PPP項(xiàng)目回報(bào)率上，中標(biāo)回報(bào)條件也有所上升，展現(xiàn)了地方政府的市場(chǎng)時(shí)機(jī)把握能力。

地方政府相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)、敬業(yè)和務(wù)實(shí)，是本輪PPP項(xiàng)目全面開(kāi)花的基礎(chǔ)；加上咨詢機(jī)構(gòu)的幫助、合規(guī)監(jiān)管和公平公正的采購(gòu)過(guò)程，使這一輪PPP項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)質(zhì)量有了很大程度的提升。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目是成交規(guī)模數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的龐大市場(chǎng)，這一領(lǐng)域的項(xiàng)目往往具備投資規(guī)模巨大、時(shí)間跨度長(zhǎng)、回報(bào)中等偏低的特點(diǎn)，過(guò)往這個(gè)領(lǐng)域民營(yíng)企業(yè)的身影并不活躍，最主要原因是在于民營(yíng)企業(yè)擔(dān)憂項(xiàng)目合規(guī)性和信息透明程度。

而此輪PPP實(shí)施至今，民營(yíng)企業(yè)的爆發(fā)引人注目，已經(jīng)落地的5000多個(gè)PPP項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)牽頭實(shí)施的共有2400多個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)到1.8萬(wàn)億，我們認(rèn)為項(xiàng)目合規(guī)性和信息透明程度的大幅提升是增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目積極性的重要因素之一。

抓住民營(yíng)社會(huì)資本的機(jī)遇

在PPP的新形勢(shì)下，民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該如何積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、把握機(jī)遇，是每一個(gè)企業(yè)都要思考的問(wèn)題。民營(yíng)社會(huì)資本在PPP新形勢(shì)下應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

（一）鼓起勇氣、把握機(jī)遇

在十九大報(bào)告中，明確提到“支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力”，而在十九大召開(kāi)前，中央發(fā)布了《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境、弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神、更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見(jiàn)》，對(duì)企業(yè)家精神的重視提到更高的層次。PPP領(lǐng)域作為最適合發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)企業(yè)家精神的領(lǐng)域之一，必將會(huì)成為優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)的搖籃。

（二）牢牢把握合規(guī)底線

PPP項(xiàng)目涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及到國(guó)計(jì)民生大事和財(cái)政預(yù)算，PPP項(xiàng)目的全過(guò)程是在“聚光燈”下實(shí)施的，每個(gè)環(huán)節(jié)都要經(jīng)得起放大鏡的檢查。始終堅(jiān)持合規(guī)性是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的立命之本，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目千萬(wàn)不要抱著“打擦邊球”的僥幸心態(tài)，建議嚴(yán)格遵守“三不原則”：不納入PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目不做；采購(gòu)流程不合規(guī)的項(xiàng)目不做；融資有硬傷的項(xiàng)目不做。這是民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府負(fù)責(zé)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)自身負(fù)責(zé)的態(tài)度和底線。社會(huì)資本應(yīng)該充分利用和尊重PPP市場(chǎng)制度，追求長(zhǎng)久、穩(wěn)健、安全的PPP事業(yè)道路。

（三）專(zhuān)業(yè)鑄就實(shí)力

跟央企國(guó)企比規(guī)模、資質(zhì)等硬實(shí)力，民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)是比較有限的。而專(zhuān)業(yè)度則是一個(gè)突破口，民營(yíng)企業(yè)能夠快速吸引人才，打造專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，做最專(zhuān)業(yè)的事情，從而形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）提升運(yùn)營(yíng)能力

近期PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)屬性得到越來(lái)越多的重視。不僅運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)的項(xiàng)目落地速度在加快，一些傳統(tǒng)弱經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的內(nèi)在運(yùn)營(yíng)特征也在不斷被挖掘。運(yùn)營(yíng)是PPP項(xiàng)目不可分割的一部分，也是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)降低成本、提升績(jī)效，乃至提升政府治理能力的核心途徑。PPP模式提供了一個(gè)契機(jī)，讓過(guò)去市場(chǎng)開(kāi)放程度較弱的運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域走向前臺(tái)。通過(guò)龍?jiān)狿PP研究中心對(duì)市場(chǎng)數(shù)據(jù)的分析，在運(yùn)營(yíng)屬性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，民企中標(biāo)的市場(chǎng)份額是高于央企和國(guó)企的。社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該抓住這個(gè)機(jī)會(huì)。