公共安全事件處理中地方政府政策供給的法律問題探究

肖義+植文斌

摘要公共安全事故的發(fā)生，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全，地方政府應(yīng)對和處理公共安全事件應(yīng)健全政策供給機制，并完善法律責(zé)任追究制度。近年來地方政府在處理公共安全事件中的作用日益凸顯，但也存在應(yīng)急預(yù)案及物資儲備等方面的政策供給不足、問責(zé)機制不科學(xué)、法律制度不完善等多方面問題。本文認(rèn)為針對公共安全事件處理中地方政府政策供給以及相關(guān)法律責(zé)任的研究，具有現(xiàn)實的緊迫性。

關(guān)鍵詞公共安全事件 政策供給 法律問題

公共安全事故的發(fā)生，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全。公共安全事件可以分為自然災(zāi)害性事件和人為行為類事故，前者諸如霧霾、地震、山體滑坡、洪水等自然災(zāi)難，后者例如恐爆事件、高速公路連環(huán)車禍等人為災(zāi)難，每件事故的發(fā)生都帶來了觸目驚心的人身傷亡和財產(chǎn)損失。盡管地方政府在當(dāng)前處理公共安全事件中的作用日益凸顯，但也應(yīng)看到應(yīng)對和處理公共安全事件過程中地方政府相關(guān)工作存在的不足。因此，本文著眼于公共安全事件處理中地方政府的政策供給以及相關(guān)法律問題進(jìn)行分析，并給予相應(yīng)建議和措施。

一、公共安全事件處理中地方政府政策與職能缺位

責(zé)任是衡量執(zhí)政的良心標(biāo)尺。公共安全事件涉及到人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全，其工作處理與責(zé)任追究，體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政者的職能素養(yǎng)和政策水平。在當(dāng)前公共安全事件的處理中，反映出地方政府職能缺位主要表現(xiàn)為四個方面：

（一）突發(fā)事件瞞報、漏報

多數(shù)地方政府在面對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大公共安全事件時，寄希望于事件“大事化小，小事化了”，盡力通過多種方法隱瞞事件發(fā)生的情況和造成的人員傷亡情況，淡化事件的嚴(yán)重程度，甚至于有些地方政府擔(dān)心事情暴露，甚至出現(xiàn)上下級政府之間相互隱瞞，實行新聞封鎖。盡管《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第六十三條有明確規(guī)定，地方各級人民政府及有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正；在公共安全事故發(fā)生之后出現(xiàn)有遲報、謊報、瞞報、漏報有關(guān)突發(fā)事件的信息或報送虛假信息造成后果的，依法處分直接負(fù)責(zé)的主管人員。在實際工作中，部分地方政府仍無視法律及處罰，對突發(fā)事件瞞報、謊報。

（二）淡化處理、減輕責(zé)任

有些地方政府在面臨一般性公共安全事件時，第一時間不是調(diào)動資源參與搶險救災(zāi)去盡全力彌補和挽救事件造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而是寄希望于上級政府有關(guān)部門的注意，通過上級主管部門來化解由該事件引起的后果，這無疑是希望減輕自身部門的責(zé)任，從而增加了上級部門的工作負(fù)擔(dān)。

（三）政策制定不科學(xué)，預(yù)警機制欠完備，亦即政府職能出現(xiàn)了“錯位”

地方政府在處理公共危機時，領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)識不到位的現(xiàn)象比較常見。在突發(fā)公共安全事件發(fā)生之時，地方政府都會在第一時間奔赴現(xiàn)場指揮營救工作，但救災(zāi)和營救工作受到部門領(lǐng)導(dǎo)的工作能力和認(rèn)識水平的影響，一旦出現(xiàn)官僚作風(fēng)和教條主義思想，那么勢必會導(dǎo)致政府的各項措施難以達(dá)到科學(xué)的救災(zāi)搶險目的，甚至貽誤時機，加劇矛盾。在重大安全事故發(fā)生之前，政府缺乏相應(yīng)的危機意識，對可能發(fā)生的安全事故沒有更長遠(yuǎn)的預(yù)見意識，政策制定之中缺乏對安全事故科學(xué)有效的預(yù)警機制，面對突發(fā)重大事故之時往往手忙腳亂，耽誤了搶救的最佳時機。

（四）責(zé)任追究不到住

在發(fā)生重大安全事故之后，地方政府通常都會通過召開新聞發(fā)布會的形式向媒體和市民公布事件發(fā)生的原因、人員傷亡情況，后續(xù)安置工作等，但卻對當(dāng)?shù)卣谡咧С趾捅O(jiān)管方面的責(zé)任缺位鮮有提及。當(dāng)前我國法律及政策方面關(guān)于發(fā)生重大安全事故之后的政府責(zé)任認(rèn)定方面缺乏詳實的規(guī)定，使得公共安全事故發(fā)生之后相關(guān)責(zé)任人員處罰不足，追責(zé)不力，難以起到懲戒和警醒作用，進(jìn)而導(dǎo)致類似的悲劇和事件持續(xù)上演。

二、公共安全事件處理中地方政府的法律責(zé)任規(guī)定不完善

根據(jù)我國《憲法》以及《地方各級人大及地方政府人民組織法》的規(guī)定，保證人民生命財產(chǎn)安全、維護(hù)社會秩序是各級人民政府及所屬部門的法定職責(zé)，應(yīng)對重大安全責(zé)任事故是其必不可少的一項工作任務(wù)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，突發(fā)公共安全事件的主管行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府。有關(guān)公共安全事件應(yīng)對管理體制，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中第四條規(guī)定，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，該條明確規(guī)定由中央部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，處理應(yīng)急事件的主體是事件發(fā)生所在地的地方政府。可見，公共安全事件處理的責(zé)任主體主要是在地方政府。目前，我國在處理應(yīng)對公共安全事件時，根據(jù)災(zāi)種、主管部門進(jìn)行分別管理的模式。例如，關(guān)于洪水自然災(zāi)難，我國《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》都針對這一自然災(zāi)難應(yīng)對作出明確規(guī)定，負(fù)責(zé)防汛日常工作的主管部門為國務(wù)院水行政主管部門、各地區(qū)城建主管部門成立的防汛指揮部。

雖然我國法律針對重大公共安全事件的處理出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，但是我們也應(yīng)看到法律制度實施過程中存在的不足?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)對公共安全事件發(fā)生后采取的應(yīng)對辦法和組織方式等問題，作了比較具體的規(guī)定，但是關(guān)于事件的責(zé)任劃分以及責(zé)任追究等方面并沒有明確規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》只是從宏觀上對公共安全事件進(jìn)行定性以及應(yīng)對方案、應(yīng)急機制等方面做出規(guī)定，對應(yīng)對和處理突發(fā)公共安全事件的實際指導(dǎo)作用不是很明顯。同時，我國關(guān)于公共安全相關(guān)的法律法規(guī)基本上都是從宏觀角度規(guī)定政府職能和職責(zé)等，針對公共安全事件具體處理的可操作性不強，而且涉及的各部門主體之間權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致現(xiàn)實中執(zhí)法人員依法執(zhí)法存在疑難。權(quán)責(zé)不明確使得“九龍治水”，各部門之間相互推卸責(zé)任踢皮球。例如食品安全問題，按照《食品安全法》、《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，食品監(jiān)管的主體有多達(dá)10個部門，每個部門獨立監(jiān)管食品安全鏈條上的某一個環(huán)節(jié)，而眾多部門在面臨重大食品安全事件時，常?；ハ嗤菩敦?zé)任。隨著城市化的不斷發(fā)展，公共安全事故不僅僅限于自然災(zāi)難，城市發(fā)展中公共安全事故不確定性增大，形式多樣化。面對紛繁復(fù)雜的公共安全威脅，應(yīng)不斷完善應(yīng)對法案、規(guī)范處理措施、健全科學(xué)有效的法律責(zé)任機制，才能有效預(yù)防和治理公共安全隱患。

三、完善公共安全事件中地方政府的政策支持和法律問責(zé)機制

（一）增強地方政府對公共安全事件處理的政策支持

1.地方政府樹立科學(xué)的公共危機預(yù)防意識

對于公共安全事件，尤其是一些突發(fā)重大的事件，預(yù)防永遠(yuǎn)大于治理，將安全隱患防范于未然，避免當(dāng)危機突發(fā)時的措手不及，造成重大人員財物的損失。因此，地方政府樹立防范意識是首要的要求，只有在思想上認(rèn)識到防范的重要性，才能為公共安全事件提供更多的預(yù)防性政策和制度供給。這要求我們地方政府在日常工作之中，不要忽視事物發(fā)展的細(xì)微趨勢，不要忽視種種征兆和危險信號。在安全事故發(fā)生之前，就應(yīng)有敏銳地洞察力，及時發(fā)現(xiàn)問題，迅速防范。

2.健全公共安全事件應(yīng)對的法律規(guī)范體系及政策機制

我國關(guān)于應(yīng)對公共安全事件相關(guān)的法律法規(guī)出臺時間較晚，在2003年SARS事件之后，我國才出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，明確應(yīng)急預(yù)警等相關(guān)的工作內(nèi)容。隨后我國公共安全事件被曝光的數(shù)量越來越多，立法部門迅速把握了公共安全立法動態(tài)，關(guān)于公共安全事件應(yīng)對的法律法規(guī)不斷出臺，不斷完善，有關(guān)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對應(yīng)急方案整體框架也逐步形成。除了國家立法機關(guān)的立法活動以外，各個地方政府也相繼出臺了針對轄區(qū)內(nèi)的公共安全事件應(yīng)對、處理方面的法律規(guī)范和規(guī)定。

健全公共安全事件應(yīng)對和處理的法律規(guī)范體系，需要各地方政府根據(jù)本地區(qū)的特點和管轄職責(zé)，制定各地的公共安全應(yīng)對細(xì)則和政策。因為我國地域廣闊，每個省市都有自己獨特的自然條件、地理環(huán)境等差異，《突發(fā)事件應(yīng)對法》為公共安全事件的應(yīng)對提供了框架性的法律依據(jù)，各級地方政府可在全國性的法律前提下，制定適合本地區(qū)的細(xì)則，明確地方政府各個部門之間的權(quán)責(zé)，以及突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)警預(yù)案、追責(zé)制度、民間力量的組織、信息披露機制等相關(guān)方面的法律問題。此外，地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)仡l發(fā)的自然災(zāi)難、突發(fā)事件類型，制定行業(yè)應(yīng)急防治條例。例如北方可以制定關(guān)于霧霾、風(fēng)沙等自然災(zāi)難的防災(zāi)減災(zāi)辦法，南方可以制定關(guān)于洪澇、臺風(fēng)等自然災(zāi)難的防災(zāi)減災(zāi)辦法。

（二）完善公共安全事件法律問責(zé)機制

健全法律問責(zé)機制，能進(jìn)一步促使政府工作人員認(rèn)識到嚴(yán)重的法律后果以及明確的責(zé)任追究，這才能使公共安全事故責(zé)任落實到位，預(yù)防類似事件再次發(fā)生。目前我國在公共安全事故政府問責(zé)方面的相關(guān)法律法規(guī)并不健全，主要是因為我國在公共安全事故方面的法律都是以災(zāi)種分類，各自獨立的，沒有形成統(tǒng)一完整的體系，缺乏專門的規(guī)定公共安全事件追責(zé)機制的法律規(guī)范。另外，我國在公共安全事故政府問責(zé)領(lǐng)域內(nèi)僅有針對重大安全事故的規(guī)定和條例，缺乏詳實明確的處罰規(guī)定，難以保障現(xiàn)實工作需要。公共安全事故問責(zé)機制的實現(xiàn)，首先需要完善相應(yīng)的問責(zé)機制法律體系。對涉及公共安全事故的政府問責(zé)事項，國家法律規(guī)范之中應(yīng)作出明確規(guī)定，包括對政府責(zé)任的界定、問責(zé)程序的具體流程、問責(zé)手段與方式、救濟制度等內(nèi)容。如果條件成熟，可以制定專門的“公共安全事故政府問責(zé)法案”，作為公共安全事件追責(zé)機制的總領(lǐng)性的法律文件，其他單—法律作為補充性法律條文，作出更為具體的相關(guān)規(guī)定，使問責(zé)制度有法可依，使現(xiàn)行的行政問責(zé)機制更趨完善。