ITU協(xié)調(diào)職能的國際法分析

袁杰+李云飛

摘要無線電頻率和軌道位置是有限而重要的空間資源，國際電信聯(lián)盟（ITU）主要采用名義分配和先占先得的兩種分配方式履行其協(xié)調(diào)職能。面對各國對這一空間資源的搶奪，堅(jiān)持在公平和激勵原則下和平利用空間頻率軌道資源具有重要意義。中國快速發(fā)展的航天能力也要求更好地扮演在國際電聯(lián)的游戲規(guī)則制定者和參與者的角色。

關(guān)鍵詞協(xié)調(diào)職能 空間資源 平等 激勵

一、ITU協(xié)調(diào)職能概述

（一）頻率軌道資源供需矛盾突出

人類的生活已經(jīng)離不開空間應(yīng)用，通信、遙感、偵察和導(dǎo)航等衛(wèi)星進(jìn)行的各種業(yè)務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、國防安全保障上發(fā)揮著重要作用?？臻g技術(shù)的發(fā)展和衛(wèi)星應(yīng)用的大量增加，而空間頻率可有效利用的范圍很少，環(huán)繞地球的軌道位置本身也是有限的，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前人類發(fā)射到外層空間的航天器已達(dá)3萬余顆，而且不包括大量占據(jù)軌道資源的空間碎片。因此，空間頻率資源、軌道資源呈現(xiàn)日益緊張的態(tài)勢，供需矛盾顯現(xiàn)。

（二）ITU協(xié)調(diào)職能

正是考慮到可用頻率資源的匱乏性和防止無線電的有害干擾，1934年國際電信聯(lián)盟正式成立。國際電信聯(lián)盟是當(dāng)前在無線電頻譜和衛(wèi)星軌道資源的管理方面發(fā)揮著至關(guān)重要作用的國際組織。其組織文件《國際電信聯(lián)盟公約》第4條規(guī)定國際電聯(lián)的協(xié)調(diào)者的角色擔(dān)當(dāng)：確保所有無線電通信業(yè)務(wù)，包括使用對地靜止衛(wèi)星軌道的業(yè)務(wù)合理地、公平地、有效地和經(jīng)濟(jì)地使用無線電頻譜。無線電通信部門的主要任務(wù)包括了對頻譜的頻帶劃分和頻率指配，以及衛(wèi)星軌道位置和其它參數(shù)進(jìn)行分配和登記，“以避免不同國家間的無線電電臺出現(xiàn)有害干擾”?！秶H電信聯(lián)盟組織法》同樣也有類似表述。

二、ITU協(xié)調(diào)職能的執(zhí)行方式分析

一般來講，國際組織是基于特定目的而設(shè)立的。在成員國授予其職權(quán)后便旋即開展工作。國際電聯(lián)在履行其空間頻率軌道資源協(xié)調(diào)職能上主要有先驗(yàn)的分配方式和后驗(yàn)的分配方式兩種。

（一）先驗(yàn)的分配方式

先驗(yàn)的分配方式通常適用于ka頻段和衛(wèi)星通信應(yīng)用方面，是預(yù)設(shè)性的將頻率軌道位置分配給各個(gè)國家，而不論其是否有實(shí)際需要或航天能力來開發(fā)此種資源。依據(jù)《外空條約》規(guī)定不得據(jù)為己有原則，受領(lǐng)某一頻率軌道位置的國家是不能主張對該軌道位置或者頻率的主權(quán)；并且根據(jù)2003年WRC大會第2號《關(guān)于各國以平等權(quán)利公平地使用空間無線電通信業(yè)務(wù)的對地靜止衛(wèi)星軌道和頻段》的決議，即便國家對該頻軌位置在無線電通信局進(jìn)行了空間無線電通信業(yè)務(wù)的頻率指配及其使用的登記，也并不能為其提供任何永久性的優(yōu)先權(quán)，也不應(yīng)對其他國家建立空間系統(tǒng)造成障礙。

（二）后驗(yàn)的分配方式

后驗(yàn)的分配方式則適用于C頻段和Ku頻段的頻率軌道資源分配。主要程序規(guī)則是：第一步是衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)或衛(wèi)星系統(tǒng)資料的提前公開。在對衛(wèi)星系統(tǒng)頻率資源進(jìn)行指定分配前，向ITU無線電通信局組織遞交申請衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)的一般性說明。第二步是衛(wèi)星頻率協(xié)調(diào)，與有關(guān)爭議國家組織溝通協(xié)調(diào)。第三步是頻率指配的通知和登記，主管機(jī)構(gòu)最后進(jìn)行相應(yīng)頻率的指配以及登記工作。

ITU的頻率協(xié)調(diào)程序從實(shí)質(zhì)意義上講是古老的“先占”分配方式的又一體現(xiàn)，誰率先在頻率登記總表進(jìn)行了頻率指配的登記，誰就獲得了該頻率的使用權(quán)。登記后的國家使用權(quán)受到保護(hù)，如果某國認(rèn)為其他國家的衛(wèi)星組網(wǎng)建設(shè)可能對其現(xiàn)有的或規(guī)劃的衛(wèi)星系統(tǒng)建設(shè)產(chǎn)生干擾，有權(quán)在知道該頻率信息后的4個(gè)月內(nèi)，告知公布資料的相應(yīng)國家并將此意見寄送給無線電通信局，雙方也隨之開展磋商談判，直至雙方能夠保證相互的衛(wèi)星系統(tǒng)之間不會產(chǎn)生有害干擾。

三、ITU協(xié)調(diào)職能與執(zhí)行方式的法律爭議

國際電信聯(lián)盟負(fù)有職責(zé)合理地、公平地、有效地和經(jīng)濟(jì)地指配空間頻譜。但眾所周知，當(dāng)前世界各國的航天能力不一，并非每個(gè)國家都能夠具備衛(wèi)星通信的能力，不同國家在衛(wèi)星應(yīng)用能力上也存在差異。無論先驗(yàn)的分配方式還是后驗(yàn)的分配方式都無法有效的履行國際電聯(lián)的協(xié)調(diào)職能，與外空領(lǐng)域的國際條約和國際電聯(lián)的部分規(guī)則存在著沖突。

（一）《外空條約》

《外層空間條約》又名《外空條約》，1967年生效。截至2017年6月1日，共有106個(gè)締約國，中國于1984交存了加入書。該條約是國際空間法的基礎(chǔ)，規(guī)定了從事航天活動所應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則?？臻g頻率軌道資源屬于外空資源的范疇，國家、國際組織、非政府組織探索利用開發(fā)空間資源的活動理應(yīng)遵守外層空間法的規(guī)定，尤其是《外空條約》的基本原則。

自由探索和利用外空原則是開展或準(zhǔn)備開展外空資源開發(fā)活動的主體最為經(jīng)常引用的原則，據(jù)以作為其行為合法化的重要國際法依據(jù)。但從來都沒有絕對的自由，問題的關(guān)鍵在于如何理解自由的內(nèi)涵、邊界和限制。外空資源開發(fā)，包括空間頻率軌道資源的分配利用，屬于自由探索和利用外空的內(nèi)涵。但它的邊界源于自由本身的邊界，即“為所有國家謀福利”、“是全人類共同的事情”。此外，不得據(jù)為己有原則，也對探索和利用外空的自由設(shè)定了法律上的限制。

《外空條約》第二條指出外層空間不得由國家通過提出主權(quán)主張、使用或占領(lǐng)，或以任何其他方式據(jù)為己有。對于該原則的解釋，存在著重大爭議。第一，國家可否將外空資源據(jù)為己有？第二，私人實(shí)體可否將外空資源據(jù)為己有？對據(jù)為己有的含義、主體、對象和途徑的理解是回答問題的關(guān)鍵。一般認(rèn)為，國家、私人實(shí)體是第二條不得據(jù)為己有原則規(guī)制的主體，都要受其約束?？梢?，空間頻率軌道資源原則上不為任何國家所有，國家將此據(jù)為己有的行為無疑違反了《外空條約》。

此外《外空條約》也規(guī)定各國開展空間活動應(yīng)當(dāng)為所有國家謀福利這一原則，但實(shí)際上很難有國家能夠遵守這一原則。有學(xué)者認(rèn)為全人類謀福利的概念僅僅是道德義務(wù)而不具有任何法律強(qiáng)制力。但這一規(guī)定畢竟意味著某種限制，任何空間活動都不能只為國家的單一利益，根本上仍需考慮全人類的利益，是為“人類的使者”。然而大多數(shù)人還是贊同空間國家沒有與非空間國家合作和分享利益的義務(wù)，保證此種利益的分享是國家的自愿決定。在資源的分配上，航天強(qiáng)國并沒有法律義務(wù)或者無法律約束去與發(fā)展中國家分享獲得的利益和資源。

因此，盡管從政治外交角度考慮開展空間頻率軌道資源國際合作開發(fā)具有重要意義，但這仍然取決于國家的自由意志，雖然它不能以任何途徑或任何行為表明對該種資源據(jù)為己有的“企圖”，不過憑借航天能力的壓倒性優(yōu)勢，形成軌道位置事實(shí)性的占據(jù)已成趨勢。

（二）ITU相關(guān)規(guī)則

國際電聯(lián)的法律規(guī)則包括《國際電信聯(lián)盟組織法》、《國際電信聯(lián)盟公約》和一系列行政規(guī)則。如第一部分所闡述，《國際電信聯(lián)盟公約》規(guī)定國際電聯(lián)須合理地、公平地、有效地和經(jīng)濟(jì)地分配使用無線電頻譜?！秶H電聯(lián)組織法》中同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了無線電頻率和任何相關(guān)的軌道必須按照《無線電規(guī)則》的規(guī)定合理、有效和經(jīng)濟(jì)地使用，以使各國或國家集團(tuán)可以在照顧發(fā)展中國家的特殊需要和某些國家地理位置的特殊需要的同時(shí)公平的使用這些軌道和數(shù)據(jù)?？梢?，“合理，公平，有效，經(jīng)濟(jì)地”是國際電聯(lián)在分配空間頻率軌道資源必須堅(jiān)守的基本理念。

此外，WRC-03通過的第2號決議《關(guān)于各國以平等權(quán)利公平地使用空間無線電通信業(yè)務(wù)的對地靜止衛(wèi)星軌道和頻段》指出各國在使用空間頻率軌道資源方面都是平等的，所有國家不論其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展程度如何，都有權(quán)利公平合理的享有空間軌道和頻率資源。

但是，航天產(chǎn)業(yè)在世界發(fā)展極為不平衡，如何協(xié)調(diào)“合理有效、經(jīng)濟(jì)地利用”與“對發(fā)展中國家和地理位置國家的特別考慮”兩者之間的關(guān)系，公平性和激勵機(jī)制是我們在主張合理協(xié)調(diào)分配體系必須考慮的兩個(gè)因素。人類的航天事業(yè)才僅僅走過一個(gè)甲子的歷程，航天器已然飛出了太陽系，很大程度上歸功于寬松的國際法治環(huán)境，國家受外空資源的潛在利益考量的驅(qū)動，得以快速發(fā)展空間科學(xué)和開展深空探測，在一定程度上促進(jìn)了人類的整體進(jìn)步。由此可見，在資源分配機(jī)制上需防止走在航天強(qiáng)列的國家“心灰意冷”，信心和激勵是支持這些國家積極有為的飛出地球的關(guān)鍵。另一方面，發(fā)展中國家的空間頻率軌道資源的開發(fā)空間應(yīng)予以一定的留存或著額外補(bǔ)償，畢竟各國在使用頻率軌道資源方面具有平等權(quán)利。

四、結(jié)論與建議

美國是衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)資料申報(bào)最多的國家，也是世界上操作衛(wèi)星最多的國家，歐洲也緊隨其后。1976年，巴西、哥倫比亞等8個(gè)赤道國家發(fā)表《波哥大宣言》，聲明其國家領(lǐng)土主權(quán)包括地球靜止軌道位置。雖然空氣空間與外層空間的界限未能達(dá)成國際共識，這一宣言為國際社會所拒絕，但是他們的主權(quán)要求，體現(xiàn)了發(fā)展中國家對頻率軌道資源的訴求。新一輪的空間資源爭奪戰(zhàn)正在打響。

總體來看，我國在國際電聯(lián)登記有效的衛(wèi)星頻率和軌道資源無論是申報(bào)資源還是在軌衛(wèi)星系統(tǒng)，比起美、俄、法國、英國等其他航天強(qiáng)國來說，空間資源的儲備量和衛(wèi)星系統(tǒng)的應(yīng)用都處在起步階段。中國國土遼闊，但上空可用的空間頻率軌道資源都被其他國家率先搶注，正在全力發(fā)展的風(fēng)云氣象系統(tǒng)、北斗衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)、高分衛(wèi)星遙測系統(tǒng)都面臨空間資源匱乏的挑戰(zhàn)?？臻g越來越擁擠，中國未來自由進(jìn)入太空將受到影響。在從航天大國向航天強(qiáng)國邁進(jìn)的過程中，如何確保自己進(jìn)入空間的能力，而不是發(fā)射個(gè)“瞎子”衛(wèi)星，開發(fā)利用好空間頻率軌道資源無疑至關(guān)重要。因此，在國際電信聯(lián)盟的舞臺上，中國理應(yīng)更多的發(fā)聲，參與制定更加合理的分配機(jī)制；另一方面，在航天強(qiáng)國與發(fā)展中國家之間，做好平衡者的角色也將受益頗多。本文建議整體應(yīng)對上實(shí)施國際層面的談判戰(zhàn)略和國內(nèi)層面的鼓勵戰(zhàn)略。

首先，國際層面采取談判戰(zhàn)略，積極主動參與ITU相關(guān)規(guī)則的平臺談判，延緩發(fā)達(dá)國家對空間頻率軌道資源的搶注現(xiàn)狀。在現(xiàn)有條件下，引導(dǎo)相關(guān)規(guī)則的解釋或制定朝著不利于向發(fā)達(dá)國家空間頻率軌道資源分配的方向發(fā)展，例如，主張有限制的分配法則，強(qiáng)調(diào)考慮平等權(quán)利。為我國建立空間頻率軌道資源開發(fā)機(jī)制和實(shí)踐贏取足夠的時(shí)間。此外，可以在外交上采取謹(jǐn)慎長議的策略，先達(dá)成空間頻率軌道資源分配原則的國際社會廣泛一致再進(jìn)行具體規(guī)則制定。

其次，國內(nèi)層面采取發(fā)展鼓勵戰(zhàn)略。構(gòu)建積極開發(fā)的空間頻率軌道資源戰(zhàn)略，爭取盡快將空間頻率軌道資源的開發(fā)納入到我國航天長期發(fā)展規(guī)劃中，所需的基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)，人員機(jī)構(gòu)設(shè)置等，也都必須落實(shí)到國內(nèi)法規(guī)政策的制定上，明確國內(nèi)申報(bào)與應(yīng)用程序和責(zé)任機(jī)制。

總之，如何緩解頻率軌道資源的有限性，保障中國未來自由進(jìn)入空間的能力，是擺在我們面前不得不解決的問題。國際電信聯(lián)盟在這一方面承擔(dān)著重要角色。因此，從戰(zhàn)略、法律政策的角度研究ITU的空間頻率軌道資源協(xié)調(diào)分配體系是保障中國航天事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。