《南海行為準則》談判對策及建議淺析

劉海軍+鐘瑞寶

【摘 要】《南海行為準則》框架文件的簽署具有重要法律意義，是整個《南海行為準則》磋商的重要階段性成果，為下一步《南海行為準則》磋商與談判確定了方向和原則，奠定了堅實基礎(chǔ)，對南海周邊地緣政治起到重塑的作用并將產(chǎn)生深遠影響。后期談判中需要合理關(guān)注各方利益，把握談判時機，雙邊協(xié)議與多邊協(xié)議同步進行，先易后難，以點帶面，以面促點，適當適用保留條款，讓南海真正成為和平之海、友誼之海、合作之海、共贏之海。

【關(guān)鍵詞】框架文件；談判；合作共贏

一、《南海行為準則》框架談判進程及意義

1.談判進程

2017年8月6日，中國與東盟國家在菲律賓首都馬尼拉舉行的中國-東盟（10+1）外長會上，順利通過《南海行為準則》框架文件。

早在1992年7月東盟外長會上，菲律賓就提出制定“南海行為準則”構(gòu)想。2000年起，中國政府從強化同東盟關(guān)系大局出發(fā)，同意與東盟成立“準則”磋商聯(lián)合工作組。2002年11月，中國同東盟十國在第六屆中國-東盟峰會上簽署《南海各方行為宣言》。2011年7月，中國與東盟達成《落實<南海各方行為宣言>指針》。2013年9月，中國-東盟落實《南海各方行為宣言》第六次高官會議和第九次聯(lián)合工作組會議在蘇州召開，決定授權(quán)落實《南海各方行為宣言》聯(lián)合工作組會議就南海行為準則啟動具體性磋商。以此為標志，《南海行為準則》磋商就此全面鋪開。從2004年12月7日首屆中國—東盟落實《南海各方行為宣言》高官會議到2017年5月共舉辦了十三次，相對應的聯(lián)合工作組會議從2005年8月4日到2017年5月舉行了二十次。期間，重大分歧國之間對抗態(tài)度的弱化以及合作態(tài)度的積累，為推動“準則”框架達成奠定了良好氛圍。

2.《南海行為準則》框架意義

（1） 《南海行為準則》框架是承前啟后的重要階段性成果

《南海行為準則》框架的達成，承前啟后，承接政治性文件《南海各方行為宣言》和開啟有法律效力的《南海行為準則》的全面深入?yún)f(xié)商，是整個“準則”磋商的重要階段性成果，為下一步“準則”磋商確定了方向和原則，奠定堅實基礎(chǔ)?！赌虾Ｐ袨闇蕜t》框架對南海地區(qū)地緣政治必將產(chǎn)生深遠影響。

（2）沿線各國在南海的重要行為有法可依

在安全合作領(lǐng)域，中國與東盟國家未來在南海上的事情有了法律保障。周邊國家沖突可能性也將大大減少。阻礙中國與東盟合作的南海因素消極影響下降，有利于中國與東盟進一步增進互信，為擴大南海海上安全合作奠定制度化基礎(chǔ)。比如中國與南海周邊國家可以開展多種形式的聯(lián)合軍演，開展人道主義救援、反恐、共同打擊海上犯罪等項目實操合作，讓南海真正成為和平之海、友誼之海與合作之海。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，南海因素對中國與東盟經(jīng)濟合作方面的消極影響降低，經(jīng)濟交往會更加順暢，中國與東盟命運共同體更加具有活力，使南海成為共贏之海。

（3）減少美日澳等國對南海問題的干擾有法可依

近年來，美國、日本等域外國家對南海問題的干涉是南海局勢動蕩的重要因素，域外國家對《南海行為準則》的干擾、破壞會有所顧忌。在域內(nèi)國家遵照《南海行為準則》行為的情況下，域外國家一意孤行的行為所造成的南海局勢再度緊張，將會被群起而攻之。

（4）助力中國的“一帶一路”倡議推動

“一帶一路”是各國共贏互通的平臺，隨著“一帶一路”倡議的推動，中國會面臨更多的復雜的雙邊、多邊政治、經(jīng)濟、法律問題，會面臨更多多邊利益取舍和博弈，也必然會有更多雙邊、多邊協(xié)議簽署?！赌虾Ｐ袨闇蕜t》框架文件的通過，以及未來《南海行為準則》的協(xié)商與通過，將為 “一帶一路”框架下各類區(qū)域性多邊協(xié)議的簽署積累經(jīng)驗。

二、《南海行為準則》簽署中的挑戰(zhàn)

1.南海的沖突因素還存在以美國、日本、澳大利亞三國為代表的域外國家的干擾

（1）針對南海的軍事威脅一定程度上還在加強。

美國艦船一直以“航行自由”為理由在南海巡航。美軍已宣布，將在關(guān)島部署B(yǎng)-1B遠程戰(zhàn)略轟炸機，并準備增調(diào)1艘航母長期駐防西太平洋地區(qū)。顯然有增強南海軍事威脅的味道。美軍艦在南海的巡航將會常態(tài)化，并有可能拉日、澳聯(lián)合巡航。

（2）繼續(xù)用南海仲裁施壓中國，脅迫東盟。

2016年6月東盟外長會議，當中國—東盟外長集體表達共同維護南海穩(wěn)定的時候，美、日、澳三國外長第二天發(fā)表聯(lián)合聲明，“強烈反對任何增加緊張局勢的單邊行動”，聲明呼吁中菲遵守具有法律約束力的仲裁結(jié)果。

（3）美日對東盟的臺上臺下工作力度很大，日本甚至以停止經(jīng)濟援助相挾，要求東盟國家選邊站隊。

2.聲索重疊區(qū)域情況復雜

南海聲索國主張權(quán)利的區(qū)域存在重疊甚至多國聲索區(qū)域重疊，如何照顧好各方利益很復雜。例如，目前馬來西亞占有和實際占有南沙島礁分別為彈丸礁、光星礁、光星仔礁、南通礁、南海礁、榆亞暗沙、簸箕礁、皇路礁。可見無論是馬來西亞宣布占有的還是實際占有的都被中國、越南提出了要求。另外馬來西亞在部分島嶼上和菲律賓、文萊也存在沖突。

3.中越之間、中菲之間的關(guān)系存在發(fā)生反復的可能性

中越之間多年的恩怨情仇錯綜復雜，在涉及具有法律意義的影響深遠的《南海行為準則》談判期間能否真正敞開胸襟、著眼未來，還有待觀察。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特偶爾在中菲關(guān)系、南海問題上前后矛盾，集中反映出一些東盟國家在中美南海博弈中表現(xiàn)出的搖擺性和易變性。

三、《南海行為準則》談判的建議

1.合理關(guān)注相關(guān)方利益

協(xié)議談判是利益和耐心的博弈過程。協(xié)議談判過程中的爭吵在所難免，爭吵和妥協(xié)是博弈的手段，不是目的，也是必要的利益平衡和風險控制的過程，但是妥協(xié)和考慮對方的利益與關(guān)注也很重要。零和游戲規(guī)則無法長久，必然會引起私下的小動作和反制。聲索時候的利益最大化和實際談判時候的適當彈性，有進、有退，有理、有利、有節(jié)才能做到合作共贏。在理性的基礎(chǔ)上，換位思考、理解對方的核心關(guān)注點并合理照顧對方的關(guān)注點才能夠達成行之有效的共識并得到嚴格遵守。endprint

2.把握談判時機

多邊協(xié)議的最終簽署會受到內(nèi)因和外因的影響。當前南海區(qū)域的外因和內(nèi)因都有利于《南海行為準則》協(xié)商的順利進行。內(nèi)因方面是指中國、東盟等域內(nèi)國家發(fā)展的需要，一個平靜的南海符合周邊各國利益。外因方面，美日等域外國家干預力度主觀和客觀上的減弱。具體分析如下：

（1）內(nèi)因方面

①中國發(fā)展的需要。中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、“一帶一路”倡議的推動，都需要一個平靜的南海，使得中國有一個平靜的大后方和基地，能夠把更多的精力和資源用到更重要的事情上。

②菲律賓的態(tài)度轉(zhuǎn)變以及發(fā)展需要。經(jīng)過多年對抗，菲律賓發(fā)現(xiàn)自己并沒有得到期望的好處。以黃巖島對峙為例，菲律賓當年對中國漁民的暴力驅(qū)趕導致中國民憤沸騰，最終導致中國對黃巖島的實際控制。因為與中國的激烈對抗，菲律賓的經(jīng)濟發(fā)展受到很大的打擊。所以菲律賓對華政策的轉(zhuǎn)變，是其社會精英階層經(jīng)過認真思考和利益考量的結(jié)果，是從對美國“一邊倒”的外交戰(zhàn)略調(diào)整為在中美之間找平衡，實現(xiàn)國家利益最大化，不是一時沖動為之。

③新加坡作為南海問題的攪局者也在改變以往的做法。新加坡并非南海爭端國，卻曾明確地表達了對南海“仲裁”結(jié)果的認可。在這一問題上，過去新加坡的做法，是直接“倒”向了美國，但新加坡目前也在改變以往的做法。2017年6月12日，新加坡外長維文與中國外長王毅舉行會談并表示，新加坡將堅定支持“一帶一路”倡議。2017年9月19日至21日，新加坡總理李顯龍率領(lǐng)龐大的代表團訪華，明確表示要積極參與“一帶一路”和亞投行，并希望看到中國穩(wěn)定、繁榮，在國際事務中發(fā)揮更大作用。

④越南在一帶一路峰會期間發(fā)表《中越聯(lián)合公報》，表明已經(jīng)與中國建立了比較好的溝通和信任。

⑤域內(nèi)其他聲索國發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年爭執(zhí)，特別是最近幾年中菲之間的激烈對抗，以及美國、日本等域外國家的干擾，不但沒有壓制中國在南海的行動，反而刺激了中國出于自衛(wèi)實現(xiàn)對黃巖島的實際控制以及在南海的島嶼建設行為和軍事存在。他們認識到，對抗不但不能解決問題，反而使問題激化甚至有失控的風險，回到談判桌上是必要也是最好的選擇。

（2）外因方面

自從特朗普總統(tǒng)上臺后，在國內(nèi)面臨族群矛盾、經(jīng)濟發(fā)展等問題，在國外面臨朝核問題、阿富汗問題等挑戰(zhàn)，客觀上使得其插手南海問題的動能和力度有所減弱。沒有美國的強力支撐，日本的干擾有些孤掌難鳴和有心無力。

美推動“美國優(yōu)先”政策，使得東盟有些國家對美國的政策和戰(zhàn)略產(chǎn)生疑慮，以美國做后盾增加籌碼的希望大打折扣。

3.與《東南亞國家聯(lián)盟憲章》中可以適用的內(nèi)容對接

已經(jīng)生效的《東南亞國家聯(lián)盟憲章》是東盟內(nèi)部的行為規(guī)范法律文件，對中國不具有法律約束力，但是其中能夠適用于《南海行為準則》的規(guī)定和條款不妨在其中給予規(guī)定，當然不是簡單的拷貝，而是作為里面的一個條款。

4.雙邊協(xié)議與多邊協(xié)議同步進行，先易后難，以點帶面、以面促點

不積跬步無以至千里，全面準則簽訂是一個長期過程，能夠雙邊協(xié)商解決的就雙方解決，成熟一個議題確定一個議題，做到不急于求成又能穩(wěn)步前進，從而水到渠成。堅持以“雙軌思路”處理南海問題，即有關(guān)具體爭議由直接當事國在尊重歷史事實和國際法基礎(chǔ)上，通過談判協(xié)商和平解。南海和平穩(wěn)定由中國和東盟國家共同加以維護。

（1）資源開發(fā)的分配和管控是協(xié)議的重點

對資源的爭奪和控制，是人類歷史上很多次戰(zhàn)爭直接或者間接原因。南海問題的產(chǎn)生和激化，首先是主權(quán)，其次是資源，最后是國家的戰(zhàn)略空間。正如王毅部長訪問菲律賓期間，在記者會上說：“在各自海洋權(quán)益聲索相重疊的海域，如果某一方采取單方面開發(fā)；另一方勢必采取相應行動，這將使海上局勢復雜化，甚至導致緊張升級，最后誰也開發(fā)不成。”與其誰也開發(fā)不成，望梅止渴，不如共享利用。

（2）解決好中菲關(guān)系是南海問題的重中之重

與菲律賓就南海地區(qū)的共同開發(fā)，包括油氣資源、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源等項目開發(fā)以及海上執(zhí)法等方面進行實質(zhì)性協(xié)商并在適當時候簽署雙邊協(xié)議。中菲關(guān)系是南海問題的重中之重，中菲分歧得到很好的解決，南海問題的難度就降低了一半。

5.重大分歧之處，適當適用保留條款

多邊條約由于涉及國家多，保留條款主要發(fā)生于多邊條約。各國利益往往相互矛盾，要使所有締約國對條約全部條款都完全同意，有時不易做到或經(jīng)常做不到。在這種情況下，為了保證條約的廣泛適用性，不至于因為一些個別的分歧而將某些國家排除在條約范圍之外，這實際上是一種求大同，存小異的做法。

6.需要各相關(guān)國家領(lǐng)導人展現(xiàn)杰出政治家的胸襟和眼光

《南海行為規(guī)則》的協(xié)商過程，既體現(xiàn)東方智慧，又體現(xiàn)各相關(guān)國家領(lǐng)導人作為杰出政治家的胸襟和眼光，不能抱有民族激進情緒和具有民粹情緒。

《南海行為準則》的后期談判，需要充分考慮各方利益，抓住有利時機，從南海周邊國家總體現(xiàn)狀以及中國—東盟各國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、政治安定出發(fā)，推動磋商進一步取得更大成果。endprint