公眾參與實踐差異性研究
——以珠三角城市公共服務(wù)政策公眾評議活動為例

岳經(jīng)綸 劉 璐

進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨和政府提出了“社會建設(shè)”“社會治理創(chuàng)新”“協(xié)商民主”“國家治理現(xiàn)代化”等新施政理念，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能和管理模式，推進(jìn)政府主導(dǎo)下的公眾參與實踐。在中央的號召下，地方政府發(fā)起了形式多樣的公眾參與活動，擴(kuò)展了公眾參與的渠道和范圍。政府主導(dǎo)的公眾參與實踐也吸引了學(xué)界的廣泛關(guān)注，越來越多的海內(nèi)外學(xué)者開始關(guān)注自上而下的公眾參與。遺憾的是，現(xiàn)有研究大多從規(guī)范性的角度為政府吸納公眾參與提供理論依據(jù)和政策建議，很少從實然的角度對政府在公眾參與活動中的角色進(jìn)行深入探討。在對公眾參與案例進(jìn)行分析時，現(xiàn)有研究也往往局限于個案的“過程描述、功能解釋、意義闡發(fā)和對策研究”，沒有進(jìn)一步追問什么因素塑造了公眾參與的現(xiàn)狀[1](P49-50)。已有研究充分展現(xiàn)了中國政治生活中多層次、多形式的公眾參與實踐，卻忽視了對公眾參與多樣性的因果解釋，從而無法對改進(jìn)地方民主化治理提供有針對性的意見。

本文認(rèn)為，豐富多樣的公眾參與實踐為我們探究公眾參與背后的因果機(jī)制提供了一個切入點。觀察發(fā)現(xiàn)，即使在相同的政策導(dǎo)向下，不同地區(qū)的公眾參與實踐存在極大差異。在參差不齊的公眾參與實踐背后，各地區(qū)的公眾參與主導(dǎo)部門扮演了差異化的角色。通過對不同地區(qū)的公眾參與活動進(jìn)行比較分析，能夠清晰地發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的主導(dǎo)部門對待公眾參與的態(tài)度與行為的差異，進(jìn)而從政府的角度出發(fā)，識別出影響公眾參與形態(tài)的關(guān)鍵因素。2014-2015年間，在廣東省社會工作委員會(簡稱廣東省社工委)的指導(dǎo)下，珠三角7座城市的社工委開展了“公眾評議公共服務(wù)政策和項目”的實踐活動，呈現(xiàn)出風(fēng)格迥異的參與模式。本研究將以廣東省社工委發(fā)起的公眾評議活動為案例，識別影響公眾參與差異性的關(guān)鍵維度，對公眾評議進(jìn)行類型學(xué)劃分，并對不同類型的公眾參與實踐進(jìn)行橫向比較；在此基礎(chǔ)上，本文探究了社工委這一關(guān)鍵的組織部門關(guān)于公眾參與的態(tài)度、目的和行動如何影響公眾參與的類型和質(zhì)量，從而進(jìn)一步了解政府在基層民主治理中扮演的重要角色。簡而言之，本文主要回答以下兩個問題：不同地區(qū)社工委發(fā)起的公眾評議活動有什么差別？什么因素導(dǎo)致不同地區(qū)的社工委采取了不同策略以吸納公眾參與政策評議？

一、 文獻(xiàn)綜述和分析框架

現(xiàn)實中的公眾參與存在多樣的形式，大量研究對這些差異化的公眾參與進(jìn)行了類型劃分。本文認(rèn)為，對不同類型公眾參與實踐進(jìn)行比較研究有助于我們識別公眾參與實踐之間的關(guān)鍵差異，更有助于對造成這些不同類型的公眾參與的原因進(jìn)行深入探究。

(一) 文獻(xiàn)綜述：公眾參與的分類研究

已有文獻(xiàn)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分不同類型的公眾參與實踐。Sherry Arnstein最早提出了一個研究公眾參與類別的框架，被稱為“公民參與階梯理論”(ladder of participation)[2](P216-217)。她認(rèn)為，公眾參與的本質(zhì)是權(quán)力在政府和公民之間的再分配，公民在決策制定中的權(quán)力越大，公民參與程度越高、越真實，反之亦然。根據(jù)公民參與程度高低，公眾參與被分為三個層次，分別是無參與、象征參與和完全參與。同樣地，Carole Pateman根據(jù)公民決策權(quán)的大小，將公眾參與分為虛假的、部分的和完全的參與。他們的研究突破性地將公眾參與從一個理想的概念轉(zhuǎn)化為實踐的命題，展現(xiàn)出現(xiàn)實生活中公眾參與的多樣性，開啟了學(xué)者對于不同類型的公眾參與的關(guān)注。然而，這種線性的區(qū)分方式也遭到了批評[3]。例如，有學(xué)者認(rèn)為，這種分類方式主要基于對公眾參與的價值判斷，隱含了直接民主作為最佳的公眾參與方式[4](P18)。并且，由于缺乏明確的判斷依據(jù)，這種類型學(xué)的劃分仍然很難和現(xiàn)實生活中多樣化的參與實踐相對應(yīng)。一些學(xué)者認(rèn)為，公眾參與是用來解決公共問題的政策工具，不同類型的公眾參與取決于公共問題的特質(zhì)。因此，一些研究者將政策議題納入到公眾參與的分類中。例如，John Clayton Thomas提出，決策者必須首先對公共問題進(jìn)行分類，進(jìn)而選擇合適的公眾參與形式[5](P437)。汪錦軍[6](P51)認(rèn)為，不同的政策環(huán)節(jié)需要不同程度的公眾參與。Archon Fung則指出，為了應(yīng)對公共管理中的三類問題——合法性、公正和有效治理危機(jī)，政府應(yīng)當(dāng)選擇不同公眾參與機(jī)制[7](P66)。這種分類方式隱含的前提是：第一，價值中立的政策官僚會根據(jù)公共利益來選擇最佳的公眾參與形式。實際上，政策官僚是組織制度環(huán)境的產(chǎn)物，他們并不一定是公共利益的代表者，而是有著自己的價值判斷和目標(biāo)取向?，F(xiàn)實生活中，政府官員往往從自我利益最大化的角度出發(fā)來行動。第二，即使政策官員是中立和公正的，由于公共政策的目標(biāo)往往是模糊而流動的，政策官員需要根據(jù)具體的情景進(jìn)行主觀判斷，從而產(chǎn)生了多樣化的結(jié)果。因此，以上研究為政府官員選擇公眾參與形式提供了一套行動指南，而非是對真實情景的解釋。

總的來看，已有研究區(qū)分了多種形式的公眾參與實踐，但主要關(guān)注政府應(yīng)在何時、以何種方式吸引社會參與，對實然層面政府組織了什么樣的公眾參與及其原因缺乏解釋效力。這些研究忽視了政府組織在公眾參與實踐中的重要作用，從而無法解釋現(xiàn)實生活中的公眾參與的豐富類型。例如，一些研究從公共問題出發(fā)來區(qū)分不同的公眾參與實踐，卻忽視了政府官僚的行動目標(biāo)與政策目標(biāo)之間的張力和沖突，難以分析和預(yù)測政府官員對于公共參與模式的選擇。雖然也有研究試圖將政府官員納入到分類的依據(jù)中，但他們對政府的描述過于簡單化，沒有考慮相互沖突的利益和目標(biāo)，仍舊采取了線性的類型劃分，對復(fù)雜現(xiàn)實缺乏解釋力[8](P15-38)。本研究主張，要解釋現(xiàn)實中多樣化的公眾參與實踐，應(yīng)當(dāng)對政策官僚和政府組織所扮演角色進(jìn)行深入探討。

(二) 分析框架：公眾參與實踐的影響因素

在回答中國政府為何發(fā)起公眾參與時，許多研究者嘗試從外部環(huán)境的變化中尋找原因。一批海外學(xué)者發(fā)現(xiàn)，面對治理危機(jī)，國家能夠有效吸納外部利益相關(guān)群體的參與，從而實現(xiàn)制度的自我修正和調(diào)試[9][10][11][12]。王紹光[13](P86)指出，利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的介入、大眾媒體轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起直接或間接地影響了政府與公眾之間的互動形式，改變了公共議程設(shè)置。從效果來看，政府利用協(xié)商手段來提高決策的公眾接受度，從而強(qiáng)化政策的合法性，以推動政策的順利實施。這些研究強(qiáng)調(diào)了中國政府在公眾參與中扮演的核心角色，對解釋公眾參與在中國的興起提供了重要的啟示。然而，它們難以回答的是，為什么在相似的社會環(huán)境中，一些地方政府比其它的政府更愿意采納真實的公眾參與。換言之，它們沒有揭示出基層差異化的公眾參與實踐以及差異化背后的影響因素。因而，本文主張從政策官僚和政府組織的角度來尋找影響公眾參與的關(guān)鍵因素，進(jìn)而對地方差異化的公眾參與實踐進(jìn)行解釋。

已有關(guān)于公共參與的研究發(fā)現(xiàn)，政府部門和政策官員的意愿與能力對于公眾參與的形態(tài)有顯著影響。為了便于比較分析，本文將已有的影響因素總結(jié)為三個變量，分別是政府官員的價值取向、政策官僚的行動目標(biāo)和地方政府的組織結(jié)構(gòu)。這三個變量貫穿了主導(dǎo)部門發(fā)起公眾評議活動的各個環(huán)節(jié)。首先，價值取向指的是政府官員對于公眾參與的認(rèn)可程度，這決定了政府官員發(fā)起公眾評議活動的出發(fā)點。第二，政策官僚的行動目標(biāo)決定了公眾參與的功能定位以及部門采取的相應(yīng)的政策工具，這一因素決定了公眾參與活動的具體特征。第三，組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響了公眾參與的主導(dǎo)部門能否獲得足夠的資源來整合多部門利益以推動公眾參與，這是決定公眾參與能否有效落實的重要因素。接下來，本文將對這三個關(guān)鍵概念進(jìn)行具體辨析，從而建立起本研究的解釋框架*部分研究指出，公眾的特征也會影響公眾參與效果。但本文主要關(guān)注的是什么影響了政府部門采取的差異化行為，而鮮有理論或?qū)嵺`表明公眾的差異性是決定政府官員行動的主要原因。在參與式觀察的過程中，筆者也未發(fā)現(xiàn)公眾的參與影響了社工委主導(dǎo)的公眾評議活動，所以本研究沒有將參與者的特征和行為納入討論。。

1.政府官員的價值取向

越來越多的研究者開始關(guān)注政府官員的價值和觀念如何影響公眾參與的質(zhì)量[14][15](P543-571)。首先，有變革意愿的領(lǐng)導(dǎo)往往是推動組織進(jìn)行積極改革的決定性力量[16](P39-70)。很多研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)組織領(lǐng)導(dǎo)有很強(qiáng)的意愿來通過公眾參與改進(jìn)政府治理時，他不僅能夠克服官僚組織相關(guān)的約束，還能夠動員合作者和下屬采取積極的態(tài)度來看待和組織公眾參與活動[17](P59-101)。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者不僅能夠為參與提供良好的制度基礎(chǔ)，還能夠改善參與者之間的信息和能力不對稱，增進(jìn)雙方的相互信任，從而達(dá)成共贏的結(jié)果[15](P543-571)。以中國的預(yù)算懇談創(chuàng)新為例，地方的主政領(lǐng)導(dǎo)者首先提出了一套新的治理觀念，進(jìn)而不斷地動員上下級領(lǐng)導(dǎo)和同級部門采納新的治理技術(shù)來改進(jìn)公共治理[1](P52)。

普通政府官員的理念也會影響公眾參與的開展。楊開峰(Kaifeng Yang)的研究指出，政府官員的信任傾向、自我效能感、以往經(jīng)歷、官僚程序?qū)颉⑹袌龌瘜?dǎo)向、網(wǎng)絡(luò)化導(dǎo)向、輿論反應(yīng)等因素塑造了他們對于民眾的信任，官員對民眾信任感又進(jìn)一步影響了他們所發(fā)起的公眾參與的質(zhì)量[18](P273)。他的另一項研究證實，政府官員的價值判斷影響著他們處理外部壓力的方法，官員對公眾參與的價值認(rèn)同度越高，政府發(fā)起的公眾參與的有效性和真實性越強(qiáng)[19](P249-264)。王浦劬等探究了公務(wù)員的職業(yè)行為秉性和公眾參與態(tài)度之間的關(guān)系，他們發(fā)現(xiàn)，那些愿意及時回應(yīng)公民意見、將完成工作任務(wù)作為首要目標(biāo)和預(yù)估社會風(fēng)險程度較低的公務(wù)員更愿意接受公眾參與[20](P6)。

因此，政府官員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者對于參與價值的認(rèn)可度以及對于公眾的信任程度會影響政府開展公眾參與的方式。換言之，政府對公眾參與的評價越高，越有可能吸納公眾的深入?yún)⑴c。

2.政策官僚的行動目標(biāo)

政策官僚的行動目標(biāo)指的是發(fā)起者對公眾參與活動的目標(biāo)定位，這是決定公眾參與活動開展的方式和效果的重要因素。David Shand等將政府官員的目標(biāo)分為層次漸進(jìn)的五個類別，分別是信息、咨詢、伙伴、授權(quán)和控制，分別對應(yīng)著從最低層次的公眾參與到最深入的公眾參與決策[8](P15-38)。也有研究者認(rèn)為政府的目的并非是線性的。例如，Carol Ebdon等認(rèn)為，政府組織的公眾參與預(yù)算可能有多重目標(biāo)，包括了收集決策信息、教育公民、爭取支持、影響決策和增強(qiáng)社區(qū)互信等[21](P437- 447)。在中國，地方政府可能是出于聲譽、績效和政治資本的原因而采用公眾參與等新的治理技術(shù)[22]。也有學(xué)者指出，地方政府采取民主協(xié)商的手段主要在于規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險，而非推動決策的民主化發(fā)展[23](P269-289)。

不同的行動目標(biāo)決定了政府發(fā)起的不同類型和層次的公眾參與。以收集信息為目標(biāo)的公眾參與往往是最低限度的公眾參與，缺乏面對面的信息交流過程，公眾也很難以真正影響政府的決策。一些地方政府希望采用公眾參與來豐富決策信息，因此，政府將在參與者選擇、政策設(shè)計和機(jī)制選擇方面會采用以效率為目標(biāo)的方法，以提高公眾意見對決策的影響程度[21](P437- 447)。當(dāng)然，地方官員的行動目標(biāo)也可能是相互矛盾和不斷變動的，而各種目標(biāo)與行動之間也非一一對應(yīng)的關(guān)系。

3.政府的組織結(jié)構(gòu)

政策過程包含了多方利益相關(guān)者的互動，公眾參與的有效實施取決于政府內(nèi)部權(quán)力的有效配置與通力合作。研究發(fā)現(xiàn)，以集權(quán)為特征的組織結(jié)構(gòu)更傾向于穩(wěn)定性和一致性，厭惡政治風(fēng)險，從而減少了政府組織對公眾的回應(yīng)。同時，權(quán)力集中往往與多管理層級和溝通渠道的集中化聯(lián)系在一起，從而阻礙了信息在政府內(nèi)的流動和共享，也不利于公眾參與的開展[24](P145-179)。反之，較為扁平的組織結(jié)構(gòu)更有助于實現(xiàn)開放的公眾參與[25](P53-70)。

另外，公眾參與往往需要部門橫向間的交流與合作。當(dāng)政府內(nèi)部形成了廣泛的共識和合作關(guān)系時，更有可能實現(xiàn)組織的穩(wěn)定，從而有助于公眾參與的發(fā)展。例如，在西方民主制國家，決策往往與立法、司法、行政三方部門密切相關(guān)，政治支持對公眾參與至關(guān)重要[26](P880-892)。具體而言，選舉官員的支持能夠幫助政府官員有效增加政府部門的資金收入、創(chuàng)新能力和自主性，從而提高公眾參與的真實性[27](P421- 439)。而在政府內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)力沖突的情況下，即使部門會采取公眾參與機(jī)制來表現(xiàn)他們對于民意的尊重，但他們吸納公眾意見的可能性更低。在中國，公眾參與同樣需要跨部門合作，例如，溫嶺民主實踐的產(chǎn)生和發(fā)展得益于不同部門的相互交流與合作[1](P54-55)。

簡而言之，公眾參與實踐的執(zhí)行過程與政府的組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，扁平化的組織結(jié)構(gòu)和良好的部門間合作關(guān)系能夠促使公眾參與理念落實為有效的政策結(jié)果。這也就是為什么大多數(shù)公眾參與都發(fā)生在政治環(huán)境比較開放的地區(qū)。

二、 案例介紹和比較分析

廣東省是一個富有改革創(chuàng)新精神的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。2010年前后，廣東省在社會建設(shè)領(lǐng)域做出了不少探索。2011年，中共廣東省委、廣東省人民政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定》，在全省積極推進(jìn)社會建設(shè)工作。同年8月，一個新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——社會工作委員會(社工委)在廣東省級、地級市和區(qū)縣三級陸續(xù)成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)社會建設(shè)工作。與此同時，各級社工委還組建了自己的智庫機(jī)構(gòu)，搭建了公眾參與的平臺，引導(dǎo)社會力量參與社會建設(shè)和治理創(chuàng)新。2013年，省社工委決定將“促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升、構(gòu)建公共政策公眾評議機(jī)制”作為社工委的重點工作。2014年3月，廣東省社工委印發(fā)了《關(guān)于開展公共服務(wù)政策與項目公眾評議試點工作的通知》，將珠海、廣州、深圳、順德等7座城市列為試點城市。在省社工委的指引下，各試點城市開始陸續(xù)推動公眾評議公共政策活動。通過觀察，筆者發(fā)現(xiàn)，珠海、廣州、深圳、順德是其中最具有代表性的試點城市，因此，本文主要以這4座城市的公眾評議活動作為分析案例。

(一) 四座城市的公眾評議活動概述

在同樣的政策導(dǎo)向下，四地政府采取了不同的策略來組織公眾參與政策評議過程，帶來了各異的參與效果。根據(jù)參與活動開展的運作流程，本文將通過“評什么”(評議項目)“誰來評”(評議主體)“怎么評”(評議方式)“怎么用”(結(jié)果應(yīng)用)4個主要環(huán)節(jié)對公眾參與的案例進(jìn)行比較和分析，指出不同的公眾參與活動的主要特征。

1.珠海市公眾評議活動

2014年3月，珠海市社工委在省社工委的指導(dǎo)下，開展了為期一年的公共服務(wù)政策和項目的公眾評議。珠海市的社工委負(fù)責(zé)活動策劃，并委托當(dāng)?shù)馗咝Ｗ鳛榈谌浇M織評議活動。評議對象的選擇經(jīng)過了兩輪選擇，先由專家、學(xué)者組成的決策咨詢組織提出備選項目，再由市委、市政府及其他部門協(xié)商選出一項政策和兩個項目作為評議對象*珠海市評議的一項政策是《珠海市最低生活保障實施辦法》，兩個項目是《義務(wù)教育階段民辦學(xué)校小學(xué)免費教育補貼》和《中等職業(yè)學(xué)校代耕農(nóng)子女(含漁民)免費教育》。。隨后，第三方組織為每個政策或項目各設(shè)計了一套訪談問卷。問卷設(shè)計被分為客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)：客觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)由相關(guān)政策部門提供；主觀指標(biāo)通過深度訪談、問卷訪談和會議座談的方式收集。具體而言，針對低保政策，隨機(jī)抽取社區(qū)中的低保接受者和低保遞送人員負(fù)責(zé)對該政策的實施情況進(jìn)行評估。為了評估另外兩個教育項目，第三方選取了其中2所受助學(xué)校，通過問卷和訪談的形式收集了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、老師、學(xué)生和家長等的意見。由于這兩個教育項目的受助范圍有限，因而收集的信息量也少。最后，第三方形成評議報告，提交給相關(guān)政策部門，并向社會公示。

2.廣州市公眾評議活動

在廣州市的公眾評議活動中，廣州市社工委首先組織了部門交流會，先由各部門提出備選方案，通過幾輪的溝通，在20多個備選方案中選定了越秀區(qū)的3個項目作為評議對象*廣州市越秀區(qū)評議的項目為：區(qū)衛(wèi)生局的《免費為全區(qū)適齡兒童提供窩溝封閉等口腔保健服務(wù)》、區(qū)教育局的《對區(qū)屬戶籍低保低收入特困家庭學(xué)前教育階段子女給予統(tǒng)籌安排學(xué)位并全額資助保教費》及區(qū)民政局的“越秀區(qū)長者綜合服務(wù)中心”項目。，并由越秀區(qū)社工委負(fù)責(zé)組織公眾評議活動。越秀區(qū)社工委邀請了廣東省社會科學(xué)院的研究團(tuán)隊作為活動的設(shè)計者和執(zhí)行者。在評議方式的選擇上，第三方采取直接服務(wù)對象評估、公眾評估、部門自評等3種途徑，具體評估方法包括參與式評估、個案訪談、現(xiàn)場評估、電話訪問、問卷抽樣調(diào)查等，評分權(quán)重分別為70∶20∶10。值得關(guān)注的是，第三方引進(jìn)了公眾參與式評估和大眾評議專場等評議方式。2014年12月12日，在公眾參與式評估現(xiàn)場，在主持人的指引下，隨機(jī)抽取的24位參與者發(fā)表了對項目的意見，并對項目進(jìn)行打分。2014年12月17日，在第三方的主持下，大眾評議專場在越秀區(qū)政府會議室里舉行，大眾評議團(tuán)由專家學(xué)者3名、政協(xié)委員2名、人大代表2名、新聞媒體3家、居民代表3名、網(wǎng)格員2名、民情志愿服務(wù)隊員3名組成。會議上，項目實施部門在報告項目實施情況后，接受了評委團(tuán)的質(zhì)詢。之后，評委進(jìn)行了項目現(xiàn)場視察，并填寫了大眾評議表。

3.深圳市公眾評議活動

深圳市社工委在2015年5月決定開展公眾評議公共政策活動，并邀請了第三方作為項目的執(zhí)行者。2015年7月初開始，市社工委邀請深圳市11個涉及公共服務(wù)的部門主動申報參評項目。隨后，第三方制成網(wǎng)絡(luò)投票問卷，分別面向深圳市決策咨詢委員、社會創(chuàng)新委員等專家群體和社會公眾發(fā)放。參考投票結(jié)果，深圳市社工委選擇了衛(wèi)計局和教育局的兩項政策作為評議對象*深圳接受評議的項目是《深圳市預(yù)防與控制乙肝母嬰傳播項目》和《深圳市幼兒園保教人員長期從教津貼實施辦法(試行)》。。接下來，第三方設(shè)計了標(biāo)準(zhǔn)化量化問卷，從2015年10月中旬開始依托深圳官網(wǎng)、微博、微信等平臺向社會公眾收集意見，并邀請社會公眾參與即將在10月底召開的圓桌會議。網(wǎng)絡(luò)問卷評議歷時3周，共收集了1314份網(wǎng)絡(luò)問卷。2015年10月30日，第三方組織和深圳市社工委共同邀請了評議委員參與圓桌會議。其中，第三方從高校和科研院所的專家學(xué)者中挑選了4名代表，在媒體行業(yè)挑選了2名代表，深圳市社工委從深圳市“兩代表一委員”、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者中挑選了10名代表。會議分別對兩項政策進(jìn)行了討論，第三方根據(jù)討論結(jié)果和網(wǎng)絡(luò)問卷撰寫總結(jié)報告，提交給相關(guān)部門作為決策依據(jù)。

4.佛山市順德區(qū)公眾評議活動

順德區(qū)*順德雖然只是佛山市下屬的一個區(qū)，但是它是廣東首個省直管縣，并被廣東省人大常委會立法賦予了地級市管理權(quán)限。與第三方組織合作，開展了為期一年左右的公眾評議活動。2014年6月份，社工委和第三方機(jī)構(gòu)開始甄選項目，首先由政策部門上報近年的候選項目，再根據(jù)備選項目向基層鎮(zhèn)街相關(guān)部門和全區(qū)民眾征求意見。公眾評議領(lǐng)導(dǎo)小組在公眾最關(guān)注的六項政策中確定參加評議的兩項政策*順德區(qū)接受評議的項目是《順德區(qū)公益性、普惠性幼兒園認(rèn)定及管理辦法》《關(guān)于加快順德區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》。。除此之外，區(qū)社工委決定將每年的10項民生實事納入評議范圍。順德區(qū)的評議活動主要分為3個板塊，分別是專業(yè)評議、網(wǎng)絡(luò)評議和現(xiàn)場評議。首先開展的是專業(yè)評議，主要是通過隨機(jī)問卷的形式，由社會公眾、政府職能部門和社會各界三方主體來對政策打分。第二，2014年10月起，第三方通過網(wǎng)絡(luò)問卷的形式向市民群眾征詢意見，咨詢的時間跨度為3周。最后一項是公眾評議現(xiàn)場會：第三方機(jī)構(gòu)組建了24人的評議委員會，其中包括社區(qū)群眾10人，黨代表、人大代表、政協(xié)委員、決咨委委員各2人，專家學(xué)者、行業(yè)代表各3人。2015年1月，第三方組織了兩場評議會，會議流程如下：首先由部門代表進(jìn)行政策說明；接著，部門接受評議主體的提問、質(zhì)詢、建議，并做出回應(yīng)；最后是書面匿名評議環(huán)節(jié)，評議會參與者填寫調(diào)查問卷。多家媒體共同參與了此次評議過程，隨后進(jìn)行了報道和宣傳。表1從評議項目、評議主體、評議方式和結(jié)果應(yīng)用4個維度，對4座城市的案例進(jìn)行了橫向比較。

表1 廣東省4座城市公共服務(wù)公眾評議比較

資料來源:作者根據(jù)調(diào)研資料自制。

(二) 案例模式分類和比較分析

從上述案例介紹中可以看到，各地區(qū)的公眾參與活動運作方式存在顯著的差異。為了進(jìn)一步提煉上述案例的關(guān)鍵要素，本文提出了衡量公眾參與真實性和有效性的兩個維度，分別是公眾參與程度和參與方式，進(jìn)而將公眾參與劃分為4種模式。

很多研究指出，公眾參與的開放程度是影響參與質(zhì)量高低的最重要的因素[15](P543-571)。開放、透明的參與過程能夠吸引利益相關(guān)群體的參與，增進(jìn)參與者對于協(xié)商治理的認(rèn)同感，從而提升決策參與的質(zhì)量。在以上案例中，地方政府通過兩個環(huán)節(jié)來影響公眾參與的開放程度，分別是評議對象和評議主體的選擇。從表1中可以看到，評議對象的選擇主要存在兩種方式：第一種是社工委在職能部門推選的政策項目中選擇評議對象，第二種是社工委邀請全體市民參與評議對象的投票選擇。參與公眾評議的主體同樣存在差異。第一種情況是由社工委遴選與政策相關(guān)的公眾作為參與者；另一種方式則是由民眾自愿選擇是否參與公共政策的評議。在實踐中，評議政策與評議主體的選擇是相互關(guān)聯(lián)的兩個環(huán)節(jié)。如果地方政府決定吸納廣泛的社會參與，則會在項目選擇階段盡可能吸引公眾興趣，例如通過公眾投票選擇評議對象以提高公眾參與的主動性和積極性。反之，相關(guān)部門會盡量降低公眾評議的社會關(guān)注度，選擇影響范圍有限的公共政策，并將參與者限定在可控范圍內(nèi)。因此，在本文中，“參與程度”指的是社會公眾能夠在多大程度上參與評議過程，以及公眾有多大的影響力決定評議的對象。

公眾參與的另一個核心問題是參與的過程，主要指的是溝通的形式。在以上案例中，政策部門和社會公眾之間的交流方式可以分為單向的信息傳遞和雙向的互動參與。前者一般指的是采取問卷、訪談等信息收集方式，而不涉及政策部門和公眾之間的互動；后者一般指的是多方主體能夠進(jìn)行實時的溝通和互相影響。不同的參與形式影響著公眾參與的質(zhì)量。對于單向吸納式的參與形式而言，政府關(guān)注的是如何收集公眾對于政策的看法，從而為決策的制定和改進(jìn)提供依據(jù)，他們并非將公眾視為公共決策的主體。由于缺乏充分的賦權(quán)，公眾缺乏足夠的信息來貢獻(xiàn)有效的政策建議，導(dǎo)致公眾參與的質(zhì)量較低下。而互動參與能在以下方面改進(jìn)公眾參與的質(zhì)量：首先，面對面的信息交流能在很大程度上改善雙方信息不對稱的狀況，從而提升弱勢方的參與能力和參與意愿；第二，互動交流有助于促使社會公眾和政策部門在理性的溝通和協(xié)商后達(dá)成共識，從而對公共政策產(chǎn)生真實而有益的影響；第三，雙向交流還有助于雙方建立起信任紐帶，形成堅實的治理合作基礎(chǔ)。

總而言之，參與程度和參與形式相互獨立而又相互影響，共同影響了公眾參與的真實性。根據(jù)以上兩個維度，本文將公眾參與政策評議分為4種模式，如表2所示。之后，本文將簡要介紹4種模式的基本特征，并與4座城市的公眾評議活動進(jìn)行對照分析，從而凸顯出不同地區(qū)的差異化的公眾參與模式。

表2 公眾參與政策評議的4種模式

首先，咨詢模式是最低限度的公眾參與模式。在這種模式中，政府將公眾作為公共決策的咨詢對象，僅在必要時收集公眾的意見作為決策依據(jù)。公眾并沒有參與政府決策過程，也并非真正意義上的協(xié)商治理。珠海市的公眾評議活動僅吸納了少量政策目標(biāo)群體，且采取了單向的信息收集法，屬于咨詢模式。具體而言，珠海市的公眾評議是由政府通過自上而下的方式組織的，評議的議題也是由各部門決定的，公眾的角色比較被動。這三項政策都是針對特殊人群的公共服務(wù)項目，因而政府選擇了與項目相關(guān)的群眾作為評議主體，而將其他公眾排除在外，公眾參與范圍十分有限。另外，這三項評議政策早已完結(jié)，參與的公眾表示時間久遠(yuǎn)，已經(jīng)不記得具體內(nèi)容*資料來源：珠海市公眾政策評議第三方評估報告。。從參與的形式來看，公眾參與方式比較單一，政府主要采用結(jié)構(gòu)化的問卷和訪談來進(jìn)行民意調(diào)查，公眾難以充分表達(dá)意見，對政策影響力有限。被評議的政策部門幾乎不介入評議過程，僅對第三方的評估報告做出簡要回應(yīng)。由于這類公眾評議主要是對以往政策的追加評價，公眾意見對政策過程影響力有限?？偟膩碚f，珠海市的公眾評議呈現(xiàn)出公眾參與程度低、參與模式單一、政策影響力弱的特點。

在第二種商議模式中，雖然公眾參與的范圍仍然有限，但是出現(xiàn)了互動式的參與形式，增進(jìn)了公眾與政府的了解與信任，有助于達(dá)成決策共識。在廣州市的公眾評議活動中，雖然公眾參與的范圍仍然局限于少數(shù)的政策相關(guān)群體，但社工委舉辦的公眾評議會促進(jìn)了相關(guān)職能部門與公眾之間的面對面交流，公眾評議成為雙方商議和妥協(xié)的結(jié)果，因而呈現(xiàn)出商議模式的特點。具體而言，在廣州市的公眾參與實踐中，社工委和各部門仍然主導(dǎo)著評議對象的選擇。為了規(guī)避風(fēng)險，社工委主要選擇優(yōu)秀項目接受評議。越秀區(qū)社工委表示，“因為這是首次進(jìn)行公眾評議活動，有試水性質(zhì)，所以先選取優(yōu)質(zhì)項目進(jìn)行”[28]。第二，與珠海市的實踐相似，廣州市的評議政策的覆蓋面十分有限。第三方選擇了政策相關(guān)群體作為評估主體，大多數(shù)公眾無法參與評議過程。在公眾參與形式方面，區(qū)社工委營造了一個協(xié)商的公共空間，以面對面商議補充了單向的問卷調(diào)查。相比較珠海市，越秀區(qū)公眾評議中各主體的參與方式更加靈活。通過與參與者的協(xié)商和討論，部門能夠獲得更有針對性的決策信息，以提高決策的合法性和有效性。相比較咨詢模式，商議模式改變了公眾自說自話的局面，增進(jìn)了不同主體之間的信息交換，在一定程度上增強(qiáng)了公眾的決策權(quán)。但是，由于公眾參與程度有限，商議模式往往難以代表廣大公眾的利益需求。

第三種是點評模式，其主要特點是，公眾有權(quán)利參與公眾評議活動，但他們的參與形式較為單一，對決策的影響力也比較有限。在深圳市的公眾評議活動中，普通民眾掌握了一定的選擇權(quán)，而不再是完全的被動參與；然而，從參與形式來看，深圳市的公眾評議主要以單向信息收集為主，而缺乏公眾與政策部門的雙向溝通環(huán)節(jié)，因而更貼近“點評”模式。具體而言，深圳市社工委采取了網(wǎng)絡(luò)投票的形式來吸引全市公眾的參與，縮小了評議對象的范圍，在一定程度上調(diào)動了公眾的參與熱情。但是，在參與形式方面，公眾評議政策的方式主要限于單向的信息交流。雖然社工委組織了圓桌會議進(jìn)行面對面評議，但實際上是小范圍內(nèi)的精英參與。從參與人員來看，除第三方組織邀請的體制外代表，多數(shù)委員都是與部門密切相關(guān)的行業(yè)代表。例如，社工委邀請的有關(guān)教育項目的委員主要來自市學(xué)前教育協(xié)會、市學(xué)前教育專家指導(dǎo)委員會和機(jī)關(guān)幼兒園等，社工委邀請的與醫(yī)療政策相關(guān)的委員大多來自衛(wèi)計局下屬的疾控中心等機(jī)構(gòu)。僅有1名社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)報名的方式參與了圓桌會議，其影響力微乎其微。換言之，雖然深圳市社工委舉辦了圓桌會議，但實際上嚴(yán)格控制著體制外群體的參與，使得政策評議成為內(nèi)部交流會議*深圳市圓桌會議的時間設(shè)定在周五，地點位于深圳市政府內(nèi)部的辦公樓，導(dǎo)致很多本愿意參與討論的公眾無法到達(dá)現(xiàn)場。。總而言之，深圳市的公眾能夠參與政策的選擇和政策評議，卻無法進(jìn)一步掌握決策中的話語權(quán)，因而被稱為“點評”模式。

協(xié)商模式的公眾評議活動呈現(xiàn)出廣泛的公眾參與和交互式的參與形式兼?zhèn)涞奶卣?。政策制定者和接受者之間的雙向溝通能夠彌合不同主體的信息和觀念的鴻溝，有效識別不同群體對于公共政策的多元需求，有助于增進(jìn)雙方對于公共政策制定和改進(jìn)的共識，從而實現(xiàn)公共治理的民主化。相比較其他三個地區(qū)，順德區(qū)的公眾評議體現(xiàn)了協(xié)商民主的特點。首先，公眾參與的范圍更加廣泛，對評議項目有一定的選擇權(quán)。區(qū)社工委和各部門首先給出備選評議政策，再通過網(wǎng)絡(luò)投票和線下問卷等多種形式，選出社會公眾最感興趣的項目，這體現(xiàn)了廣泛的公眾參與。第二，通過開展咨詢會等形式，組織者創(chuàng)造了一個公共空間，使得公眾、人大政協(xié)、社會組織、政策官員能夠在公共空間進(jìn)行討論，降低了信息不對稱，提高了協(xié)商的效率*順德區(qū)的公眾評議會議時間設(shè)定在周六，地點位于順德區(qū)順峰山公園內(nèi)部的社會創(chuàng)新中心，是一個開放的公共空間。并且，順德區(qū)社工委在公園內(nèi)部設(shè)置了多個指示牌，吸引普通公眾前往參與會議討論。。另外，通過新聞媒體的報道向社會公布，加強(qiáng)了公眾對政府行為的監(jiān)督。最后，評議委員會將評議結(jié)果提交給人大和政協(xié)委員，作為人大和政協(xié)提案的依據(jù)，這也是影響決策過程的重要方式。因此，順德區(qū)的公眾評議活動體現(xiàn)了協(xié)商民主中關(guān)于“平等”“參與”“協(xié)商”“共識”的特點，因而被歸類為“協(xié)商”式的公眾參與[29](P54)。

值得注意的是，相比較公眾參與程度和參與方式，公眾廣泛參與的意義更加重要。以廣州市的公眾評議為例，由于廣州越秀區(qū)的公眾評議項目是社工委和其它部門主導(dǎo)的，選取了覆蓋面很窄的三個優(yōu)秀項目，參與評議的公眾也相對較少，即使采用的是交互協(xié)商的方式，參與效果也有限。而深圳市的公眾評議活動雖然缺乏公眾與政府部門之間的協(xié)商交流，但因其得到了廣大公眾和社會媒體的關(guān)注和評價，也有助于政府部門根據(jù)公眾預(yù)期來調(diào)整公共政策，為下一步的真實參與奠定基礎(chǔ)。因此，推動公眾參與政策評議是一個循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)當(dāng)在深化公民參與程度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善公民參與的方式。

當(dāng)然，這些案例體現(xiàn)了公眾參與深度和方式在程度上的差異，并非達(dá)到了最理想的類型。相比較政府指定評議政策的方式，公眾參與政策選擇投票體現(xiàn)了評議的民主性，但公眾仍然無法主導(dǎo)公眾評議的議程；相比較滿意度問卷的形式，面對面協(xié)商的形式加強(qiáng)了參與方式的有效性，但協(xié)商的有效性仍然受到多種因素影響。順德區(qū)的公眾評議擴(kuò)大了的公眾參與范圍，采納了討論協(xié)商的方式，但它的參與深度和互動程度仍然不足以稱為成熟的協(xié)商模式。即便如此，本文的案例也為研究提供了經(jīng)驗上的佐證。

三、 分析與討論

本節(jié)將從政府部門的角度對公眾參與實踐的差異性進(jìn)行原因分析。本研究中的公眾評議是在各區(qū)社工委的領(lǐng)導(dǎo)下開展的，因此社工委是影響公眾參與質(zhì)量的主要政府組織部門。本節(jié)主要分析4個城市的社工委的價值取向、行動目標(biāo)以及他們所處的政府組織結(jié)構(gòu)，以解釋4個地區(qū)的公眾評議形成的迥異的參與模式。

(一) 社工委的價值取向

在缺乏上級領(lǐng)導(dǎo)明確指導(dǎo)的情況下，各地社工委對公眾參與的價值判斷和功能定位產(chǎn)生了不同的判斷，進(jìn)而影響了公眾參與的質(zhì)量。雖然社工委部門的價值取向難以直觀比較，但是筆者可以通過比較各地社工委相關(guān)文件報告對評議活動的定位以及社工委主要領(lǐng)導(dǎo)人對于公眾參與的判斷，進(jìn)而了解社工委組織對公眾參與的認(rèn)知和態(tài)度。從珠海市社工委對公眾評議的定位來看，他們將公眾參與作為推動部門提高法制建設(shè)的手段。《珠海社會管理工作簡報》指出，“在加強(qiáng)社會領(lǐng)域法制體系建設(shè)的同時，市委社管部高度重視公共政策評估工作，把群眾滿意作為檢驗社會建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推動公共服務(wù)政策均等化”，“探索公眾參與社會管理模式，通過實施政策評估，倒逼相關(guān)部門突破自身利益，提高法規(guī)規(guī)章制定水平?！币虼耍楹Ｊ猩绻の饕獙⒐妳⑴c作為一種改進(jìn)政府部門法制建設(shè)的治理技術(shù)。

越秀區(qū)社工委對評議活動提出了三點主要的要求：首先是“了解越秀區(qū)2013年度三大公共服務(wù)項目的實施效果”，其次是“提高公共服務(wù)項目的質(zhì)量”，最后是“增強(qiáng)居民參與公共服務(wù)項目評估的積極性”。由此可見，越秀區(qū)社工委希望利用民意反饋來提升政策的合法性。從公眾參與的評估方法來看，第三方采用的是參與式快速評估方法，強(qiáng)調(diào)的是快速地掌握居民的意見和建議。由此可見，越秀區(qū)社工委同樣將公眾參與作為一種獲取民意的方式方法，強(qiáng)調(diào)的是公眾參與對于政府決策的工具價值。

深圳市社工委的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人則表示了不同的想法。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公眾參與應(yīng)當(dāng)更深入和全面地體現(xiàn)在公共政策的各個環(huán)節(jié)以提高決策的科學(xué)性，“公共政策最好是在起草之初就能夠廣泛地體現(xiàn)民意……如何制定公共政策，如何評價公共政策，這個機(jī)制本身就應(yīng)該規(guī)范化。我們應(yīng)該從源頭上就開始考慮它的一個合理性、合法性。”*與深圳市社工委領(lǐng)導(dǎo)的訪談記錄。但另一位主要負(fù)責(zé)人則認(rèn)為公眾參與主要是對政策的事后評估，“我們和過去的征求意見、聽證會的不同在于，他們是在政策制定之前來做這件事，而我們主要是事后的評估。”*與深圳市社工委官員的訪談記錄。兩位領(lǐng)導(dǎo)對于公眾參與的設(shè)想存在出入。主要領(lǐng)導(dǎo)希望借助民意來實現(xiàn)公共政策過程的民主化，而活動的具體負(fù)責(zé)人則將公眾參與看做一項政策評估。在后一位領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，深圳市的公眾參與活動主要是對已有公共政策的評估。

順德區(qū)的政府官員和智庫成員則對公眾參與表示了更高的期待。一位順德決策咨詢委員會的委員表示，“我們整個改革的任務(wù)，就是要提高公眾的參與能力與意識。這也是促進(jìn)社會體制改革，加強(qiáng)社會建設(shè)。第二，這項工作體現(xiàn)了協(xié)商民主的發(fā)展方向，也是我們改革的重要平臺。我們也將作為一個長期的制度，堅持推進(jìn)下去。”*與順德區(qū)決咨委委員的訪談記錄。順德區(qū)社工委的領(lǐng)導(dǎo)表示，他們希望通過該活動來提高各部門的民主決策意識，從而提升整個區(qū)的決策民主程度?！肮娫u議只是其中一個小小的平臺，更多的資源是在各個部門手頭上，所以我們希望各部門能推進(jìn)本部門的政策制定的民主參與?！?與順德區(qū)社工委領(lǐng)導(dǎo)的訪談記錄。他們提出順德區(qū)的政治改革的最終目標(biāo)之一是實現(xiàn)公眾的廣泛參與。從價值取向上來看，順德區(qū)社工委對于公眾參與民主價值的認(rèn)可程度更高。

政府部門對于公眾參與的價值判斷是影響其后續(xù)行動的重要因素。本研究發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的政府以及不同的政策官員對于民主參與的價值的接受程度有所不同。在本案例中，一些地方政府忽略了公眾評議背后的民主內(nèi)涵，主要將其作為一種改進(jìn)政府績效的政策工具。在這種觀念的指導(dǎo)下，他們僅吸納有限的公眾參與政策評議，而非采取民主協(xié)商。換言之，這些政府部門更傾向于選擇咨詢式和點評式的參與模式。另一方面，一些地區(qū)的官員對民主參與的支持度更高，采取了積極的措施將公眾參與與決策民主化相關(guān)聯(lián)，形成了一系列創(chuàng)新實踐[1](P52)。這些地區(qū)的政府部門更加重視公眾參與的深度和廣度，傾向于采取商議式和協(xié)商式的公眾參與模式。

(二) 社工委的行動目標(biāo)

從各地政府頒布的政策文件和訪談記錄中可以推斷出各地社工委對于公眾參與實踐設(shè)定的行動目標(biāo)。根據(jù)珠海市的活動指導(dǎo)文件，其主要目的在于彌補社會建設(shè)領(lǐng)域的不足，將公共政策評估工作作為檢驗社會建設(shè)成效的手段，以促進(jìn)公共服務(wù)政策均等化的發(fā)展。從評議方式來看，珠海市采用的是360度評議法，結(jié)合了主客觀指標(biāo)和內(nèi)外部評議，以對政策進(jìn)行較為全面的評估。因此，珠海市的活動目標(biāo)在于廣泛地收集政策相關(guān)的評估資料，從而為改進(jìn)政策提供依據(jù)。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，珠海市社工委收集了來自部門、公眾等多方主體的意見，公眾的評議只是其中的組成部分之一。

廣州市越秀區(qū)社工委與第三方共同合作，將公眾評議定位為資料采集和形象宣傳。第一，以資料采集為目標(biāo)，第三方采取了多種形式的評議方式，例如向服務(wù)對象收集問卷，組織服務(wù)對象進(jìn)行討論等。但這些活動都缺乏部門的參與，即服務(wù)對象與政策制定者之間的互動，體現(xiàn)出越秀區(qū)以信息收集為目標(biāo)的行動定位。第二，從活動的安排來看，宣傳活動占了重要的比例。在活動的發(fā)布和宣傳階段、大眾點評階段和成果使用階段，第三方都邀請了各界媒體進(jìn)行積極正面的報道*參見當(dāng)時相關(guān)新聞報道。。為了避免報道中出現(xiàn)負(fù)面新聞，越秀區(qū)選擇了比較成功的項目進(jìn)行公眾評議，并嚴(yán)格控制了參與大眾評議的人員構(gòu)成。

深圳市社工委所設(shè)定的行動目標(biāo)是完成任務(wù)和風(fēng)險控制。深圳市社工委評議活動主要負(fù)責(zé)人表示，“我們就按照省里的任務(wù)完成就好，也不用做得轟轟烈烈，到時候樹敵太多反而壞事，搞僵了和職能部門的關(guān)系?！庇捎谏钲谏绻の闹饕繕?biāo)是完成上級的任務(wù)，而非改變傳統(tǒng)的決策模式，因此他們采取了比較穩(wěn)妥的公眾參與形式。例如，按照方案的設(shè)計，評議對象的選擇是由網(wǎng)民票選出得票前四的政策項目，再由領(lǐng)導(dǎo)擇定兩項政策作為評議對象。根據(jù)投票結(jié)果顯示，《保障性住房統(tǒng)一輪候系統(tǒng)建立(擬出臺)》最受民眾關(guān)注，但是考慮到當(dāng)時深圳房價處于輿論的風(fēng)口浪尖上，領(lǐng)導(dǎo)小組審慎地替換了這一政策。同時，為了規(guī)避風(fēng)險，深圳市選擇仿照其他地區(qū)的經(jīng)驗，“他們(順德區(qū))確實做得不錯，最后的結(jié)果處理方式也是很溫和，這和我們的設(shè)想也比較一致*此處的“他們”是指順德區(qū)社工委。在2015年初，省社工委對7座試點城市的公眾評議活動進(jìn)行了總結(jié)評價，順德區(qū)在2014年末開展的評議活動得到了省社工委的高度評價，成為其他城市學(xué)習(xí)的對象。因此，深圳市在2015年開展新一輪公眾評議活動時希望參考借鑒順德區(qū)的評議模式。。但他們太繁瑣了，我希望深圳做得簡單一些?！痹陲L(fēng)險最小化的目標(biāo)導(dǎo)向下，深圳市的公眾評議活動僅實現(xiàn)了有限的公眾參與。

順德區(qū)委辦公室、人民政府辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)順德區(qū)公共服務(wù)政策與項目公眾評議試點工作指導(dǎo)意見的通知》。從總體目標(biāo)來看，順德區(qū)政府“以保障和改善民生為重點、完善社會服務(wù)為基礎(chǔ)、促進(jìn)公平正義為導(dǎo)向”，“通過制度創(chuàng)新，搭建社會參與新平臺，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立科學(xué)、民主、規(guī)范的公共服務(wù)政策與項目公眾評議長效機(jī)制，激發(fā)社會參與熱情，在貫徹群眾路線中推動公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。” 區(qū)社工委的領(lǐng)導(dǎo)表示，“更根本的是各部門能有這個意識，能通過現(xiàn)在有的平臺，比如說決策咨詢制度，通過網(wǎng)站將我們的政策意見真誠地向社會公布，征求公眾的意見，不斷改進(jìn)我們的政策。”*與順德區(qū)社工委的訪談記錄。順德區(qū)開展公眾評議的目標(biāo)定位是循序漸進(jìn)地實現(xiàn)決策的民主化。因此，順德區(qū)的公眾評議也呈現(xiàn)出更廣泛和更深入的參與特征。

這些城市在試點過程中提出了不同的改革思路。珠海市、廣州市的改革落腳點在于通過收集民意以改進(jìn)公共服務(wù)；深圳市社工委將之作為一項行政任務(wù)來完成，采取了穩(wěn)妥的參與方式；而順德區(qū)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，公眾參與不僅能帶動公共政策質(zhì)量的提升，還能夠改變封閉的政策過程，建立長效民主決策機(jī)制。在不同的目標(biāo)導(dǎo)向下，各地政府采取了不同的公眾參與形式。

不同地區(qū)的社工委對公眾評議設(shè)定了不同的行動目標(biāo)，并采取了不同的治理技術(shù)以實現(xiàn)其目標(biāo)。本研究發(fā)現(xiàn)，基于政策官員對于公眾參與的價值判斷，他們對公眾評議活動采取了不同的定位。一方面，珠海、廣州和深圳社工委將公眾評議定位為改進(jìn)決策的工具，因而采取了以管理效率為目標(biāo)的治理方式來組織公眾評議活動。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，公眾評議的有效性主要取決于樣本的代表性和評估方式的科學(xué)性。而順德區(qū)社工委更多地將公眾評議的目標(biāo)設(shè)定為決策民主化，采取了以民主價值為導(dǎo)向的治理手段。具體而言，順德區(qū)社工委采取了廣泛的公眾參與和交互式的參與形式，以實現(xiàn)民主決策的開放性、透明性和協(xié)商性。所以，本案例中4個城市的社工委對公眾評議的定位不同，設(shè)置了不同的公眾參與機(jī)制，呈現(xiàn)出了不同的參與形態(tài)和效果。

(三) 各地政府的組織結(jié)構(gòu)

公眾評議的順利開展不僅取決于社工委的積極投入，還需要其它行政部門的積極配合。作為一個新成立的組織，社工委在部門間的角色地位非常尷尬，因此可發(fā)揮的空間也十分有限。社工委組織公眾評議的合法性受到質(zhì)疑，“我們一直很糾結(jié)在哪里評、評誰呢？因為在哪里評人家都不高興，評誰都不高興”*與深圳市社工委的訪談記錄。。深圳社工委的負(fù)責(zé)人表示，“這個由社工委來做，我們也覺得是在法理上站不住，得罪人的事……尤其是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如說項目的選擇，要選什么項目才能使大家沒有意見，因為這個本來就是得罪人的事”*與深圳市社工委的訪談記錄。。對此，省社工委建議將評議項目的決策權(quán)交給其它部門或外包給第三方，“社工委不說(評誰)，要求珠三角的市自己選擇項目，來讓第三方評議，比如教育、社區(qū)服務(wù)，都是他們自己選，和社工委沒關(guān)系”*與省社工委的訪談記錄。。因此，在具體操作過程中，深圳市社工委將活動組織全權(quán)委托給第三方?！斑@個評議的組織者是第三方，明確要求購買服務(wù)的方式由第三方設(shè)計、組織，然后得出結(jié)果?！?與省社工委的訪談記錄。如深圳一樣，珠海市和廣州越秀區(qū)的社工委都先由各部門提交可供評議的政策作為備選方案，并委托第三方組織項目執(zhí)行，本部門則盡量置身事外。由于缺乏社工委的積極介入，大多數(shù)部門也對公眾參與持懷疑態(tài)度，僅憑第三方的力量難以推動真正意義上的公眾參與。所以，對于珠海、廣州和深圳的公眾評議而言，活動的組織方處于弱勢地位，沒有得到其它相關(guān)部門的支持，無法真正地推動公眾在決策過程中的積極參與。

順德區(qū)之所以能夠較為順暢地推行公眾參與，首先得益于該地區(qū)開放的社會氛圍和官民互信基礎(chǔ)。近年來，順德區(qū)政府建立了各類公眾參與和決策咨詢制度，如決策咨詢制度和績效評估制度，加強(qiáng)了政府與公眾、智庫之間的緊密聯(lián)系。各部門在對外交流的過程中逐漸積累了吸納公眾參與的經(jīng)驗，從而更易于接受來自外界的監(jiān)督和評議作為自身改革的動力之一。對于公眾而言，多種多樣的參與渠道提高了公眾的政策參與能力，也有助于增進(jìn)他們對政府的信任感?？偟膩碚f，順德區(qū)政府與社會公眾、新聞媒體和專家學(xué)者之間形成了良性的互動模式，為公眾評議的開展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境[30]。

第二，公眾評議的順利開展還有賴于區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持和良性的部門間關(guān)系[31]。首先，從行政結(jié)構(gòu)來看，社工委與區(qū)府區(qū)委辦合署，一套人馬，兩塊牌子。這個特別的安排為社工委工作的開展提供了有利的條件。在這種環(huán)境下，社工委盡管是新成立的一個機(jī)構(gòu)，也能夠比較順利地得到其它部門的配合和支持?！?因為)這種運作機(jī)制(跟兩辦合署)，這幾年(社工委)在區(qū)里還是有一定的江湖地位，大家還是比較給面子，有一些工作開展得還是比較順的，有的部門還找過來和我們一起合作。我們的常務(wù)副主任是區(qū)府辦副秘書長，他拿著這個身份去協(xié)調(diào)就很順了。”*與順德區(qū)社工委的訪談記錄。第二，經(jīng)歷了多輪的行政制度改革，順德區(qū)的官僚組織內(nèi)部已經(jīng)形成了一套比較完善的制度結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，組織之間的合作關(guān)系比較成熟，也提高了部門的行政效率?！跋耥樀律绻のc區(qū)委區(qū)政府合署辦公是配合順德的大部制改革，大部制改革后由于機(jī)構(gòu)精簡，整個機(jī)構(gòu)高度融合。好處就是各個職能部門的政策遞送到區(qū)委區(qū)政府，我們可以在前期就進(jìn)行審核，是否符合社會改革的方向。”*與順德區(qū)社工委領(lǐng)導(dǎo)的訪談記錄。

順德區(qū)社工委也采取了積極的態(tài)度對待公眾評議試點工作。社工委專職副主任積極參與評議過程，與第三方共同協(xié)調(diào)各職能部門之間的關(guān)系，推動公眾參與的深入開展。在每一次活動的關(guān)鍵節(jié)點，例如方案制定、項目選擇、評估會議等階段，社工委領(lǐng)導(dǎo)都召開了聯(lián)席會議，動員職能部門積極參與方案的制定過程，打消職能部門對于公眾參與的疑慮，聽取他們的建議。正是在區(qū)社工委的宣傳和動員之下，各職能部門對公眾參與政策評議都表示了較高的參與熱情。在評議會現(xiàn)場，與民生相關(guān)的10個職能部門都派代表參與了討論，極大地提高了公眾參與的質(zhì)量。

公眾參與往往依賴于主導(dǎo)部門的推動，該主導(dǎo)部門所處的組織環(huán)境決定了其是否有足夠的權(quán)威、資源和人力實現(xiàn)各部門的利益整合，以實現(xiàn)廣泛和深入的公眾參與。新成立的社工委既沒有來自中央對口部門的合法性支持，也缺乏綜合協(xié)調(diào)各部門工作的組織資源，在開展公眾參與活動時容易遭受來自其他部門的反對。在組織環(huán)境不利于資源整合的情況下，主導(dǎo)部門傾向于選擇較為保守的公眾參與模式，例如咨詢和點評模式。另一方面，地方政府領(lǐng)導(dǎo)也可以通過提高主導(dǎo)部門的行政級別、賦予其更多的組織資源、增強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作等方式以增強(qiáng)主導(dǎo)部門的行動能力，促使其采取更開放、互動性更強(qiáng)的參與模式。換言之，組織結(jié)構(gòu)決定了政府部門的行動能力，從而影響它所組織的公眾參與的有效性。

四、 結(jié)論與展望

近年來，中央提出了治理體系的現(xiàn)代化目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會治理方式，推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛發(fā)展。在中央政策的推動下，地方發(fā)起了一系列公眾參與實踐。已有文獻(xiàn)對一些成功的公眾參與實踐進(jìn)行了研究，并指出了公眾參與對于社會治理創(chuàng)新的積極影響。部分學(xué)者認(rèn)為，隨著公眾參與的興起，中國將逐漸實現(xiàn)民主化治理。另一部分學(xué)者則對由政府主導(dǎo)的公眾參與實踐持懷疑態(tài)度，他們認(rèn)為政府主導(dǎo)的公民參與呈現(xiàn)出“形式化”“表演型”特征，而沒有對決策過程產(chǎn)生實質(zhì)影響。這些研究展現(xiàn)了公眾參與活動在參與范圍、參與方式和治理效果方面的巨大差異，卻沒有進(jìn)一步追問差異背后的制度原因。本研究在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以參差不齊的公眾參與現(xiàn)狀為研究起點，從政策官僚和政府組織的角度出發(fā)，探究了影響公眾參與實踐多樣性的因果機(jī)制，從而揭示了地方政府在民主治理中扮演的重要角色。

具體而言，本文以廣東省社工委在2014-2015年間發(fā)起的公眾評議活動作為研究案例，對4座城市的公眾參與實踐進(jìn)行了比較分析。筆者發(fā)現(xiàn)，各地市社工委主導(dǎo)的公眾參與活動存在多樣化類型和差異性結(jié)果，并從參與程度和參與形式兩個維度出發(fā)對4個案例進(jìn)行了類型學(xué)研究，介紹了咨詢、點評、商議和協(xié)商4種參與模式的具體差異。為了進(jìn)一步探究4類公眾參與差異的成因，本文從主導(dǎo)部門的角度出發(fā)，提出了價值取向、行動目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)的三維分析框架。首先，官員對于公眾和參與的價值判斷決定了他們對協(xié)商治理的接納程度，影響了他們對公眾評議的定位；第二，地方政府為活動設(shè)定的行動目標(biāo)決定著公眾參與開展的范圍、過程、形式和結(jié)果；第三，組織的組織結(jié)構(gòu)是決定執(zhí)行者能否有效推行公眾參與的制度條件。只有在這三個因素同時具備的前提下，主導(dǎo)部門才會從實現(xiàn)民主價值的角度出發(fā)，設(shè)計恰當(dāng)?shù)拿癖妳⑴c機(jī)制，在相關(guān)部門的合作與支持下，使得公眾參與切實影響公共決策過程。

在浩如煙海的公眾參與研究中，本文重點凸顯了公共參與的公共行政維度。大量研究將公眾參與視作一個政治問題，卻忽視了公共參與作為一種治理技術(shù)的行政維度。已有研究為探索中國的政治彈性提供了很好的切入點，卻忽視了不同地區(qū)、不同層級、不同系統(tǒng)的政府部門在民主化治理中的差異性角色，從而無法解釋參差不齊的公眾參與實踐與地方民主治理之間的關(guān)系。本文發(fā)現(xiàn)，地方政府發(fā)起的公眾參與效果存在極大差異，但并不直接取決于政體性質(zhì)，而是受到了價值取向、行動目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)等行政因素的影響。換言之，在政治制度穩(wěn)定的前提下，通過提高官僚的民主意識和加強(qiáng)行政能力建設(shè)，能夠極大增強(qiáng)公眾參與在治理民主化中的有效性。這一發(fā)現(xiàn)對于改進(jìn)中國地方的民主化治理具有重要意義。當(dāng)然，本文并非主張對公眾參與的去政治化解讀。從根本上而言，政治因素決定了公眾參與往往發(fā)生在地方層面，并且集中在公共服務(wù)政策等領(lǐng)域。但即使在同樣的政治環(huán)境之下，不同地區(qū)的社工委采取了不同的治理策略，對地方的民主化發(fā)展帶來了不同的影響，表明行政民主化可能是一個值得探究的相對獨立的理論命題。

本研究也存在一定的局限性。第一，從時間維度來看，本文以2014-2015年度珠江三角洲地區(qū)公眾評議活動作為分析對象，由于大部分的評議工作仍在試點和探索階段，本文未進(jìn)一步研究其后的變化。后續(xù)追蹤研究發(fā)現(xiàn)，2015年下半年，廣東省委和省政府進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整，將省社工委整合入省政法委，原社工委人員分流至其他部門。此后，地市級社工委也開始合并，不再獨立以社工委名義運作。由于缺乏社工委的組織力量，一些地區(qū)取消了2016年的公共政策評議工作，例如廣州、珠海和深圳。由此可見，社工委發(fā)起的公眾評議活動嚴(yán)格受制于該部門的意愿及能力，在缺乏領(lǐng)導(dǎo)和組織推動的情況下，公眾參與也隨之消失了。另一方面，順德區(qū)政府辦公室(簡稱區(qū)府辦)承擔(dān)了部分社工委職能，并在2015年和2016年相繼開展了民生實事公眾評議工作*從2013年開始，順德區(qū)社工委承擔(dān)了兩項評議工作:一是評議各部門的公共服務(wù)政策，二是評議區(qū)府辦每年確定的十項民生實事。民生實事評議工作在評議方式上與公共服務(wù)政策評議類似。順德區(qū)社工委整合后，區(qū)府辦延續(xù)了對民生實事的評議工作。。公眾評議在順德區(qū)的延續(xù)進(jìn)一步印證了順德區(qū)政府有較強(qiáng)的意愿和能力開展公眾參與活動。第二，從空間維度來看，本文觀察的是珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府行為，而無法代表經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)。因此，下一步的研究將擴(kuò)大案例選擇范圍，考慮公眾參與在不同地區(qū)的差異性及影響因素。

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