司法建議制度之重塑

劉 依 桐

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院, 上海 200050)

司法建議是指審判機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、審判人員在依法履行法定職權(quán)時,依法提出主張或具體辦法的意見[1]。按照立法、司法及學(xué)理慣例,通常將人民檢察院的建議稱為“檢察建議”,將人民法院的建議稱為“司法建議”。人民法院的司法建議制度源于蘇聯(lián)的“法院批評制度”,20世紀(jì)50年代的蘇聯(lián)就開始了“法院建議”的探索[2]。1983年的第六屆全國人民代表大會第一次會議上的《最高人民法院工作報告》中,首次確認(rèn)了司法建議在健全規(guī)章制度、堵塞漏洞等方面所發(fā)揮的特有作用。這就提高了社會各界對司法建議制度的關(guān)注,使司法建議制度得到了廣泛適用[3]。

一、 司法建議實證分析以首屆“全國法院優(yōu)秀司法建議”為樣本

司法建議制度一方面是中國社會主義法治體系下特有的司法概念,另一方面又是影響我國現(xiàn)行司法體制改革中對審判權(quán)定位的關(guān)鍵性因素。司法建議存在實踐先行于立法與理論研究的特點,故應(yīng)以該制度的實踐案例為研究基點。然而,實踐中,全國形成的司法建議數(shù)量龐大,對其進行全面性分析尚不具備現(xiàn)實條件,故筆者選擇第一屆“全國法院優(yōu)秀司法建議”的文本為實證分析樣本。這主要是考慮到“全國法院優(yōu)秀司法建議”在建議對象、涉及問題、文本質(zhì)量、法院層級及地理分布等方面更具全面性和代表性,分析結(jié)論更具說服力。

1. 適用情形

首屆全國法院優(yōu)秀案例評選共涉及我國 31個省市自治區(qū),57個不同級別的人民法院,涉及行政管理、經(jīng)濟與行業(yè)發(fā)展、國家與社會公共利益、司法調(diào)查與執(zhí)行等方面的共 54個案件,另有6起案件屬人民法院在審判活動外結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況與審判經(jīng)驗向有關(guān)部門提出的司法處理方案。如汶川地震后,成都市中級人民法院為保障災(zāi)后救助與重建工作的順利開展,預(yù)防和減少涉災(zāi)訴訟,在建立抗震救災(zāi)指揮部、強拆與救災(zāi)征用時對私有財產(chǎn)保護等方面為成都市人民政府法制辦提供的若干法律建議。

2. 建議對象

從司法建議的建議對象來看,大多數(shù)為對存在問題的單位與部門有監(jiān)督管理職權(quán)的機關(guān)或單位,包括統(tǒng)籌行政工作的黨委、政府,對各自領(lǐng)域享有監(jiān)管職權(quán)的政府職能部門、內(nèi)設(shè)機構(gòu),如上海市金融辦、教材審定委員會等。另有部分司法建議發(fā)送給行業(yè)協(xié)會,如國際貨運代理協(xié)會,意在通過行業(yè)自治矯正不良行業(yè)問題。除此之外,部分建議文書直接發(fā)送給存在管理或經(jīng)營問題的企事業(yè)單位,如因安徽海螺集團公司總醫(yī)院出具的疾病診斷書不規(guī)范,安徽省宣城市宣州區(qū)人民法院向其發(fā)送的司法建議書。

3. 建議內(nèi)容及反饋效果

從入選的60個優(yōu)秀司法建議的文本內(nèi)容來看,司法實踐中涉及的內(nèi)容主要集中在兩個方面:一是人民法院在審判執(zhí)行或其他司法活動中發(fā)現(xiàn)的社會問題并分析其成因;二是針對相關(guān)單位提出解決該類問題的涉法律性或非涉法律性的建議。60件司法建議中,在工作方法上給相關(guān)單位提出具體建議措施的有80%以上,主要內(nèi)容有以下幾個方面:①針對行政機關(guān)。宏觀上加大對重點行業(yè)領(lǐng)域的財政投入與政策的幫扶力度;微觀上提高登記、聽證、公告與群眾答復(fù)等工作的質(zhì)量與效率。②針對行業(yè)協(xié)會等特定社會團體。宏觀上規(guī)范行業(yè)經(jīng)營秩序與生產(chǎn)安全,提高從業(yè)人員職業(yè)道德;微觀上建立并完善常規(guī)考評體系,加大違反職業(yè)道德行為的懲戒力度等;③針對企事業(yè)單位等社會組織。建議企業(yè)改制,轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式,規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險,開展職業(yè)培訓(xùn)等。其間,西藏自治區(qū)山南地區(qū)中級人民法院為規(guī)范公民代理向該地區(qū)政法委出具的司法建議中隨附了由該院起草的《關(guān)于公民擔(dān)任代理人、辯護人參與訴訟活動的規(guī)定》,后該地政法委依據(jù)該司法建議出臺了這一規(guī)定。另外,江西省南豐縣人民法院與廣西壯族自治區(qū)南寧市青秀區(qū)人民法院分別在司法建議中提出設(shè)立涉法救助資金與PICC駐法院理賠服務(wù)點等具體工作建議。60件優(yōu)秀司法建議中,半數(shù)以上在文書中明令被建議單位于一定期限內(nèi)將落實情況書面函復(fù)人民法院。一些單位高度重視司法建議工作,與《人民法院報》等媒體互動,通力協(xié)作,形成了建議內(nèi)容的示范效應(yīng)。

二、 司法建議的規(guī)范分析

一項制度的緣起需要制度規(guī)范加以保障,然而,梳理“司法建議制度”立法沿革卻發(fā)現(xiàn),該制度在立法工作上幾乎處于半空白狀態(tài)。司法建議制度規(guī)范的現(xiàn)狀與其實踐發(fā)展不相適應(yīng),勢必會造成這一制度在未來的畸形發(fā)展。

1. 法律規(guī)范

我國《憲法》及《人民法院組織法》均未對司法建議作出規(guī)定,僅在《民事訴訟法》《行政訴訟法》與《法官法》中對司法建議的適用情形、發(fā)送對象、建議內(nèi)容及被建議單位在接收建議后的處理情況作了較為簡單的規(guī)定。對于民事訴訟中存在有礙人民法院調(diào)查案件事實,行政訴訟中無法定理由拒不到庭或未經(jīng)法庭許可中途退庭,以及民事與行政訴訟中拒絕或妨礙執(zhí)行的情形,人民法院可依據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》向監(jiān)察機關(guān)或有關(guān)機關(guān)提出對其中主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員予以紀(jì)律處分或責(zé)令被訴行政機關(guān)履行裁判內(nèi)容的司法建議。發(fā)送對象并非是具有妨礙調(diào)查、執(zhí)行等情形的單位本身,而是對被建議單位具有管理權(quán)的相應(yīng)主管機構(gòu)。至于被建議單位是否需采納司法建議內(nèi)容,以及是否有向人民法院反饋落實情況的義務(wù),法律未作規(guī)定。同時,《法官法》將提出司法建議且被采納作為法定給予獎勵的事項。

2. 行政法規(guī)、地方性法規(guī)

國務(wù)院于2010年10月10日發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中將“認(rèn)真對待人民法院的司法建議”作為建設(shè)法治政府的一項重要手段。2016年,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》第9條規(guī)定:“行政機關(guān)要不斷規(guī)范行政行為,認(rèn)真研究落實人民法院提出的司法建議”。此外,國務(wù)院各職能部門及各地方政府積極響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于“認(rèn)真研究并落實”司法建議的號召,陸續(xù)以部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件的形式出臺了部分關(guān)于適用并執(zhí)行司法建議的規(guī)范。如國家質(zhì)檢總局2015年發(fā)布的《關(guān)于全面深入推進法治質(zhì)檢建設(shè)的意見》第15條規(guī)定“認(rèn)真研究落實人民法院的司法建議”;河北省政府發(fā)布的《河北省行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法》第22條則直接作出行政機關(guān)應(yīng)“自收到司法建議之日起三個月內(nèi)將處理情況書面回復(fù)人民法院”的硬性規(guī)定。

值得一提的是,一些地方人大對于這場司法權(quán)與行政權(quán)的博弈并沒有采取緘默的態(tài)度,如江西省人大常委會便在《江西省社會治安綜合治理條例》第12條規(guī)定:“人民法院應(yīng)當(dāng)……結(jié)合辦案提出司法建議,以促進有關(guān)單位加強管理”。

3. 司法解釋

繼1983年江華所作的《最高人民法院工作報告》后,最高人民法院首次以正式的司法解釋性文件公布對司法建議的實施意見應(yīng)為1984年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈經(jīng)濟合同法〉若干問題的意見》。雖然經(jīng)濟合同法是特殊歷史時期的產(chǎn)物,現(xiàn)已失效,但該司法解釋卻首次明確了人民法院對于管轄權(quán)外的事項,在轉(zhuǎn)送有關(guān)機關(guān)處理的同時有附司法建議并同時抄送上級機關(guān)的建議權(quán);2007年,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》(以下簡稱《通知》)明確指出:司法建議作為人民法院審判職能的延伸,在審判活動中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在問題時,應(yīng)當(dāng)及時提出司法建議,并及時了解相關(guān)單位的落實情況,必要時可以要求其對處理結(jié)果予以反饋;2012年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強司法建議工作的意見》(以下簡稱《意見》)中強調(diào):“司法建議是法律賦予人民法院的重要職責(zé),是人民法院工作的重要組成部分,是充分發(fā)揮審判職能作用的重要方式”,“是堅持能動司法,依法延伸審判職能的重要途徑”?！兑庖姟愤M一步擴大了司法建議的適用情形,增加了對經(jīng)濟與行業(yè)發(fā)展中存在的重大問題、相關(guān)單位的規(guī)章制度及工作管理中存在嚴(yán)重漏洞或者重大風(fēng)險等相關(guān)情形,并通過人民法院自己認(rèn)為確有必要提出司法建議的兜底條款,使司法權(quán)介入至具體社會管理事務(wù)之中。司法解釋改變了《民事訴訟法》與《行政訴訟法》中問題單位與被建議單位相分離的規(guī)定,可直接向存在問題的單位發(fā)送司法建議,并可同時抄送上級主管機關(guān)。建議的具體內(nèi)容亦從紀(jì)律處分、責(zé)令履行,延伸至對個案或類案問題產(chǎn)生原因的分析,并可依據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)司法政策提出解決問題的具體辦法或措施,同時要求司法建議的承辦人員及時了解相關(guān)單位對建議的采納與落實情況,督促落實建議內(nèi)容,跟蹤了解建議的效果,必要時可以要求有關(guān)單位對處理結(jié)果予以反饋。除此之外,近年來,地方各級人民法院及專門法院也相繼出臺了大量的司法解釋性文件,進一步構(gòu)建了關(guān)于司法建議的規(guī)范體系。

三、 司法建議實踐與規(guī)范間的反思

1. 缺乏上位法依據(jù)

梳理司法建議各層級規(guī)范,結(jié)合前述關(guān)于全國優(yōu)秀司法建議的實證分析,可以看出司法建議制度的立法現(xiàn)狀與實踐發(fā)展情況十分不均衡。狹義概念上的法律對于司法建議的制度設(shè)計僅限于《民事訴訟法》《行政訴訟法》及《法官法》中的寥寥幾筆。而審判實踐中,司法建議的適用完全是依據(jù)最高人民法院的司法解釋性文件。最高人民法院將“司法建議權(quán)”視為審判權(quán)的延伸,發(fā)揮補充法院管轄及彌補裁判缺失的功能顯然缺乏上位法依據(jù)。

2. 違反法律保留原則

我國《立法法》第8條“下列事項只能制定法律”中的第2項為“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”。前述并無上位法依據(jù)的司法解釋規(guī)定的司法建議的適用,會對司法權(quán)與行政權(quán)的運行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。具體表現(xiàn)為:如果各級法院向有關(guān)單位發(fā)送的司法解釋被采納,就會有司法機關(guān)通過司法建議向相關(guān)單位滲透司法政策,干預(yù)行政權(quán)運行的風(fēng)險;若被建議單位雖未采納司法建議,但上級法院對該問題的態(tài)度立場及問題處理方式會對下級法院產(chǎn)生影響,甚至?xí)绊懞罄m(xù)類似案件的審理結(jié)果和案件走向。顯然,司法建議的適用涉及人民法院與其他權(quán)力機關(guān)間權(quán)力的界分及審判權(quán)及其延伸權(quán)力的定義,應(yīng)屬典型的法律保留的事項。前述部分地方人民法院為配合最高人民法院關(guān)于司法建議工作的開展,相繼出臺了地方法院關(guān)于司法建議工作的“準(zhǔn)司法解釋”。然而,根據(jù)“兩高”于2012年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于地方人民法院人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》,這些地方法院發(fā)布的關(guān)于司法建議的“準(zhǔn)司法解釋”的合法性受到法律保留原則與制定權(quán)限的雙重質(zhì)疑。

3. 模糊權(quán)力分工

《意見》同時提出司法建議要積極爭取黨委、人大和政府的支持,同時加強與新聞媒體等社會各個方面的合作,通過多種渠道和形式拓寬司法建議的宣傳力度和社會影響力。法治雖為“政治發(fā)展的價值載體”[4],但筆者不禁要問:這種多頭合作的高調(diào)互動方式,能夠使得司法權(quán)在多大程度上秉持司法中立的地位?此外,根據(jù)前述司法建議落實情況的實證分析看出,個別司法建議存在建議措施過于細(xì)致,甚至出現(xiàn)由人民法院擬代行政機關(guān)作出處理的情況,如代行起草規(guī)章制度,代決定財政投入力度與分配方式等。司法建議措施過于“行政化”,會模糊行政權(quán)與司法權(quán)的分工。

四、 司法建議的正當(dāng)性分析

相比司法建議制度實踐廣泛且深入的開展,其理論研究卻一直處于邊緣化的位置,且對于司法建議制度的正當(dāng)性,學(xué)界亦眾說紛紜,莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為司法建議可能存在侵越立法權(quán)、模糊行政權(quán)與司法權(quán)分工、偏離司法機關(guān)審判權(quán)能等影響憲法確定的權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題,使司法權(quán)存在承受主動而開放的知識管理風(fēng)險[5]。也有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)通過司法建議提升社會主體對裁判信息的獲取、轉(zhuǎn)化與落實能力,提出制度性的預(yù)防、規(guī)范、管理方案與對策,成為推動社會創(chuàng)新的重要力量[6]。筆者認(rèn)為,我國的司法建議制度在司法實踐的操作中實際上具有兩層含義:第一層含義旨在向被建議單位闡釋現(xiàn)存問題,具有一種事實告知的屬性;第二層含義是向被建議單位提出解決該問題的措施。關(guān)于司法建議的正當(dāng)性問題,應(yīng)結(jié)合國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式、權(quán)力運行中的功能適當(dāng)性及司法能動性等問題,區(qū)別對待司法建議的上述兩種不同屬性。

1. 國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

我國《憲法》規(guī)定人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)。然而,這種“獨立”并不等同于西方國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)完全分立的“獨立”。借用姜明安教授的觀點就是:各國家機關(guān)之間既要分權(quán)、制約,又要相互合作,司法機關(guān)在裁決案件與爭議的同時還要維護國家的法制和秩序;司法中立并非表現(xiàn)為司法機關(guān)對于審判過程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題只能保持沉默,只要求法院不越權(quán)代人處理[7]。結(jié)合目前行政執(zhí)法與司法實踐的實際情況,裁判文書全部上網(wǎng)制度依然未能全面推行,法院與行政機關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等相關(guān)單位在法律適用示范,裁判結(jié)果告知等方面的溝通渠道依然受阻。然而,法院通過審理大量案件,往往第一時間就掌握了市場經(jīng)濟體制存在的漏洞與行政管理的不足,也往往第一時間掌握群眾訴求。此時,司法建議的第一重屬性----事實告知----應(yīng)運而生,因其符合國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的模式而具有正當(dāng)性。

然而,實踐中法院并未甘心將司法建議僅停留在事實告知的層面,前述對司法建議文本的實證考察發(fā)現(xiàn),大多數(shù)建議書更愿意在對相關(guān)單位進行事實告知后進一步提出解決問題的方案,且不囿于常規(guī)的司法手段,往往觸及行政管理體制內(nèi)部,有越權(quán)代人處理之嫌。關(guān)于司法建議的第二層含義,即建議內(nèi)容的正當(dāng)性,還要進一步看法院如何把握自身的職能定位。

2. 功能最適當(dāng)原則

功能最適當(dāng)原則是指國家權(quán)力的行使在功能與組織上的劃分以事務(wù)自身的組成結(jié)構(gòu)及決定程序等各個方面均達(dá)到最佳條件作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。簡而言之就是權(quán)力的行使模式、規(guī)模、人員配置確能勝任。該原則是現(xiàn)代國家設(shè)立國家機關(guān)、配置權(quán)力、調(diào)整和改革國家機關(guān)、處理國家機關(guān)之間關(guān)系的重要原則。根據(jù)這一原則,在確立了國家機關(guān)功能后,要給承擔(dān)職能的國家機關(guān)授予與履行功能相匹配的相關(guān)權(quán)力,要建立與其功能相適應(yīng)的管理體制,建立健全與功能相適應(yīng)的法律規(guī)范適用制度[8]。根據(jù)目前全國法院特別是基層法院每年的受案數(shù)量與法官的人均結(jié)案情況,若在案件裁判的重壓之下強求其承擔(dān)更多社會責(zé)任,難免會“稀釋”有限的司法資源,甚至直接影響裁判的質(zhì)量或效率。當(dāng)然,這并不意味著法院對于審判中發(fā)現(xiàn)的各種問題采取“事不關(guān)己”的冷漠立場,而是要考慮這個問題由司法機關(guān)決策處理是否合適且專業(yè)。

相比行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會等,法院在諸多行業(yè)管理領(lǐng)域并不具備專業(yè)性,而法院卻總是先于這些單位發(fā)現(xiàn)問題。司法機關(guān)本就不具備處理非司法事務(wù)的專業(yè)性,因此法院通過司法建議的方式向有關(guān)單位告知事實情況后,隨附的建議方案中應(yīng)僅局限于解決該問題的司法解決路徑?；诜傻目深A(yù)見性,此種建議本質(zhì)上應(yīng)屬于對其法律上確定的權(quán)利義務(wù)的一種重申與釋明,是一種法律告知的屬性。因其目的是防止未來可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險,是司法權(quán)所追求目的的提前實現(xiàn),符合司法權(quán)的本質(zhì),未觸及其他權(quán)力領(lǐng)域或突破國家權(quán)力結(jié)構(gòu),同時符合權(quán)力分配的功能最適當(dāng)原則,具有正當(dāng)性。

3. 司法能動與司法克制

上述通過國家權(quán)力結(jié)構(gòu)原理論證了司法建議第一層含義即告知權(quán)的正當(dāng)性,后又進一步結(jié)合功能最適當(dāng)原理論證了第二層含義建議權(quán)中司法途徑建議的正當(dāng)性。然而實踐中大多數(shù)情形下,有些問題并不能通過法律途徑解決,或者說僅以法律手段并不能解決所有問題。此時,問題的本質(zhì)就還原為能動司法與司法克制的爭辯,即司法機關(guān)要不要在居中裁判之余積極參與社會治理,主動承擔(dān)更多的社會責(zé)任。司法權(quán)在本質(zhì)上屬于一種判斷權(quán)[9]。既然最高人民法院將司法建議權(quán)視為審判權(quán)的延伸,那么司法建議權(quán)本身亦應(yīng)遵循司法權(quán)的本質(zhì)----對是非的判斷。雖然社會治理離不開法律的保障[10],但筆者認(rèn)為司法機關(guān)參與社會治理的方式應(yīng)不同于立法機關(guān)與行政機關(guān),其不宜主動介入具體社會事務(wù)之中,而應(yīng)當(dāng)通過司法審判發(fā)揮作用。具體而言, 司法權(quán)的本質(zhì)是通過對當(dāng)事人提起的符合司法管轄的糾紛的被動受理與居中裁判以定紛止?fàn)?并通過案件裁判中對法律的解釋與適用規(guī)范社會行為。此時,社會的確會因司法機關(guān)參與社會治理的理性而引發(fā)管理的暫時風(fēng)險,但這種“風(fēng)險”是為了社會整體發(fā)展必須付出的代價。司法的最終目標(biāo)是公正,即便再能動的司法也必須遵循司法的本質(zhì)和規(guī)律,不能以風(fēng)險為借口,打著司法能動的旗號,實行破壞法治的行為[11]。法院承擔(dān)的社會責(zé)任中不應(yīng)具備公共政策的形成功能,若法院試圖像行政機關(guān)那樣建議相關(guān)單位采用綜合手段解決審判中發(fā)現(xiàn)卻不適宜在裁判文書中解決的內(nèi)容,就會超越司法管轄范圍,僭越司法的本質(zhì),造成司法的法外適用。故筆者認(rèn)為,法院通過司法建議的方式解決非屬司法領(lǐng)域問題的正當(dāng)性值得商榷。

五、 司法建議制度的完善

對于司法建議制度的完善, 筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合該制度目前在實踐探索中的實際情況, 在明晰司法建議權(quán)法律屬性的基礎(chǔ)之上, 確立司法建議行為所至的邊界, 并根據(jù)該制度自身法律性質(zhì)的定位統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)關(guān)于該制度的各層級的規(guī)范體系。 在法律依據(jù)問題落實的情況下, 進一步指導(dǎo)人民法院與被建議單位對司法建議工作的規(guī)范操作。

1. 明確法律屬性

如前所述,司法建議在司法實踐中實質(zhì)上具有告知與建議的雙重屬性。司法建議的告知性側(cè)重于對事實情況的告知,包括告知審理過程中發(fā)現(xiàn)的社會問題,以及就該問題的相關(guān)涉訴情況,意在使被建議單位和部門了解與掌握相關(guān)情況,化解由于人民法院與其他社會主體間信息不對稱而可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險。而對于建議權(quán)則應(yīng)視具體建議內(nèi)容加以必要區(qū)分,將建議內(nèi)容限定為司法性建議,如釋明相關(guān)單位目前法律上權(quán)利義務(wù)的狀態(tài),可能存在的法律風(fēng)險,以及如何采取相應(yīng)法律救濟手段等。應(yīng)嚴(yán)格控制人民法院以司法建議的形式參與具體行政管理,如建議財政對相關(guān)行業(yè)的具體投入力度,代為起草行業(yè)規(guī)章等。在明確司法建議事實告知與法律建議的屬性后,統(tǒng)一對司法建議性質(zhì)與地位的認(rèn)識,將司法建議權(quán)納入司法權(quán)體系之中,作為審判權(quán)的有益補充。

2. 統(tǒng)籌規(guī)范體系

在明確司法建議權(quán)的屬性后,應(yīng)統(tǒng)籌相關(guān)立法工作,為司法建議制度建立完善的規(guī)范體系。筆者認(rèn)為,應(yīng)在《人民法院組織法》中明確作出規(guī)定。人民法院在審判活動中認(rèn)為有必要時,有權(quán)向有關(guān)單位或部門告知相關(guān)事實并提出相應(yīng)法律建議,有關(guān)單位和部門對上述告知與建議應(yīng)當(dāng)認(rèn)真采納,并及時回復(fù)。這樣一來,關(guān)乎人民法院職權(quán)問題的“法律保留”事項的難題會迎刃而解,同時也為前述司法解釋提供了上位法依據(jù)。因此,應(yīng)盡快將“司法建議”內(nèi)容的調(diào)整納入《人民法院組織法》修改工作進程之中。此外,協(xié)調(diào)現(xiàn)有各層級間的規(guī)范,補充《刑事訴訟法》中關(guān)于司法建議的規(guī)定,于三大訴訟法中統(tǒng)一司法建議制度的適用,及時清撤改廢地方人民法院作出的關(guān)于適用司法建議的工作意見。

3. 完善工作機制

在司法建議制度的規(guī)范體系協(xié)調(diào)發(fā)展之余,還應(yīng)進一步完善法院系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)于司法建議的工作機制。嘗試在法院內(nèi)部建立獨立的司法建議審批部門,對建議內(nèi)容與文書質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。加強司法建議書的草擬、審核、簽發(fā)、送達(dá)與反饋等各工作流程制度化、規(guī)范化建設(shè),強化司法建議書作為裁判結(jié)案文書的法律地位。同時,因司法建議的內(nèi)容僅針對法律問題而與行政內(nèi)部管理無涉,原則上不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等情形時,司法建議文書均應(yīng)入卷歸檔且可供當(dāng)事人或第三方公開查閱,逐步形成司法機關(guān)類案處理的長效機制,以提升司法建議文書的法律效力,盡快實現(xiàn)司法建議工作的規(guī)范化。

六、 結(jié) 語

司法機關(guān)并不具備為其他單位或部門提供非法律性建議的專業(yè)優(yōu)勢,亦不應(yīng)具備公共政策形成的功能。司法建議的實踐發(fā)展應(yīng)遵循司法的本質(zhì)和規(guī)律,通過《人民法院組織法》的修訂進一步明確司法建議所具有的事實告知與法律建議的雙重屬性,不應(yīng)也不宜將其建議內(nèi)容拓展至法律問題之外的具體行政管理事務(wù)之中,確保人民法院以居中裁判的方式參與社會治理。應(yīng)加快司法建議工作的規(guī)范化、制度化建設(shè),以實現(xiàn)公正司法的最終目標(biāo)。

[ 1 ] 薛偉宏,盧培偉,苗紅環(huán). 司法建議理論與實踐[M]. 北京:法律出版社, 2016:338-339.

[ 2 ] 鄭智航. 司法建議制度設(shè)計的認(rèn)識偏差及校正:以法院參與社會管理創(chuàng)新為背景[J]. 法學(xué), 2015(2):63.

[ 3 ] 最高人民法院1983年工作報告[EB/OL].[ 2017-05-11]. http:∥www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1983-06/07/content_1481005.htm.

[ 4 ] 丁亞仙. 以法治衡量政治發(fā)展:基于近代四部法律文本的微觀分析[J]. 沈陽大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2016,18(6):704.

[ 5 ] 劉志欣. 司法建議的正當(dāng)性問題研究[J]. 河北法學(xué), 2016(11):103-113.

[ 6 ] 劉思萱,李友根. 社會管理創(chuàng)新為何需要司法建議制度[J]. 法學(xué)家, 2012,1(6):30.

[ 7 ] 姜明安. 關(guān)于司法建議的認(rèn)識[N]. 人民日報, 2007-03-20(10).

[ 8 ] 朱應(yīng)平. 以功能最適當(dāng)原則構(gòu)建和完善中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)制度[J]. 行政法學(xué)研究, 2015,89(1):50.

[ 9 ] 孫笑俠. 司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán):司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別[J]. 法學(xué), 1998(8):34-36.

[10] 何思錦,張斌. 大數(shù)據(jù)時代社會治理機遇分析[J]. 沈陽大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2017,19(3):302.

[11] 沈寨. 風(fēng)險社會背景下司法能動的正當(dāng)性及其限度[J]. 貴陽學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版), 2011,6(1):21-24.