試論我國(guó)民事公益訴訟制度構(gòu)建

朱曉紅

摘要：民事公益訴訟制度在國(guó)外的發(fā)展已經(jīng)比較成熟，但在我國(guó)卻起步較晚。雖然近年來(lái)人們?cè)絹?lái)越關(guān)注對(duì)公共利益的保護(hù)，但是由于立法的缺失和司法救濟(jì)制度的不完備使得通過(guò)訴訟途徑保護(hù)公共利益的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。2012年民事訴訟法修改后新增了公益訴訟條款，從立法上確認(rèn)了公益訴訟，本文以本次民事訴訟法的修改為契機(jī)，對(duì)我國(guó)民事公益訴訟制度的構(gòu)建提出具體設(shè)想。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；民事公益訴訟制度；問題；建構(gòu)

引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們?cè)谙硎苁袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)帶給私人利益的同時(shí)卻忽視了不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展模式給公共利益帶來(lái)的損害，社會(huì)上危害社會(huì)公共利益的情況越來(lái)越嚴(yán)重，如國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者權(quán)益、產(chǎn)品質(zhì)量問題等。因此，構(gòu)建一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情，可以操作又行之有效的民事公益訴訟制度具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

1民事公益訴訟概述

民事公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者公民個(gè)人根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)已經(jīng)損害或可能損害社會(huì)公共利益的民事違法行為向法院提起民事訴訟，追究違法行為并保護(hù)公共利益的一種法律制度。作為公益訴訟的一種，民事公益訴訟雖然在某些方面突破了傳統(tǒng)民事訴訟的規(guī)定，例如不再要求起訴人必須具有直接的利害關(guān)系等，但是其性質(zhì)仍為民事訴訟，所以仍被冠以“民事”二字。當(dāng)事人訴訟地位平等、以維護(hù)民事權(quán)益為基本內(nèi)容、當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任主要是民事責(zé)任等表現(xiàn)表明了民事公益訴訟仍符合民事訴訟的一般特征，遵循民事訴訟的基本原則，適用民事訴訟法的一般制度規(guī)則。

2我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟制度存在問題

2.1立法過(guò)于原則不具實(shí)踐操作性

新民事訴訟法對(duì)公益訴訟的規(guī)定只有一個(gè)條款，傾向于先解決瓶頸問題，只規(guī)定了公益訴訟的受案范圍和原告資格兩個(gè)問題，且這兩個(gè)問題都規(guī)定的過(guò)于保守和原則，具有一定的模糊性，實(shí)踐操作性不強(qiáng)。例如，本條中規(guī)定的公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，將公益訴訟的原告范圍指向了其他法律，那么，究竟哪些法律可以作出規(guī)定呢？這里的“法律”是僅指立法機(jī)關(guān)制定頒布的狹義的法律，還是指也包括有法律效力的解釋及行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的廣義的法律呢？同樣的，什么是“公共利益”？何為“眾多消費(fèi)者”？這些問題都沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，有些情況比較好判斷，而有些則處于邊緣地帶，如果不在規(guī)定中進(jìn)一步明確，將導(dǎo)致法院在適用時(shí)無(wú)所適從。

2.2公益訴訟的管轄法院尚未明確

新民事訴訟法將有關(guān)公益訴訟的條款置于第一編“總則”中的第五章“訴訟參加人”之中，并沒有將其作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟程序，也沒有對(duì)民事公益訴訟的管轄范圍作出特別規(guī)定，那么，公益訴訟是否就肯定適用民事訴訟法中有關(guān)管轄的規(guī)定？對(duì)于這個(gè)問題，法律并沒有給出一個(gè)明確的答案。再加上民事公益訴訟與其他民事訴訟相比具有案件涉及面廣，影響重大、案情復(fù)雜等特殊性，出于更好地保護(hù)公共利益的需要，有必要對(duì)民事公益訴訟的管轄作出專門的規(guī)定，從立法上明確公益訴訟案件是否需要提高一審管轄法院級(jí)別，或規(guī)定由專門法院來(lái)進(jìn)行集中管轄，以確保公益訴訟案件能夠得到充分的落實(shí)。

2.3公益訴訟起訴主體范圍過(guò)于狹窄

修改后的新民事訴訟法規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，突破了原先原告必須與案件有直接利害關(guān)系的規(guī)定，是一個(gè)重大的飛躍。但是這里的“有關(guān)”二字還是在一定程度上限定了公益訴訟起訴主體的范圍，對(duì)于何為“有關(guān)”，法律上并沒有作出明確的界定，哪些組織有資格提起公益訴訟依然處于一個(gè)模糊的狀態(tài)。這種模糊的立法模式，有提高民事公益訴訟立案門檻之嫌，在某種程度上成為啟動(dòng)民事公益訴訟的法律障礙。另外，這次民訴法的修改依然把公民排除在公益訴訟的起訴主體之外，嚴(yán)重影響了公眾維護(hù)社會(huì)公共利益的熱情。如果公共利益遭到損害時(shí)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織并沒有主動(dòng)提起訴訟，那么就有可能會(huì)產(chǎn)生因無(wú)人起訴而導(dǎo)致民事公益訴訟根本無(wú)法啟動(dòng)的問題，被侵害的公共利益將不能得到救濟(jì)。公益訴訟是離不開公民的廣泛參與的，它的核心價(jià)值與使命都在于維護(hù)公共利益，無(wú)論是個(gè)人還是社會(huì)組織都是推動(dòng)公益訴訟發(fā)展的重要力量。與美國(guó)公益訴訟中的“私人檢察官制度”相比，我國(guó)民事公益訴訟將個(gè)人排除在外的做法可以說(shuō)是立法上的一個(gè)缺憾。

3我國(guó)民事公益訴訟制度建構(gòu)

3.1擴(kuò)大起訴主體的范圍

訴訟的啟動(dòng)是通過(guò)原告提起訴請(qǐng)開始的，起訴人是否適格是訴訟能否啟動(dòng)的關(guān)鍵，因此原告資格問題是民事公益訴訟制度建立所要解決的首要問題。新民訴法第55條將民事公益訴訟的起訴主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，不再?gòu)?qiáng)調(diào)起訴主體與案件間的“直接利害關(guān)系”，可以看做是對(duì)傳統(tǒng)訴權(quán)理論的一個(gè)重大突破，但是令人感到遺憾的是該條規(guī)定依然沒有將公民納入公益訴訟起訴主體的范圍之中。縱觀各國(guó)公益訴訟的立法，雖然各有不同，但是放寬民事公益訴訟主體資格儼然已經(jīng)成為一個(gè)共通點(diǎn)。即單一化的設(shè)計(jì)不利于形成全方位的公益保護(hù)機(jī)制，要想實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的，有效地糾正公共性違法行為，我們必須結(jié)合我國(guó)客觀實(shí)際的需要，在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，讓國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人都擁有公益訴權(quán)，充分發(fā)揮各自的訴訟優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)彼此的不足，形成強(qiáng)大的訴訟合力，建立起多元化的民事公益訴訟原告資格制度。

3.2明確民事公益訴訟適用范圍

新的民訴法考慮到在我國(guó)公益訴訟制度尚處于初步建立階段，只是簡(jiǎn)單列舉了“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”這兩類急需通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)的情形，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中這兩類案件對(duì)社會(huì)公共利益的損害較為嚴(yán)重，然后再以兜底條款的形式賦予了法官較大的自由裁量權(quán)來(lái)鑒別是否符合公共利益。為避免“公益”外延的模糊性，同時(shí)也為了適用今后公益訴訟制度發(fā)展的需要，公益訴訟的適用范圍需進(jìn)一步擴(kuò)大。

首先，確定標(biāo)準(zhǔn)。民事公益訴訟案件范圍的大小直接影響到當(dāng)事人參與民事公益訴訟領(lǐng)域的廣度和深度。為了更好的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公益訴權(quán)，協(xié)調(diào)好該訴權(quán)與法院審判權(quán)的關(guān)系，有必要將公益訴訟的適用范圍限定在明確的法律規(guī)定中。除了“排除私益”的標(biāo)準(zhǔn)外，侵害公益的行為對(duì)社會(huì)的危害程度以及該案件對(duì)公益訴訟需求的程度也是我們應(yīng)當(dāng)考量的標(biāo)準(zhǔn)。總的來(lái)說(shuō)，只有在兩種情況下才能啟動(dòng)民事公益訴訟程序來(lái)維護(hù)公共利益，一是已窮盡其他救濟(jì)方法或其他救濟(jì)方式無(wú)效果時(shí)；二是只有通過(guò)民事公益訴訟來(lái)維護(hù)才最優(yōu)越時(shí)。這是界定需要民事公益訴訟來(lái)維護(hù)的公共利益的范圍時(shí)必須把握一個(gè)原則。

其次，具體類型。鑒于我國(guó)民事公益訴訟尚處于初步探索階段，結(jié)合我國(guó)司法資源和司法能力有限的實(shí)際情況，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)民事公益訴訟適用范圍的確定持較為審慎的態(tài)度，不宜過(guò)于盲目寬泛，但是新民訴法僅將保護(hù)范圍限定在污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩個(gè)領(lǐng)域也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，我國(guó)有必要將以下幾種情況也應(yīng)當(dāng)納入到法律保護(hù)的范圍中：（1）國(guó)有資產(chǎn)流失案件；（2）反壟斷案件；（3）其他侵害公共利益的行為，特別是針對(duì)一些弱勢(shì)群體的，包括特定人群的基本權(quán)利保障（如婦女、兒童、老人的合法權(quán)益，殘疾人的合法權(quán)益，農(nóng)民工權(quán)利保障，勞動(dòng)者基本權(quán)利保障）和銷售范圍廣泛而受害人數(shù)無(wú)法確定的案件（如產(chǎn)品缺陷，食品、藥品安全等）。

3.3起訴主體應(yīng)有先后之分

鑒于檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有提起民事公益訴訟的資格，那么在實(shí)踐中就有可能產(chǎn)生多個(gè)起訴主體同時(shí)提起訴訟的情況，當(dāng)公益訴訟主體發(fā)生競(jìng)合時(shí)該如何處理需要引起大家的注意。民事公益訴訟與民事私益訴訟相比需要投入更多的精力和成本，同時(shí)也對(duì)起訴主體有更高的技術(shù)和專業(yè)知識(shí)要求，一般公民和團(tuán)體往往難以應(yīng)付處于強(qiáng)勢(shì)地位的訴訟對(duì)象。因此民事公益訴訟的啟動(dòng)不宜采取機(jī)關(guān)與組織、公民平行訴訟的形式，應(yīng)當(dāng)有先后順序之分。

對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失案件建議先由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟為宜。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失案件的加害方通常是實(shí)力強(qiáng)大的大型國(guó)有企業(yè)，有時(shí)甚至有行政機(jī)關(guān)參與其中，一般公民和有關(guān)組織往往處于弱勢(shì)地位，無(wú)法與之抗衡。而檢察機(jī)關(guān)本身就代表國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，有義務(wù)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不被侵占，而且就訴訟能力而言，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論在法律熟悉程度還是調(diào)查取證技能方面都要比組織和個(gè)人略勝一籌。

對(duì)于其他類型的公益訴訟案件建議采取先組織后檢察機(jī)關(guān)的方式。即當(dāng)有關(guān)組織怠于行使或者難以行使相應(yīng)的起訴權(quán)，在其他特定條件滿足時(shí)，可以通過(guò)申請(qǐng)或者以法律規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)行使該權(quán)利。這樣規(guī)定的原因在于社會(huì)組織尤其是具有公益性質(zhì)的專業(yè)化社會(huì)組織，在專業(yè)知識(shí)和信息收集方面更有優(yōu)勢(shì)，由相應(yīng)的專業(yè)化組織提起公益訴訟也更具有針對(duì)性。例如，我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的領(lǐng)域已相當(dāng)有經(jīng)驗(yàn)，也曾嘗試提起過(guò)公益訴訟。而且，檢察機(jī)關(guān)在司法系統(tǒng)中的主要角色依然是監(jiān)督者，在短時(shí)間內(nèi)提起公益訴訟尚不會(huì)成為其工作重心，其依然充當(dāng)司法救濟(jì)途徑的最后屏障較為妥當(dāng)，因?yàn)檫@既是訴訟權(quán)讓渡的理論需要，也是司法最終保障的必然要求。就我國(guó)公民可以提起的民事公益訴訟案件范圍，考慮到我國(guó)目前的司法環(huán)境和司法能力，應(yīng)當(dāng)遵循密切聯(lián)系原則、勝任原則和循序漸進(jìn)原則的要求，將其限定在環(huán)境保護(hù)案件和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件兩類較為合適。

結(jié)束語(yǔ)

公益訴訟制度符合司法規(guī)律，順應(yīng)時(shí)代要求，是民事訴訟制度不可或缺的組成部分，它對(duì)于完善我國(guó)司法制度，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，提高公眾法律意識(shí)和推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)具有非常重要的作用。修改后的新民事訴訟法以法律的形式對(duì)公益訴訟予以了明確，標(biāo)志了我國(guó)公益訴訟制度的正式確立，可以說(shuō)是我國(guó)公益訴訟制度的“破冰”之舉，是我國(guó)民主法治建設(shè)發(fā)展中的大事，對(duì)于維護(hù)公共權(quán)益具有重大深遠(yuǎn)意義。

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