對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督制約嚴(yán)密而有效

曹亙平

【摘要】監(jiān)察委員會(huì)作為中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，其代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約必須引起足夠重視。要堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，采取相應(yīng)配套措施，確保監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)在良性軌道上運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察權(quán) 內(nèi)部監(jiān)督 外部監(jiān)督 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革。黨的十九大報(bào)告指出，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施”。監(jiān)察委員會(huì)作為中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，實(shí)質(zhì)上是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)它自身的監(jiān)督制約必須予以足夠重視。這既是為監(jiān)察體制改革本身護(hù)航，也是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約極為重要

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約是黨中央極為重視的問(wèn)題。中央紀(jì)委、監(jiān)察部為強(qiáng)化對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)自身的監(jiān)督，率先增設(shè)了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，防止隊(duì)伍內(nèi)部出現(xiàn)“蛀蟲(chóng)”。全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)也紛紛成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展相關(guān)工作。根據(jù)中央的決策部署，新成立的監(jiān)察委員會(huì)吸收了原來(lái)隸屬檢察系統(tǒng)的反貪反瀆等部門(mén)，各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公。國(guó)家監(jiān)察體制改革既是黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的重要組成部分，也要受到這一體系的監(jiān)督制約。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，執(zhí)紀(jì)者要做遵守紀(jì)律的標(biāo)桿?！敝醒爰o(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際在全國(guó)推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作動(dòng)員部署時(shí)也指出，“要切實(shí)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約”?？梢?jiàn)，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約，必將是整個(gè)監(jiān)察體制改革過(guò)程中黨中央極為重視的問(wèn)題之一。

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約是改革題中應(yīng)有之義。監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，通過(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。中央紀(jì)委把對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約列為改革應(yīng)重點(diǎn)把握的問(wèn)題之一?？梢?jiàn)，在推進(jìn)改革的過(guò)程中，解決對(duì)新成立反腐敗專職機(jī)構(gòu)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約問(wèn)題，是改革的重要組成部分。

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約是回應(yīng)人民群眾關(guān)切的需要。改革后，新組建的監(jiān)察委員會(huì)整合了我國(guó)目前常見(jiàn)的多種監(jiān)督權(quán)力和手段。監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的良性增大是毋庸置疑的，這是服務(wù)和服從于我國(guó)反腐敗實(shí)際的需要，也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋的必然要求。我們?cè)谕七M(jìn)改革試點(diǎn)過(guò)程中要同步研究強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約的問(wèn)題，妥善回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在全社會(huì)形成支持改革、擁護(hù)改革的良好氛圍。

一直以來(lái)，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的反腐敗權(quán)力都處在嚴(yán)密的監(jiān)督制約之中。從我國(guó)反腐敗的實(shí)踐可見(jiàn)，這種監(jiān)督制約是有序有效的。現(xiàn)有的各種監(jiān)督制約將繼續(xù)在監(jiān)督制約監(jiān)察委方面發(fā)揮作用，其中不少舉措已吸收到改革中。2017年11月7日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》在第八章用10個(gè)條文對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出專門(mén)規(guī)定，其中包括接受人大、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，也包括信息公開(kāi)、請(qǐng)托備案、回避、保密、申訴和重大失誤責(zé)任追究等，體現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的指導(dǎo)思想。因此，可以說(shuō)，不論是理論上還是實(shí)踐中，都有多把“連環(huán)鎖”鎖住監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)，確保其在良性軌道上運(yùn)行。

內(nèi)部監(jiān)督制約：強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督制約、加強(qiáng)干部監(jiān)督室建設(shè)、強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)委監(jiān)督、健全相關(guān)制度

內(nèi)部監(jiān)督是指將全國(guó)監(jiān)察委員會(huì)視為一個(gè)系統(tǒng)，通過(guò)在系統(tǒng)內(nèi)建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和健全監(jiān)督制度，從而達(dá)到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督有利于從源頭預(yù)防執(zhí)紀(jì)權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督的主要方式。

強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。 “信訪、檢查、審理”是監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力分布的三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從權(quán)力制衡的角度看還存在一些改善的空間。比如，在信訪舉報(bào)中，可以全面實(shí)行“漏斗”管理，由上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)舉報(bào)線索進(jìn)行同步備案，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，減少自由選擇性空間；在案件檢查上，可以進(jìn)行全程監(jiān)督，分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)對(duì)辦案人員的辦案行為進(jìn)行全程監(jiān)督，負(fù)相應(yīng)責(zé)任；在案件審理定性量紀(jì)環(huán)節(jié)，也應(yīng)當(dāng)銳意改革、大膽創(chuàng)新，以符合新時(shí)代的新要求。

進(jìn)一步加強(qiáng)干部監(jiān)督室的建設(shè)。2014年3月，中央紀(jì)委成立干部監(jiān)督室，職責(zé)就是專門(mén)監(jiān)督自己人，實(shí)踐中已取得較好效果。筆者認(rèn)為，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)干部監(jiān)督室專業(yè)化建設(shè)；切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)并探索“異點(diǎn)辦公”；賦權(quán)增能，賦予必要的足以震懾內(nèi)部監(jiān)察工作人員的監(jiān)督手段；限權(quán)上鎖，完善有關(guān)的過(guò)錯(cuò)追究措施。

強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)委（紀(jì)委）的監(jiān)督。新成立的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)抓好 “兩個(gè)為主”，自覺(jué)接受監(jiān)督。一是執(zhí)紀(jì)審查以上級(jí)為主。在相關(guān)線索處置、查辦中，監(jiān)察委員會(huì)在向同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人報(bào)告的同時(shí)，必須向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告，有利于發(fā)揮上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督作用。二是干部提名考察以上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)會(huì)同組織部門(mén)為主，通過(guò)加大上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)選人用人的權(quán)重，強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?！皟蓚€(gè)為主”是現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)從工作機(jī)制上解決監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約的有效做法，既堅(jiān)持了黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持了黨管干部的原則，又保證了上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的有效監(jiān)督和制約。

建立健全相關(guān)制度。制定監(jiān)察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)違規(guī)操作、審查履責(zé)不嚴(yán)等行為和后果進(jìn)行規(guī)定，深化科學(xué)公正的執(zhí)紀(jì)責(zé)任追究制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部插手具體案件辦理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。建立特邀監(jiān)督員隊(duì)伍制度，加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)監(jiān)察委工作的監(jiān)督。

外部監(jiān)督制約：各級(jí)黨組織監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督

外部監(jiān)督是指監(jiān)察委員會(huì)系統(tǒng)以外各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，具體又可分為涵蓋了黨委、人大、政府、輿論、群眾等多種形式的監(jiān)督。

發(fā)揮好各級(jí)黨組織的監(jiān)督。試點(diǎn)實(shí)行黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公模式，并不影響各級(jí)黨組織對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。有關(guān)工作涉及的重大工作部署、重大問(wèn)題，要及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告，同時(shí)，要建立好監(jiān)察委員會(huì)向同級(jí)黨代會(huì)報(bào)告的工作機(jī)制。黨委的各個(gè)工作部門(mén)的相關(guān)職能也涵括了對(duì)監(jiān)察委的相應(yīng)監(jiān)督制約，比如組織部門(mén)、干部監(jiān)督職能部門(mén)的個(gè)人相關(guān)事項(xiàng)報(bào)告和干部任免監(jiān)督等。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以將對(duì)下一級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督納入上級(jí)巡視（巡察）監(jiān)督的范圍。

發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》第五十一條，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查?？h級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢。此外，人民政協(xié)可通過(guò)建議和批評(píng)，發(fā)揮監(jiān)督作用。

發(fā)揮司法監(jiān)督的效能。這里所說(shuō)的司法監(jiān)督主要指的是檢察院、法院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督。檢察院的偵查權(quán)雖然隨著內(nèi)部反貪、反瀆等部門(mén)的轉(zhuǎn)隸而轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)，但是還保留著原有的起訴權(quán)。法院在審理檢察院起訴的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件的性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的認(rèn)定、對(duì)案件證據(jù)進(jìn)行審查判斷、對(duì)檢察院的量刑建議進(jìn)行慎重考慮，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)在偵辦案件過(guò)程中權(quán)力的監(jiān)督。

加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。建立重大案件通報(bào)制度，在不違反保密規(guī)定的情況下，適時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息。監(jiān)察法草案征求意見(jiàn)稿規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。這體現(xiàn)了人民群眾對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。

此外，還應(yīng)采取相應(yīng)配套措施，如加強(qiáng)黨性教育、建立 “適薪養(yǎng)廉”制度、設(shè)立監(jiān)察委干部監(jiān)督大數(shù)據(jù)庫(kù)等。要把加強(qiáng)監(jiān)察委干部的職業(yè)道德和紀(jì)律教育，作為強(qiáng)化監(jiān)督制約的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。要逐步建立“適薪養(yǎng)廉”的制度，從穩(wěn)定隊(duì)伍、吸收優(yōu)秀人才角度出發(fā)，切實(shí)提高監(jiān)察委員會(huì)干部的工資待遇。要運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，對(duì)各級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)干部接受監(jiān)督情況進(jìn)行收集匯總和分析，提升監(jiān)督的精確度。

（作者為深圳大學(xué)碩士生導(dǎo)師）

責(zé)編/溫祖俊 美編/于珊endprint