環(huán)境稅征管研究

趙連鋼

[提要] 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，所以開(kāi)征環(huán)境稅勢(shì)在必行。本文介紹環(huán)境稅相關(guān)定義和征稅范圍，有關(guān)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)現(xiàn)狀，說(shuō)明相關(guān)環(huán)境稅費(fèi)在征管過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，以便為以后環(huán)境稅的開(kāi)征提供經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn);介紹開(kāi)征環(huán)境稅后可能面臨的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅;征管;環(huán)境保護(hù);稅收收入

中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月8日

一、環(huán)境稅的定義

環(huán)境稅是針對(duì)日益惡化的生態(tài)環(huán)境提出的。環(huán)境稅，也稱(chēng)之為生態(tài)稅或綠色稅，是指在可能造成環(huán)境污染的生產(chǎn)、制造或消費(fèi)過(guò)程中，以污染者付費(fèi)為原則發(fā)展出來(lái)的稅收種類(lèi)。它把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)分配環(huán)境資源。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅費(fèi)征管現(xiàn)狀

我國(guó)目前并沒(méi)有建立獨(dú)立的環(huán)境稅體系，但自從我國(guó)認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，為了阻止環(huán)境的惡化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府制定了一系列與保護(hù)環(huán)境相關(guān)的稅費(fèi)政策來(lái)保護(hù)環(huán)境。主要體現(xiàn)在各類(lèi)稅種中和排污費(fèi)的收費(fèi)制度中。

（一）排污費(fèi)征管現(xiàn)狀。排污費(fèi)是針對(duì)污水、廢氣、噪聲、危險(xiǎn)廢物和固體廢物等5類(lèi)113項(xiàng)污染源，向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶(hù)征收的專(zhuān)項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用。1982年，《征收排污費(fèi)暫行辦法》的公布標(biāo)志著排污費(fèi)制度的正式建立，至今排污費(fèi)已經(jīng)實(shí)行30多年。在實(shí)行的過(guò)程中不斷地改善和進(jìn)步，對(duì)促進(jìn)我國(guó)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、污染源治理、污染物總量排放、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展等諸多方面起到了一定的作用。表1是我國(guó)排污收費(fèi)制度一些相關(guān)文件的出臺(tái)。（表1）

從排污費(fèi)制度的變革過(guò)程中可以看到，我國(guó)對(duì)環(huán)境收費(fèi)的相關(guān)措施不斷完善，對(duì)環(huán)境的監(jiān)控技術(shù)也在不斷提高，為開(kāi)征環(huán)境稅提供了條件。環(huán)境稅在制定相關(guān)政策時(shí)可以借鑒排污費(fèi)變革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，更好地發(fā)揮環(huán)境稅保護(hù)環(huán)境的作用和中性稅收的特點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅種現(xiàn)狀。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境稅稅種，現(xiàn)行稅種當(dāng)中的消費(fèi)稅部分稅目、資源稅、車(chē)船稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)。由于資源稅、消費(fèi)稅等這些稅種不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境保護(hù)所設(shè)立的，對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用并不是太明顯，又因?yàn)樵谖覈?guó)，通常稅款是由國(guó)家經(jīng)過(guò)預(yù)算統(tǒng)一支出，只有一些特殊稅種采用專(zhuān)款專(zhuān)用，這對(duì)于我國(guó)環(huán)境問(wèn)題區(qū)域之間差別大，中央與地方存在信息滯后性的情況，稅收的統(tǒng)籌安排對(duì)地方環(huán)境治理的效果不明顯，再加上治理環(huán)境需要的巨大資金，這些稅種發(fā)揮的作用更是微乎其微，所以需要制定專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅體系來(lái)治理污染、改善環(huán)境。

三、我國(guó)環(huán)境稅征管可能出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）環(huán)境稅征管主體的選擇。環(huán)境稅的征收需要配備專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、測(cè)試設(shè)備和計(jì)算設(shè)備，對(duì)環(huán)境資源的破壞程度進(jìn)行度量，對(duì)污染物排放濃度進(jìn)行測(cè)定，對(duì)固定的大排放源進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)和追蹤監(jiān)測(cè)等，這需要大量的人力、財(cái)力、物力，時(shí)間、技術(shù)要求高，尤其需要大量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。稅務(wù)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才奇缺，征稅成本大，沒(méi)有征收環(huán)境稅的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)行監(jiān)測(cè)和測(cè)算污染物方面存在技術(shù)障礙。而環(huán)境保護(hù)部門(mén)在稅款的征收與管理上缺乏經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法與稅務(wù)部門(mén)相比。所以，在實(shí)施環(huán)境稅后，環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)如何配合，職責(zé)如何分工便成了征管的一大問(wèn)題。

（二）相關(guān)技術(shù)、體制尚不完善。一方面，對(duì)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)存在技術(shù)瓶頸，對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)監(jiān)察能力較弱。目前僅在重點(diǎn)污染源以及一些環(huán)保工作較好的省市開(kāi)展了較為充分的污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)。此外，環(huán)保部進(jìn)行污染因子的監(jiān)測(cè)，從現(xiàn)場(chǎng)采樣、實(shí)驗(yàn)室分析、數(shù)據(jù)審核、數(shù)據(jù)質(zhì)控到最終報(bào)告發(fā)放，需要大量的技術(shù)人員。而當(dāng)前中國(guó)環(huán)保部門(mén)編制不足，監(jiān)察人員少、任務(wù)重;污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)能力水平低下，環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察人力和裝備不能適應(yīng)工作需要。另一方面，對(duì)于國(guó)家稅務(wù)部門(mén)，所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力缺乏，組織能力配套不足。

（三）稅收收入用途和歸屬的選擇。一般而言，環(huán)境稅的稅收收入主要有兩大途徑：一種是將環(huán)境稅的稅收收入不指定特定使用用途，而是與其他的稅收收入一同劃入一般預(yù)算，統(tǒng)籌運(yùn)用;另一種是將環(huán)境稅的稅收收入“專(zhuān)款專(zhuān)用”，用于特定的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，如治理污染、森林植被恢復(fù)費(fèi)用支出等。這兩種用途各有利弊，但根據(jù)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)并從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，由于我國(guó)的環(huán)境稅在起步階段，環(huán)境治理資金緊缺，采用“專(zhuān)款專(zhuān)用”的方式可以快速籌集并集中運(yùn)用環(huán)境資金，從而緩解我國(guó)目前環(huán)境資金緊缺的情況。將環(huán)境稅收入專(zhuān)款用于與改善環(huán)境相關(guān)的項(xiàng)目，容易被公眾理解并獲得他們的支持，同時(shí)也避免了采用納入一般預(yù)算的缺陷，即資金使用低效率。在積累了一定的環(huán)境稅收入后，待環(huán)境保護(hù)效果初顯時(shí)，可以對(duì)環(huán)境稅的管理在專(zhuān)款專(zhuān)用的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

四、環(huán)境稅征管建議

（一）征管主體的確定。我國(guó)處于開(kāi)征環(huán)境稅的初期，相比較而言，環(huán)保部門(mén)核定稅基，稅務(wù)部門(mén)征收稅款和稅務(wù)檢查的方案比較適合。因?yàn)樵凇岸悇?wù)征收、環(huán)保核定”模式下，稅款征收環(huán)節(jié)和應(yīng)納稅額的核定互相分離，可以通過(guò)部門(mén)間的制衡實(shí)現(xiàn)交叉監(jiān)督。稅務(wù)和環(huán)保部門(mén)也可以充分發(fā)揮各自的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高征管效率，體現(xiàn)環(huán)保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)完美配合。

（二）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，完善相應(yīng)法律制度。環(huán)境稅收制度的建立和實(shí)施是一項(xiàng)涉及多部門(mén)、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，特別是對(duì)污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，對(duì)污染物排放的測(cè)量，對(duì)周?chē)h(huán)境影響的評(píng)價(jià)等，涉及到諸多方面的技術(shù)問(wèn)題。為此，要擴(kuò)大環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的編制，保障環(huán)境稅征收所需的人力資源要求，加強(qiáng)培養(yǎng)一支穩(wěn)定的環(huán)境稅收隊(duì)伍，不僅具有財(cái)務(wù)和稅務(wù)方面的知識(shí)，而且具備必要的環(huán)境知識(shí)，能夠測(cè)量、計(jì)算污染排放量和收集環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等。確保稅務(wù)征收、管理和稽查人員不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)，針對(duì)性地細(xì)化內(nèi)部專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，特別是對(duì)環(huán)境稅收政策法規(guī)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、計(jì)算機(jī)信息技術(shù)等知識(shí)的系統(tǒng)更新。要拓寬培訓(xùn)渠道，打造多元化教育培訓(xùn)平臺(tái)，培養(yǎng)多元化和復(fù)合型稅務(wù)人才隊(duì)伍。

（三）實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用制度，解決稅收收入歸屬問(wèn)題。雖然我國(guó)高度重視環(huán)境問(wèn)題，但是因?yàn)槲覈?guó)地區(qū)之間的差異，每個(gè)地區(qū)環(huán)境情況不一樣，部分地區(qū)環(huán)境惡化情況嚴(yán)重，環(huán)境污染治理方面的投資又存在總量不足，各地不均衡的問(wèn)題。我國(guó)目前尚未開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)境稅，環(huán)境稅開(kāi)征后也處于起步階段，所以要實(shí)行“專(zhuān)款專(zhuān)用”制度，將環(huán)境稅收入全部作為環(huán)保的專(zhuān)項(xiàng)資金使用。

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