大學生村官政策的成就、挑戰(zhàn)與未來方向

劉義強

【摘要】大學生村官政策同未來中國農村治理的現(xiàn)代化以及發(fā)展方向是高度契合的，從而賦予了這一政策在實踐中的戰(zhàn)略意義。十年探索中，大學生村官政策雖然在選聘規(guī)模和質量、焦點問題、隊伍能力等方面進行了完善，但現(xiàn)實中干不下來、融不進去、留不住人、解不了題的問題依然嚴峻，迫切需要實現(xiàn)大學生村官的精準化、職業(yè)化、制度化以及體系化，為中國農村治理與發(fā)展注入真正的力量。

【關鍵詞】大學生村官 農村治理 職業(yè)化 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

2008年3月，中共中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業(yè)生到村任職工作座談會，全國范圍內的選派大學生村官工作由此開端。2008年至今，我國全面實施大學生村官政策已十年。在十年探索與實踐中，這一政策不斷完善與成熟，其戰(zhàn)略價值已經浮現(xiàn)出來。然而，作為一項實踐中的政策，政策現(xiàn)實與預期之間仍然存在差距，其間存在的問題也需要我們認真思考和對待。

大學生村官政策在實踐中不斷成熟完善

2017年8月，中國村社發(fā)展促進會、中國農業(yè)大學、淮海工學院“大學生村官發(fā)展報告”課題組發(fā)布了一系列相關數據，對2016—2017年的大學生村官政策進行了相應的評估。從中我們可以看到，大學生村官政策在很多方面進行了完善。

第一，注重質量，管控了規(guī)模。2015年以來，中組部針對大學生村官選聘工作提出了“保證質量、規(guī)模適度”的要求，相關工作在實踐中有所改善。首先，大學生村官的學歷結構不斷優(yōu)化。2016年的數據顯示，博士研究生、碩士研究生以及本科生的比例比2015年都有所提高。其次，強化了專業(yè)適應性，突出理工類尤其是涉農類專業(yè)的優(yōu)先性。再次，突出生源地優(yōu)先原則，強化人才、專業(yè)與地域同本地農村發(fā)展的適應性。以上做法的目的，就是要保證大學生村官的質量以及對當地農村發(fā)展的作用。在數量上，2016年在崗、新選聘大學生村官規(guī)模都比2015年明顯減少。

第二，對焦問題，優(yōu)化了政策。針對前期實踐中存在的突出問題，大學生村官政策進行了有針對性的調整。首先，選聘中的黨員身份限制在逐步放寬，將那些不是黨員但是愿意投身農村發(fā)展的畢業(yè)生漸進性地納入了進來。2016年在崗大學生村官中政治面貌為團員、群眾的比例比往年明顯增加。其次，探索大學生村官與選調生并軌，嘗試化解大學生村官期滿流動的擔憂。2016年，全國有7個省區(qū)市實現(xiàn)大學生村官與選調生工作銜接。再次，針對實踐中因戶籍問題導致大學生村官無法進入村兩委班子進而出現(xiàn)“非官非民”的尷尬處境，各地不斷嘗試探索，2016年大學生村官進入村兩委班子的比例比2015年明顯提升。同時，針對大學生村官屆滿流動的問題，各地通過組織提拔、企事業(yè)單位招聘等多種形式為期滿大學生村官搭建平臺。

第三，強化培訓，提升了隊伍。為使大學生村官更快地適應村莊環(huán)境以及提升業(yè)務水平，很多地方開始強化大學生村官的指導與培訓。首先，舉辦官方培訓，強化業(yè)務技能。如很多地方組織的后備干部培訓、科級干部培訓中都積極吸收大學生村官參加，同時制定專門的大學生村官年度培訓計劃，強化其政治業(yè)務能力，增強他們在基層工作的信心與恒心。其次，安排專人指導，促進大學生社交能力與日常工作能力的提升。如有的地方安排村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及企業(yè)家作為大學生村官的指導老師，解決大學生村官對業(yè)務不熟、無法融入地方熟人社會的困境。再次，以項目參與為平臺，積極提升大學生村官的實踐能力。

通過以上的探索與嘗試，大學生村官的規(guī)模開始趨于適度化，隊伍在不斷優(yōu)化，政策也在圍繞化解問題而不斷完善。大學生村官政策的實施，其意義主要體現(xiàn)為以下兩個方面。

一是推動中國農村治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程。農村基層干部的年輕化、專業(yè)化、知識化與現(xiàn)代化，是未來中國農村發(fā)展戰(zhàn)略的重要一步。農村治理現(xiàn)代化首先是人的現(xiàn)代化，是基層干部的現(xiàn)代化。從早期的地方試點就可以直接看出，大學生村官政策的定位是為中國農村治理現(xiàn)代化培養(yǎng)和儲備人才，以促進農村治理的改善。不過，目前大學生村官屆滿流動的規(guī)模比較大，能夠真正留在農村并改善農村治理現(xiàn)狀的人還不夠多。

二是為中國農村改革與發(fā)展注入活力。伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、家庭農場、“三權分置”、農村“互聯(lián)網+”計劃、農業(yè)現(xiàn)代化以及對資本下鄉(xiāng)的鼓勵，未來中國農村發(fā)展的方向是如何在多方資本與力量的互動下推進農村發(fā)展，是利用市場與社會的力量來改造中國農村。因此，未來中國農村發(fā)展需要的是專業(yè)型和技術型人才，傳統(tǒng)農村的人才結構是不能適應未來中國農村發(fā)展的。大學生村官政策正是利用中國的人才優(yōu)勢，為中國農村發(fā)展注入活力。

大學生村官政策在實踐中還面臨一些問題

盡管大學生村官政策在探索中不斷成熟完善，但對中國農村發(fā)展所起到的作用，不論在治理層面，還是在發(fā)展層面，都還沒有得到足夠的體現(xiàn)。從目前大學生村官政策的整體來看，核心問題是沒有解決好現(xiàn)實中“人”的問題，即沒有處理好人的能力、人的關系以及人的發(fā)展同農村治理與發(fā)展的關系。

第一，能力跟不上，干不下來。一方面，大學生村官主要來自于應屆畢業(yè)生，一些大學生是因為就業(yè)難才進入大學生村官這一群體，加上讀書期間沒有足夠接觸到社會，這些村官缺少基本的社交訓練，很難應付農村復雜的工作情況。另一方面，農村對大學生村官的需求主要集中在理工類以及涉農類專業(yè)上，而現(xiàn)實中大學生村官的專業(yè)主要集中在社會科學類，近兩年占比超過50%，涉農類專業(yè)在2016年僅占在崗大學生村官的6%，專業(yè)失衡的問題比較突出。專業(yè)的不對口直接制約了大學生村官的業(yè)務能力，也削弱了大學生村官政策的價值與意義。一些人下了村，沒有起到應有的作用，解決不了實際問題，反而增加了村里的工作負擔。

第二，關系打不開，融不進去。這種情況比較普遍，一方面是大學生村官自身的問題，如有些大學生村官來自于外地，對本地的風土民情不了解，甚至語言不通，無法融入到當地群眾中去。還有一些大學生村官來自于城市，對農村生活無法適應，對農村各種社交場合更是產生排斥，思想認識上過不了關，融入不了農村生活。再如有些大學生村官連基本的社交禮儀都不懂，甚至表現(xiàn)出憤世嫉俗的態(tài)度，不但解決不了農村的問題，反而會給村干部的工作添麻煩，無法融入到村干部群體中去。另一方面是村干部的問題，如有些村干部認為大學生村官就是來鍍金的，有些還對這一群體存在偏見，認為只有找不到工作的大學生才會到農村，因此不愿意幫助和指導大學生村官。更有一些村干部基于小團體利益的考慮，不愿意讓大學生村官接觸到村里的核心工作，往往只是讓他們做個臺賬、填個報表、寫個材料，就是跑腿打雜。所以，大學生村官面臨的情況是，要么是不愿干，要么是想干干不了，想干又能干的人較少。endprint

第三，出路看不到，留不住人。由于大學生村官僅僅是一個村級組織特設崗位，并不屬于村級組織的日常工作崗位，既非官又非民，處境比較尷尬。由于出路沒有保障，屆滿之后的去向往往是這一群體優(yōu)先考慮的內容，而不是沉下心來做事。從大學生村官累計流動情況來看，進入公務員隊伍占整個流動群體的36.5%，進入事業(yè)單位占31.5%，而2016年在崗大學生村官中成為村支書與村主任的僅有5000余人，這還包括往年累加的數據，大學生村官的身份儼然成為了進入公務員隊伍以及事業(yè)單位的“敲門磚”。在高校校園里，大學生村官政策已然被學生們看成是考取公務員的一種途徑，所以一些大學生村官本身不是奔著要干事、能干事和干好事的目標去的，農村對他們來說只是跳板。造成這一結果的原因在于，大學生村官政策對于職位、職能缺少長遠的職業(yè)規(guī)劃，后期為保障政策實施設計了在公務員與事業(yè)單位招考中的優(yōu)惠條款，反而強化了大學生村官政策的功利性，且政策優(yōu)惠本身的安排也不是導向農村，對于農村發(fā)展來講意義不大。

第四，效果不明顯，解不了題。由于大學生村官政策的設計與實踐沒有解決好“人”的問題，導致推行十年的大學生村官政策并沒有在農村治理與發(fā)展領域作出特別突出的貢獻。其效果可能更多體現(xiàn)在滿足應屆大學生就業(yè)以及擴充基層公務員隊伍上，而偏離了政策本身在農村治理與發(fā)展方面蘊含的戰(zhàn)略價值與意義。因此，對于中國農村來講，大學生村官政策對解決現(xiàn)實與未來中國農村治理與發(fā)展難題尚未起到積極有效的作用。

大學生村官政策未來必須走向精準化、職業(yè)化、制度化和體系化

從中國農村治理現(xiàn)代化與農村發(fā)展的戰(zhàn)略來看，大學生村官政策具有很深遠的意義，但這種意義的實現(xiàn)依賴于將政策目標定位于農村發(fā)展本身，即如何將大學生村官變成真正的村官，將人留在農村，將人的發(fā)展同農村發(fā)展本身結合起來；而不能將農村當成“培訓基地”，不能將村級組織當成“培訓機構”，不能將村干部當成“培訓老師”。大學生村官政策應該上升到戰(zhàn)略高度，將現(xiàn)實問題與未來發(fā)展緊密結合起來，不能走一步看一步。大學生村官政策的未來方向應該是著重實現(xiàn)大學生村官職業(yè)發(fā)展與農村發(fā)展的統(tǒng)一，具體可從以下幾個方面著手。

第一，精準化。大學生村官政策未來必然要向用人精準化的方向發(fā)展，具體包括專業(yè)精準化、專選專聘，避免大學生村官專業(yè)技能與所在村莊需求不配套而造成人力資源浪費；項目精準化，將農村發(fā)展同項目發(fā)展相結合，鼓勵那些有項目設計的大學生村官對口農村，真正實現(xiàn)做什么事用什么人；地區(qū)精準化，即對特殊地區(qū)如少數民族地區(qū)的農村，要求大學生村官要在語言等方面相契合，做到寧缺毋濫。精準化的過程意味著農村大學生村官的規(guī)模要大大減小，對大學生村官的甄選要越來越嚴格。

第二，職業(yè)化。解決留不住人的問題，關鍵在于實現(xiàn)大學生村官的職業(yè)化，為大學生村官正名。只有實現(xiàn)職業(yè)化，才能真正解決大學生村官流失的問題，讓大學生村官安心服務農村，將個人事業(yè)與農村發(fā)展聯(lián)系在一起。實現(xiàn)職業(yè)化，可以探索將大學生村官納入國家公務員體制，可掛靠縣級及以上農口部門，但具體工作在村級，成為名副其實的“村官”。在工資待遇上，不能低于掛靠部門一般職員，同時要區(qū)別于一般的村支書或村長。伴隨著中國農村的發(fā)展，未來農村干部必然向職業(yè)化的方向發(fā)展，現(xiàn)有的農村干部格局必然會被取代。

第三，制度化。圍繞大學生村官的職業(yè)化發(fā)展，探索大學生職業(yè)發(fā)展的制度化，制定專門的大學生村官職業(yè)發(fā)展體系規(guī)劃，對大學生村官的薪金待遇、崗位職責、崗位級別體系以及升遷規(guī)則等進行科學設計，要規(guī)范化、政策化，甚至法律化。制度化目的是通過具體的政策、制度、規(guī)章，保障大學生村官群體未來發(fā)展各項權益與利益，以形成一個精干、特殊的基層干部隊伍體系，真正為中國農村改革與發(fā)展注入人才的力量。

第四，體系化。一方面，大學生村官要納入國家公務員隊伍體系，成為一支具有特殊職能的干部隊伍，即隊伍體系化；另一方面，大學生村官政策應該納入到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略中，將大學生村官政策上升到未來中國農村發(fā)展方向的戰(zhàn)略高度，形成具有中國特色的現(xiàn)代化農村治理體系，為解決發(fā)展中國家農村治理與發(fā)展的難題尋找突破口，即戰(zhàn)略體系化。目前，不論是政界還是學界，對于大學生村官政策都欠缺從發(fā)展戰(zhàn)略高度審視它的意義，進而也局限了這一政策功能的發(fā)揮。

總之，大學生村官政策是適應未來中國農村治理與發(fā)展的直接需求的，問題的關鍵是接下來的政策該如何調整與變革。

（作者為華中師范大學中國農村研究院教授、博導）

【注：本文系2011年國家社會科學重大項目“在社會管理體制創(chuàng)新中推動基層民主發(fā)展”（項目編號：11&ZD029）研究成果】

【參考文獻】

①中國村社發(fā)展促進會、中國農業(yè)大學、淮海工學院“大學生村官發(fā)展報告”課題組：《2016—2017中國大學生村官發(fā)展報告》，中國青年網，2017年8月9日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊endprint