環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則內(nèi)涵探析

王社坤，苗振華

十九大報(bào)告中明確指出，當(dāng)前的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，人民美好生活需要的重要內(nèi)容之一就是健康、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。2014年4月24日修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)就是對(duì)這種社會(huì)主要矛盾變化后的立法回應(yīng)?！董h(huán)保法》在第五條*《環(huán)保法》(2014)第五條規(guī)定：環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。中新增了環(huán)境法的基本原則條款，這是我國(guó)近四十年環(huán)境法立法史中首次在基礎(chǔ)性、綜合性的環(huán)境立法*通常學(xué)術(shù)界認(rèn)為《環(huán)保法》(試行)和《環(huán)保法》(1989)都屬于環(huán)境保護(hù)基本法，新修訂的《環(huán)保法》(2014)并未明確規(guī)定該法具有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的性質(zhì)，但該法在修訂過程中，全國(guó)人大法律委員會(huì)于2013年6月26日向全國(guó)人大常委會(huì)所做的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)〉修改情況的匯報(bào)》中明確表示“應(yīng)當(dāng)將該法定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，解決共性問題。”參見信春鷹.中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法釋義[M].北京:法律出版社,2014:399.中對(duì)環(huán)境法基本原則進(jìn)行明文規(guī)定?！董h(huán)保法》(2014)第五條的條文表述為“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先……的原則”，通過對(duì)該條文進(jìn)行語言學(xué)分析*經(jīng)分析可知，作為主謂短語的“環(huán)境保護(hù)”其所要保護(hù)的對(duì)象是“環(huán)境”，而“保護(hù)優(yōu)先”中缺少所要保護(hù)的對(duì)象，根據(jù)對(duì)象的前后一致性，可知“保護(hù)優(yōu)先”中所要保護(hù)的對(duì)象是“環(huán)境”,因此“保護(hù)優(yōu)先”完整的表述應(yīng)當(dāng)為“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”。，可知“保護(hù)優(yōu)先原則”的完整表述應(yīng)當(dāng)為“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”，為行文簡(jiǎn)便，下文使用保護(hù)優(yōu)先原則這一表述。但《環(huán)保法》并未對(duì)該原則的具體內(nèi)涵進(jìn)行明示，也未有相應(yīng)的官方解釋。因此，探析該原則的內(nèi)涵對(duì)《環(huán)保法》的實(shí)施具有重要指導(dǎo)意義。

一、 保護(hù)優(yōu)先原則的歷史沿革

在2014年之前，我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的法律并未明文規(guī)定環(huán)境法的基本原則，學(xué)理上認(rèn)為環(huán)境法的基本原則包括協(xié)調(diào)發(fā)展原則、預(yù)防原則、原因者負(fù)擔(dān)原則和公眾參與原則。2014年修訂的《環(huán)保法》第五條所規(guī)定的預(yù)防原則、公眾參與原則和損害擔(dān)責(zé)原則與前述學(xué)理上的環(huán)境法原則基本對(duì)應(yīng)；然而，唯獨(dú)新增加的保護(hù)優(yōu)先原則缺少學(xué)理上的對(duì)應(yīng)原則。通過對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)優(yōu)先歷史沿革的考察，可以認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則是由協(xié)調(diào)發(fā)展演變而來的。

(一) “協(xié)調(diào)發(fā)展”的初創(chuàng)時(shí)期

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境法制建設(shè)始于20世紀(jì)70年代*金瑞林,汪勁.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評(píng)述[M].北京:北京大學(xué)出版社,2003:1.，這源于我國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位后所參加的一次聯(lián)合國(guó)大型會(huì)議——聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，和平與發(fā)展成為世界主題，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為世界各國(guó),特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的目標(biāo)。由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的環(huán)境問題隨著污染物的跨界擴(kuò)散，從地域化走向國(guó)際化。一系列重大公害事件，特別是八大公害事件*八大公害事件包括：比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件、美國(guó)洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、美國(guó)多諾拉煙霧事件、英國(guó)倫敦?zé)熿F事件、日本熊本水俁病事件、日本四日市哮喘事件、日本愛知米糠油事件、日本富山骨痛病事件等。參見汪勁.環(huán)境法學(xué)(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2014:7.的發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了沉重的打擊，西方各國(guó)由此開始了大量的環(huán)境立法工作，這便推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境問題和環(huán)境立法的關(guān)注。1972年6月5日聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，我國(guó)參會(huì)者通過會(huì)議材料《只有一個(gè)地球》了解到當(dāng)時(shí)世界的環(huán)境問題，從而進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到我國(guó)環(huán)境問題的嚴(yán)重性。這次會(huì)議的召開是世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的里程碑，同時(shí)也拉開了我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕*汪勁.環(huán)境法學(xué)(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2014:48.。

1973年8月我國(guó)召開了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，會(huì)后國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批了由原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)制定的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》*國(guó)務(wù)院.關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)[J].工業(yè)用水與廢水,1974(2):38.，提出了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的三十二字方針，這是我國(guó)第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，它實(shí)際上是中央政府對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的宣示，在當(dāng)時(shí)起著環(huán)境保護(hù)基本法的作用。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)隨后頒布了一些行政法規(guī)和規(guī)章，如《防止沿海水域污染暫行規(guī)定》《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等。之后，《憲法》(1978)的修改*《憲法》(1978)第十一條第三款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。、十一屆三中全會(huì)的召開*1978年12月13日，鄧小平在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議閉幕式上的講話《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》中提出應(yīng)當(dāng)集中力量制定各種必要的法律，這其中就包括森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法等。這次講話的實(shí)質(zhì)是為十一屆三中全會(huì)提出了指導(dǎo)思想。十一屆三中全會(huì)公報(bào)也隨后強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)主義法制，并提出了我國(guó)法制建設(shè)的十六字方針。、國(guó)務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組起草的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》等事件為1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的頒布奠定了基礎(chǔ)。該法第五條規(guī)定：“……在制定發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的時(shí)候，必須對(duì)環(huán)境的保護(hù)和改善統(tǒng)籌安排，并認(rèn)真組織實(shí)施……”該條以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣用語“統(tǒng)籌安排”來表達(dá)對(duì)環(huán)境的保護(hù)與改善*李艷芳.對(duì)我國(guó)環(huán)境法“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則重心的思考[J].中州學(xué)刊,2002(2):182.，雖然此處表意含糊且沒有明確說明統(tǒng)籌的對(duì)象(也即相互協(xié)調(diào)的對(duì)象)，但至少包含了協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。

(二) “協(xié)調(diào)發(fā)展”的確定時(shí)期

1981年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》中要求政府在制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃時(shí)，必須把保護(hù)環(huán)境和自然資源作為綜合平衡的重要內(nèi)容納入相關(guān)的計(jì)劃和規(guī)劃。1983年12月，國(guó)務(wù)院主持召開的第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，并提出要制定相應(yīng)的總方針與總政策，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一*第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議(1983年12月31日至1984年1月7日)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/home/ztbd/gzhy/hbdh/diqicihbdh/ljhbdh/201112/t20111221_221579.shtml.2017-08-15.。《環(huán)保法》(1989)第四條*《環(huán)保法》(1989)第四條規(guī)定：“國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)?！备用鞔_了前述協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)容，即“要使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”。1996年國(guó)務(wù)院進(jìn)一步在其發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中明確強(qiáng)調(diào)在完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，切實(shí)增加環(huán)境保護(hù)的投入。前述規(guī)范性文件表明，在涉及環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系時(shí)，要使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

這一時(shí)期我國(guó)提出繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建立比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以及保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展等遞進(jìn)式發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為社會(huì)首要任務(wù)的前提下，就使得各地在處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾時(shí)，以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，最后導(dǎo)致《環(huán)保法》(1989)規(guī)定的“協(xié)調(diào)”的結(jié)果就是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”優(yōu)先于“環(huán)境保護(hù)”，“環(huán)境保護(hù)”讓位于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，產(chǎn)生了為追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而棄環(huán)境利益于不顧的結(jié)果，使得我國(guó)的環(huán)境問題更加嚴(yán)峻。

(三) 從協(xié)調(diào)發(fā)展到保護(hù)優(yōu)先

由于“協(xié)調(diào)發(fā)展”的規(guī)定在實(shí)踐運(yùn)用的結(jié)果表現(xiàn)出單一的重心傾向，即協(xié)調(diào)“環(huán)境保護(hù)”與“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的結(jié)果就是使經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，我國(guó)環(huán)境法學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入的研究，其中有學(xué)者通過對(duì)俄羅斯生態(tài)法中保護(hù)優(yōu)先的介紹，建議將協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容由“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”*趙旭東,黃靜.俄羅斯“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先性”原則——我國(guó)環(huán)境法“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則的反思與改進(jìn)[J].河北法學(xué),2000,(06):130-132.，與此同時(shí)，也有學(xué)者分別提出了“生態(tài)優(yōu)先原則”*曹明德.論生態(tài)法的基本原則[J].法學(xué)評(píng)論,2002(6):63.“環(huán)境優(yōu)先原則”*王燦發(fā).讓“環(huán)境優(yōu)先”成為立法基本原則[N].法制日?qǐng)?bào),2006-02-20(008).“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則”*徐祥民,李海清,李懋寧.生態(tài)保護(hù)優(yōu)先:制定海島法應(yīng)貫徹的基本原則[J].海洋開發(fā)與管理,2006(2):68.“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”*曹明德.對(duì)修改我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的再思考[J].政法論壇,2012(6):177.等來調(diào)整環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。

鑒于我國(guó)環(huán)境法規(guī)定的“協(xié)調(diào)發(fā)展”所導(dǎo)致的“環(huán)境保護(hù)”與“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”二者關(guān)系不協(xié)調(diào)的結(jié)果，2005年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，第一次在國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件中提出了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系是以環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先。該《決定》同時(shí)要求各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量以及國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的不同，有針對(duì)性地促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。2006年3月14日十屆人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《十一五規(guī)劃》在將國(guó)土空間劃分為四類主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，規(guī)定了在限制開發(fā)區(qū)域堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則。這表明我國(guó)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想和環(huán)境政策由協(xié)調(diào)發(fā)展向保護(hù)優(yōu)先的重大轉(zhuǎn)變，這是歷史性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變*王燦發(fā).對(duì)中國(guó)環(huán)境法的反思[J].清華法治論衡,2010(1):26.。隨后，《海島保護(hù)法》(2009)、《水土保持法》(2010)以及《十二五規(guī)劃》中都相繼規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先原則。2011年《環(huán)保法》(1989)的修改被列入十一屆人大的立法計(jì)劃，從2012年8月的一審稿到2014年4月的四審稿*在《環(huán)保法》(1989)一審修正案草案中并沒有基本原則的規(guī)定，為此眾多環(huán)境法學(xué)者提出建議，社會(huì)各界也對(duì)增加基本原則表達(dá)了強(qiáng)烈關(guān)注，因此，在二審修正案草案的第五條規(guī)定了基本原則條款：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則?！辈莅溉龑徃鍖?duì)此沒有變化，直至草案的四審稿時(shí)將“污染者擔(dān)責(zé)原則”改為“損害擔(dān)責(zé)原則”并最終獲得通過。，歷經(jīng)四次審議，通過的新《環(huán)保法》第五條明文規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先原則以及預(yù)防原則、公眾參與原則、損害擔(dān)責(zé)原則等四項(xiàng)環(huán)境保護(hù)基本原則。

從2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第一次提出“保護(hù)優(yōu)先”開始，我國(guó)在相關(guān)政策與立法上都統(tǒng)一表述為“保護(hù)優(yōu)先”(見表1)，這為“保護(hù)優(yōu)先”在法律中的確立作了制度上的準(zhǔn)備。在《環(huán)保法》(2014)修訂并生效后，該原則便從國(guó)家法律層面為未來環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政策制定與立法提出了規(guī)范性要求。

表1 環(huán)境政策與立法涉及保護(hù)優(yōu)先的相關(guān)內(nèi)容

續(xù)表1

《環(huán)保法》(2014)第五條有關(guān)環(huán)境法基本原則的規(guī)定，標(biāo)志著協(xié)調(diào)發(fā)展到保護(hù)優(yōu)先原則的轉(zhuǎn)變，要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間協(xié)調(diào)的結(jié)果調(diào)整為以環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先，同時(shí)展現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先原則由政策到法律的立法發(fā)展過程，也一改我國(guó)環(huán)境法基本原則僅有學(xué)理解釋的歷史，這在我國(guó)環(huán)境立法史上具有重要的進(jìn)步意義。

二、 保護(hù)優(yōu)先原則內(nèi)涵的學(xué)理解讀

我國(guó)學(xué)術(shù)界除了有“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”的表述外，相似的還有“環(huán)境優(yōu)先原則”“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則”“生態(tài)優(yōu)先原則”等。對(duì)于環(huán)境優(yōu)先原則，有學(xué)者認(rèn)為其主要內(nèi)涵是環(huán)保立法優(yōu)先、環(huán)保規(guī)劃優(yōu)先、環(huán)評(píng)優(yōu)先、環(huán)保投入優(yōu)先以及環(huán)保指標(biāo)的考核優(yōu)先*吳衛(wèi)星.從協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先——中國(guó)環(huán)境法制的歷史轉(zhuǎn)型[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(3):31.。通常認(rèn)為作為法律的原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出法的基本價(jià)值追求和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)*高其才.法理學(xué)[M].3版.北京:清華大學(xué)出版社,2015:45.，由此可見，前述列舉式的內(nèi)涵描述并不能充分界定環(huán)境優(yōu)先原則的完整涵義。還有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境優(yōu)先原則包括環(huán)境保護(hù)優(yōu)先和環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先兩方面的內(nèi)容，其中環(huán)境保護(hù)優(yōu)先要求環(huán)境利益優(yōu)先及環(huán)境保護(hù)工作優(yōu)先，環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先要求要預(yù)先設(shè)置純環(huán)境損害的救濟(jì)制度*楊群芳.論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(2):62-63.，但是，如果對(duì)“保護(hù)”進(jìn)行廣義的理解，對(duì)環(huán)境進(jìn)行的“恢復(fù)”的行為同樣在對(duì)環(huán)境進(jìn)行的“保護(hù)”這一范圍之內(nèi)。對(duì)于環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，有學(xué)者將其定義為在處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系問題上，確立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的法律地位，并將其作為法律準(zhǔn)則來調(diào)整環(huán)保社會(huì)關(guān)系；該學(xué)者在論述生態(tài)法的基本原則時(shí)提到了生態(tài)優(yōu)先原則，認(rèn)為在處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的法律地位。這里涉及“環(huán)境保護(hù)”與“生態(tài)保護(hù)”的關(guān)系問題*這個(gè)問題，其實(shí)也是“環(huán)境法”與“生態(tài)法”的名稱問題，理論界對(duì)此一直沒有定論，但多數(shù)學(xué)者贊成采用“環(huán)境法”的觀點(diǎn)。對(duì)此問題的論述參見曹明德.生態(tài)法新探[M].北京:人民出版社,2007:182-194. 汪勁.環(huán)境法[M].3版.北京:北京大學(xué)出版社,2014:23.，本文是從廣義上將“環(huán)境保護(hù)”理解為包括污染防治、資源保護(hù)及狹義的生態(tài)保護(hù)等，這一觀點(diǎn)也得到了一些學(xué)者的認(rèn)同，他們也是從廣泛意義上認(rèn)為環(huán)境優(yōu)先就是生態(tài)優(yōu)先*張式軍.環(huán)境立法目的的批判、解析與重構(gòu)[J].浙江學(xué)刊,2011(5):173.。在《環(huán)保法》修訂前，前述學(xué)者的論述雖然在名稱上有所不同，但核心都認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，處理經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮環(huán)境利益。

在《環(huán)保法》修訂后，有學(xué)者認(rèn)為如果僅從保護(hù)優(yōu)先原則的字面意思來看，可以說該原則僅指對(duì)環(huán)境的保護(hù)優(yōu)先于對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用，但這樣解釋就不能完整地處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，因此，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將生態(tài)優(yōu)先原則或者環(huán)境優(yōu)先原則作為基本原則規(guī)定在環(huán)境法中，這就可以包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先(或讓位)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容*王燦發(fā).論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建[J].中國(guó)法學(xué),2014(3):44.?？梢?，該學(xué)者對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則的解釋僅僅從“保護(hù)優(yōu)先”這四個(gè)字出發(fā)，并沒有補(bǔ)足“保護(hù)優(yōu)先”所保護(hù)的對(duì)象——“環(huán)境”，從而忽略了應(yīng)當(dāng)將環(huán)境法價(jià)值的內(nèi)容在保護(hù)優(yōu)先原則中予以體現(xiàn)，這就限縮了保護(hù)優(yōu)先原則所應(yīng)有的含義。另外，有學(xué)者從《環(huán)保法》的立法目的條款、基本國(guó)策條款及基本原則條款的功能劃分入手，認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則中的“保護(hù)”是與發(fā)展相關(guān)聯(lián)，其宏觀性功能已經(jīng)由目的條款和基本國(guó)策條款所實(shí)現(xiàn)，同時(shí)認(rèn)為基本原則里的預(yù)防原則針對(duì)的是在科學(xué)上可以確定的環(huán)境損害，故此“保護(hù)優(yōu)先”實(shí)際上就只能是風(fēng)險(xiǎn)防范原則*竺效.論中國(guó)環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(3):9-13.，該風(fēng)險(xiǎn)防范原則針對(duì)的是暫時(shí)在科學(xué)上無法確定的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，但從防止損害發(fā)生的目的角度來說，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防歸入預(yù)防原則的內(nèi)容，可能會(huì)比較妥當(dāng)。還有學(xué)者從環(huán)境作為被人類利用的對(duì)象角度，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是與人類對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用相對(duì)的行為，因此保護(hù)優(yōu)先原則是指對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為應(yīng)該優(yōu)于對(duì)環(huán)境的開發(fā)、利用行為*王偉.保護(hù)優(yōu)先原則:一個(gè)亟待厘清的概念[J].法學(xué)雜志,2015(12):73.。

可見，學(xué)者們對(duì)保護(hù)優(yōu)先的解讀也是不斷發(fā)展和深入的，在《環(huán)保法》頒布前，環(huán)境法學(xué)者主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先順序進(jìn)行解讀；新法頒布后，便進(jìn)一步地從法律文本的整體性角度出發(fā)，提出了保護(hù)優(yōu)先實(shí)際就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防以及對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于開發(fā)利用行為等內(nèi)容。

三、 保護(hù)優(yōu)先原則內(nèi)涵的比較法考察

隨著兩大法系之間差距的不斷縮小，通過不同國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律制度的研究，探求其環(huán)境保護(hù)具體的價(jià)值取向，有助于更好地揭示保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵。本文選取了俄羅斯、美國(guó)和日本三國(guó)進(jìn)行比較法的研究。俄羅斯與我國(guó)同屬典型的大陸法系國(guó)家，同時(shí)該國(guó)的法律對(duì)我國(guó)法律制度的建設(shè)具有重要的影響，另外，美國(guó)屬于典型的英美法系國(guó)家，其《國(guó)家環(huán)境政策法》及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為環(huán)境保護(hù)提供了重要的治理手段。第二次世界大戰(zhàn)后的日本因發(fā)展經(jīng)濟(jì)給環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，特別是四大公害事件給國(guó)民帶來深重傷害，其后日本的環(huán)境治理工作成效顯著。

(一) 俄羅斯環(huán)境立法中的保護(hù)優(yōu)先原則

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》明確規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)，包括享受良好的環(huán)境權(quán)、環(huán)境信息知情權(quán)、致?lián)p賠償請(qǐng)求權(quán)等*《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第四十二條規(guī)定：“每個(gè)人都有享受良好的環(huán)境、被通報(bào)關(guān)于環(huán)境狀況的信息的權(quán)利，都有因破壞生態(tài)損害其健康或財(cái)產(chǎn)而要求賠償?shù)臋?quán)利?！眳⒁娪诤榫?俄羅斯聯(lián)邦憲法[J].外國(guó)法譯評(píng),1994(2):92.，這些權(quán)利是保護(hù)優(yōu)先得以確立的有力支撐。2002年公布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》取代了《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)自然環(huán)境保護(hù)法》，該法第三條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家及聯(lián)邦各主體國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、法人與自然人在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或其他活動(dòng)時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境保護(hù)基本原則，這其中就規(guī)定了對(duì)“自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然綜合體的保全優(yōu)先”原則，同時(shí)規(guī)定“禁止對(duì)環(huán)境的影響后果無法預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)，禁止實(shí)施可能導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)退化，植物、動(dòng)物及其他生物體遺傳基因改變和喪失，自然資源衰竭和其他不良環(huán)境變化的方案”*俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境法和土地法典[M].馬驤聰,譯.北京:中國(guó)法制出版社,2003:1-42.。

從該法的序言部分可知，該法通過調(diào)整因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或影響自然環(huán)境的活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)與自然相互作用的關(guān)系來保障公民享受良好的環(huán)境權(quán)利，該良好的環(huán)境權(quán)利也是俄羅斯聯(lián)邦憲法所規(guī)定的。該法具體規(guī)定了通過實(shí)施聯(lián)邦國(guó)家生態(tài)監(jiān)測(cè)、生態(tài)監(jiān)督、生態(tài)鑒定以及對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等制度措施，來保證環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，以便保護(hù)和維持環(huán)境的良好質(zhì)量、生物的多樣性和自然資源的存量，從而滿足當(dāng)代人和未來世代的需要。這一原則同樣體現(xiàn)在《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》中，其中明確規(guī)定了對(duì)土地的保護(hù)行為優(yōu)先于對(duì)土地的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生不良影響的利用行為*《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》(2001)第一條第一款第三項(xiàng)規(guī)定“對(duì)作為極為重要環(huán)境要素和農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)資料的土地的保護(hù)優(yōu)先于對(duì)作為不動(dòng)產(chǎn)的土地的利用，根據(jù)這一保護(hù)優(yōu)先原則，如果不損害環(huán)境，地塊所有人可以自由占有、使用和處分土地?！眳⒁姸砹_斯聯(lián)邦環(huán)境法和土地法典[M].馬驤聰,譯.北京:中國(guó)法制出版社,2003:1-43.。

俄羅斯生態(tài)法中保護(hù)優(yōu)先是作為環(huán)境管理的基本原則之一而確立的，該原則指的是在環(huán)境管理活動(dòng)中，要優(yōu)先考慮對(duì)環(huán)境的保護(hù)，當(dāng)生態(tài)利益與其他利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)利益放在優(yōu)先考慮的位置上。該原則包括以下三方面的內(nèi)容：(1) 保護(hù)優(yōu)先于人的生命和健康，保障居民生活、勞動(dòng)和休息的良好生態(tài)環(huán)境；(2) 在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先考慮生態(tài)利益的需要；(3) 利用一種或幾種自然客體，不應(yīng)對(duì)其他自然客體和總體環(huán)境造成損害*王樹義.俄羅斯生態(tài)法[M].武漢,武漢大學(xué)出版社,2001:213-218.。但從法律視角分析，環(huán)境管理多以對(duì)環(huán)境利用行為的管制為主，體現(xiàn)較強(qiáng)的公法特征，并不能涵蓋環(huán)境法主體之間私法關(guān)系和公、私法交融性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系*曹明德.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].3版.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016:29.，同時(shí)，此處的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為環(huán)境管理原則，其應(yīng)用范圍也并不能覆蓋環(huán)境立法與環(huán)境司法等范圍。

可見，俄羅斯環(huán)境立法中保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵是以人的利益為最終目的*這一目的來源于《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中將人的利益作為俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家的最高價(jià)值的規(guī)定，該憲法第二條規(guī)定：“人、人的權(quán)利與自由是最高價(jià)值。承認(rèn)、遵循和捍衛(wèi)人與公民的權(quán)利和自由是國(guó)家的義務(wù)?！眳⒁娪诤榫?俄羅斯聯(lián)邦憲法[J].外國(guó)法譯評(píng),1994(2):87.，通過各種制度和措施來保障環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，由于自然界中的一切物質(zhì)都是相互聯(lián)系，同處一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，在開發(fā)利用環(huán)境要素時(shí)，要考慮不同要素之間的關(guān)系，注重對(duì)其他環(huán)境要素和總體環(huán)境的保護(hù)。因?yàn)榄h(huán)境是人類生存和發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)，只有環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益時(shí)才不會(huì)本末倒置。

(二) 日本環(huán)境立法中的保護(hù)優(yōu)先原則

1946年公布的《日本國(guó)憲法》*潘漢典.日本國(guó)憲法[J].環(huán)球法律評(píng)論,1981(2):67-69.第十三條規(guī)定了在不違反公共福利的范圍內(nèi)，公民的生命、自由和追求幸福的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被給予最大的尊重，第二十五條規(guī)定了公民生存權(quán)和國(guó)家對(duì)此進(jìn)行保障的義務(wù)，這可以說構(gòu)成了公民為了生存和追求幸福的生活而要求國(guó)家履行對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的法律基礎(chǔ)，從另一方面來說，公民享有國(guó)家保障其獲得環(huán)境利益的權(quán)利。第二次世界大戰(zhàn)后，日本為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展工業(yè)，導(dǎo)致其各地相繼發(fā)生震驚世界的四大公害事件*日本的四大公害事件包括：熊本水俁病、四日市哮喘病、新潟水俁病、富山骨痛病。，這使得1967年的《公害對(duì)策基本法》應(yīng)運(yùn)而生，自此，日本開始走向了綜合防治公害的道路。該法第一條規(guī)定了立法目的，就是要防治公害，通過保護(hù)國(guó)民的生活環(huán)境來保障國(guó)民健康的生活。為了達(dá)到這個(gè)目的，該法規(guī)定對(duì)國(guó)民生活環(huán)境的保護(hù)要與經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展相協(xié)調(diào)*趙國(guó)青.外國(guó)環(huán)境法選編:第一輯下冊(cè)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000:974.。環(huán)境資源的無限性和無償性是這種立法目的設(shè)立的前提，該目的直接承認(rèn)了人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由*原田尚彥.環(huán)境法[M].于敏,譯.北京:法律出版社,1999:18-19.，可以說該法是消極對(duì)待局部公害的對(duì)策，同時(shí)，企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益也以此為借口抵制公害的防治。

在日本國(guó)民強(qiáng)烈的呼吁及輿論的壓力下，日本于1970年召開了第六十四屆國(guó)會(huì)，史稱“公害國(guó)會(huì)”，會(huì)議歷時(shí)一個(gè)多月專門討論公害問題，刪除了上述《公害對(duì)策基本法》中有關(guān)“協(xié)調(diào)”的規(guī)定，增加了“防治公害對(duì)于保障國(guó)民健康和文化生活極其重要”的內(nèi)容，確立了保護(hù)環(huán)境的立法目的。此后，受1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的“可持續(xù)發(fā)展理念”的影響*交告尚史,臼杵知史,前田陽一,黑川哲志.日本環(huán)境法概論[M].田林,丁倩雯,譯.北京:中國(guó)法制出版社,2014:130-131.，1993年的《環(huán)境基本法》的制定，終止了《公害對(duì)策基本法》的適用，該法第一條明確了“環(huán)境保全”*日本《環(huán)境基本法》第一條規(guī)定：“本法的目的是在環(huán)境保全方面規(guī)定基本理念，并且明確國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企業(yè)者以及國(guó)民的責(zé)任，規(guī)定作為環(huán)境保全基本對(duì)策的事項(xiàng)，從而綜合且有計(jì)劃地推進(jìn)環(huán)境保全對(duì)策，以有助于確?，F(xiàn)在以及將來國(guó)民健康、文化的生活，為人類的福利作貢獻(xiàn)。”參見汪勁.日本環(huán)境基本法[J].外國(guó)法譯評(píng),1995(4):86-92.的立法目的，隨后第三條表明作為人類存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境具有有限性及易受侵害性，為了現(xiàn)在及未來世代人類享受良好的環(huán)境，必須對(duì)環(huán)境進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)直到將來。第四條進(jìn)一步明確了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是在環(huán)境保全的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，注重環(huán)境資源利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益的最大化，積極推動(dòng)個(gè)人對(duì)環(huán)境的積極保護(hù)與公平負(fù)擔(dān)，既維持健全豐惠的環(huán)境，又減少對(duì)環(huán)境的負(fù)荷，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平控制在環(huán)境資源所能承載的范圍內(nèi)。

從日本環(huán)境法的發(fā)展歷程來看，災(zāi)難性的公害事件推動(dòng)著日本環(huán)境法制的發(fā)展，從“協(xié)調(diào)發(fā)展”到“保護(hù)優(yōu)先”，從“公害防治”到“整體保護(hù)”，有效改善了日本的環(huán)境狀況，其環(huán)境立法也為世界各國(guó)所推崇。雖然其制定法中沒有直接提到保護(hù)優(yōu)先，但根據(jù)其立法中有關(guān)環(huán)境保全的相關(guān)規(guī)定可知，其環(huán)境保全與保護(hù)優(yōu)先在內(nèi)涵上有重合之處，即在社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的指引下，堅(jiān)持環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以最小的環(huán)境負(fù)擔(dān)獲取最大的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)注重公民個(gè)人對(duì)環(huán)境保護(hù)行為的公平負(fù)擔(dān)與積極作為。

(三) 美國(guó)環(huán)境立法中的保護(hù)優(yōu)先原則

1962年蕾切爾·卡遜所著的《寂靜的春天》“猶如曠野中的一聲吶喊”被視為“現(xiàn)代環(huán)境運(yùn)動(dòng)的肇始”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)也催生了作為美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)基本章程《國(guó)家環(huán)境政策法》*此處參閱National Environmental Policy Act. 42 U.S.C.A. Ch. 55.的頒布與實(shí)施，該法確立了美國(guó)環(huán)境保護(hù)的政策、目標(biāo)和措施。從該法的立法目的*美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第2條規(guī)定：宣示國(guó)家政策，促進(jìn)人類與環(huán)境之間的繁榮和諧；努力提倡防止或者減少對(duì)環(huán)境與生物界的傷害，增進(jìn)人類的健康與福利；充分了解生態(tài)系統(tǒng)以及自然資源對(duì)國(guó)家的重要性；設(shè)立環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。參見42 U.S.C.A.§4321.可知，保護(hù)環(huán)境的最終目的就是為了增進(jìn)人類的健康與福利。第101條*此處參閱42 U.S.C.A.§4331.表明國(guó)會(huì)為了保護(hù)環(huán)境，采取一切切實(shí)可行的措施創(chuàng)造與維護(hù)人與自然共存的條件，實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人與后代人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，同時(shí)，也規(guī)定了公民享受良好環(huán)境的權(quán)利和履行保護(hù)與改善環(huán)境的義務(wù)。由此可見，只有在良好環(huán)境下實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是人與自然共存的最佳狀態(tài)，可以說美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》在內(nèi)容上已經(jīng)落實(shí)了保護(hù)優(yōu)先。另外，從世界范圍來看，該法使美國(guó)成為最早確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國(guó)家*曹明德.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].3版.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016:69.，是保護(hù)優(yōu)先在制度上的落實(shí)，該法要求聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)的所有行為，包括議案、立法、報(bào)告等均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)，其目的“不僅在于評(píng)價(jià)行動(dòng)的環(huán)境影響，而且在于強(qiáng)迫行政機(jī)關(guān)重視其行為的環(huán)境后果。通過要求行政機(jī)關(guān)遵守環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序迫使他們?cè)跊Q策過程中考慮和照顧環(huán)境價(jià)值?！?王曦.美國(guó)環(huán)境法概論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1992:221.

當(dāng)然，美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，在聯(lián)邦和各州均有自己的一套法律體系，有超過2/3的州在其憲法中對(duì)自然資源政策和環(huán)境保護(hù)政策作出了實(shí)質(zhì)性規(guī)定，并且每年還會(huì)有新的為州憲法增加實(shí)質(zhì)性環(huán)境政策條款的提案提出*Barton H Thompson Jr.Environmental policy and state constitutions:the potential role of substantive guidance[J].Rutgers Law Journal,1996(27):866.。特別值得一提的是為了確保生態(tài)環(huán)境不受損害，賓夕法尼亞州市民于1971年絕對(duì)多數(shù)同意在該州憲法中寫入有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的條款*美國(guó)賓夕法尼亞州憲法第1條第27款規(guī)定：公民有享受清潔空氣、純凈的水的權(quán)利，有保護(hù)自然、風(fēng)景、具有歷史和審美價(jià)值環(huán)境的權(quán)利。賓夕法尼亞州的公共自然資源是所有人(包括未來世世代代人)的共同財(cái)產(chǎn)。作為這些資源的受托人，聯(lián)邦應(yīng)當(dāng)為了所有人的利益保護(hù)和維持這些資源。參見PA CONST Art. 1,§27.，并且將環(huán)境權(quán)的內(nèi)容劃分為對(duì)環(huán)境價(jià)值的享有權(quán)和對(duì)公共自然資源保護(hù)與維持的公共權(quán)利。雖然早期一些案件的判決削弱了該條款的重要性，但該條內(nèi)容已經(jīng)通過制定和實(shí)施相應(yīng)的法律法規(guī)得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，美國(guó)作為判例法國(guó)家，仍然存在許多法律空白，法院將適用更多該條所載的實(shí)質(zhì)性規(guī)則，以支持其他法律法規(guī)的適用*John C Dernbach.Taking the Pennsylvania Constitution Seriously When It Protects the Environment:Part I—An Interpretative Framework for Article I,Section 27[J].Dickinson Law Review,1999(103):693-700.。即使這樣的條款被不斷地寫入美國(guó)其他州的憲法，但美國(guó)聯(lián)邦憲法中卻沒有規(guī)定有關(guān)環(huán)境保護(hù)或環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。

總之，美國(guó)法律中沒有直接確定保護(hù)優(yōu)先，但根據(jù)其相關(guān)法律和制度可知環(huán)境利益對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，特別是其首創(chuàng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最能體現(xiàn)環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益的這種與保護(hù)優(yōu)先相一致的內(nèi)容，同時(shí)這一制度也體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境可能造成負(fù)擔(dān)的事前預(yù)防的保護(hù)手段，即從環(huán)境利益和保護(hù)行為方面體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先的內(nèi)涵。

通過對(duì)上述三國(guó)相關(guān)環(huán)境立法的考察，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境法是伴隨著環(huán)境事件的發(fā)生而不斷發(fā)展的，保護(hù)優(yōu)先也是依據(jù)各國(guó)法律體系本身所分屬的大陸法系或英美法系的不同而表現(xiàn)出不同的形式，但總的來說各國(guó)法律都包含著環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容。

四、 保護(hù)優(yōu)先原則內(nèi)涵的再界定

法的基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價(jià)值，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系中的靈魂，決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性*貝勒斯.法律的原則——一個(gè)規(guī)范的分析[M].張文顯,等,譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社,1995:469.。環(huán)境法的基本原則既是環(huán)境法基本理念在環(huán)境法上的具體體現(xiàn)，又是環(huán)境法的本質(zhì)、技術(shù)原理與國(guó)家環(huán)境政策在環(huán)境法上的具體反映*汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].3版.北京：北京大學(xué)出版社,2014:99.，它貫穿于整個(gè)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法的始終。保護(hù)優(yōu)先原則作為我國(guó)環(huán)境基本法——《環(huán)保法》第五條所規(guī)定的基本原則之一，對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確地探求，可以更好地貫徹落實(shí)環(huán)境基本法的基本理念和具體制度。

從法理學(xué)的角度來說，對(duì)法律進(jìn)行解釋，首先應(yīng)當(dāng)從法律條文本身入手，對(duì)其進(jìn)行文義解釋。前述表明*見本文前述對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則進(jìn)行的語言學(xué)分析。，根據(jù)《環(huán)保法》第二條*《環(huán)保法》(2014)第二條規(guī)定：本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。的規(guī)定可知，“環(huán)境”包括影響人類生存與發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，并以列舉方式說明了相關(guān)環(huán)境要素。對(duì)于“保護(hù)”的含義，可以從人類與環(huán)境的關(guān)系來進(jìn)行描述，即從整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)來考慮人類在其中的地位與作用，可知人類與生態(tài)系統(tǒng)的其他部分共處于一個(gè)能量和物質(zhì)的循環(huán)當(dāng)中，人類獲取與排放能量和物質(zhì)，自然界便以輸出與接納能量和物質(zhì)與之相對(duì)應(yīng)，這樣便形成了一種人與自然物質(zhì)、能量和信息的交流關(guān)系，而這種交流關(guān)系實(shí)際上就是人類通過各種方式、途徑對(duì)環(huán)境的利用過程*王社坤.環(huán)境利用權(quán)研究[M].北京:中國(guó)環(huán)境出版社,2013:136.。由此可見，人類與環(huán)境之間的關(guān)系是一種利用關(guān)系，即人類通過對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用行為來獲取自然界的能量與物質(zhì)，因此，保護(hù)優(yōu)先中的“保護(hù)”就是人類對(duì)環(huán)境進(jìn)行的保護(hù)行為，這與人類對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用行為相對(duì)應(yīng)。綜上，從人類對(duì)環(huán)境所為的行為角度來看，保護(hù)優(yōu)先原則是指人類對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于人類對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用行為，這種保護(hù)不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)已破壞的環(huán)境進(jìn)行事后的修復(fù)性保護(hù)，同時(shí)也是對(duì)未破壞的環(huán)境進(jìn)行事前的預(yù)防性保護(hù)。

從規(guī)則或制度合理化的意義上來說，人們把原則認(rèn)為是以一貫的、相互聯(lián)系的和期望的基本目標(biāo)來說明詳細(xì)的規(guī)則和具體的制度，因此，法律原則是規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)*尼爾·麥考密克, 奧塔·魏因貝格爾.制度法論[M].周葉謙,譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:90.。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為環(huán)境法的基本原則之一，同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境法的價(jià)值觀念，并將其作為抽象意義上的法律價(jià)值來指導(dǎo)相關(guān)環(huán)境法規(guī)范中的具體法律制度。因此，對(duì)該原則解讀應(yīng)當(dāng)從環(huán)境法規(guī)范的整體角度出發(fā)，結(jié)合《環(huán)保法》的立法目的、基本國(guó)策，以此來明確其內(nèi)涵?！董h(huán)保法》第一條*《環(huán)保法》(2014)第一條規(guī)定：為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。規(guī)定了立法目的，表明該法的最終目的是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”，保護(hù)環(huán)境不僅是為了保護(hù)和維持人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本途徑*信春鷹.中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法釋義[M].北京:法律出版社,2014:5.，而生態(tài)文明建設(shè)就是要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，可見，生態(tài)文明建設(shè)就是環(huán)境領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，這將作為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一部分而得以實(shí)現(xiàn)。該法第四條將保護(hù)環(huán)境規(guī)定為國(guó)家的基本國(guó)策，同時(shí)該條的第二款明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，就是采取一切有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的一些政策及措施來使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?？梢?，生態(tài)文明建設(shè)追求的是環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)，而基本國(guó)策為實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益保駕護(hù)航。

總之，從立法目的到基本國(guó)策，無不體現(xiàn)著對(duì)環(huán)境價(jià)值的追求，生態(tài)文明建設(shè)就是要保證人類對(duì)環(huán)境價(jià)值追求的可持續(xù)性，而基本國(guó)策就是在面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益相沖突時(shí)，以環(huán)境利益為優(yōu)先，只有保護(hù)和維持了環(huán)境利益才能為經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)提供條件，以便最終達(dá)到人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。由此，可以認(rèn)為：保護(hù)優(yōu)先原則，就是指為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益為優(yōu)先，使主體對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為優(yōu)先于對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用行為。該原則的具體內(nèi)涵為：環(huán)境利益優(yōu)先與保護(hù)行為優(yōu)先。這就分別體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境法目的的追求和對(duì)人類行為的指引。

環(huán)境利益優(yōu)先并不意味著在任何情況下無區(qū)別的絕對(duì)優(yōu)先，環(huán)境利益包括人類生存所需的安全環(huán)境，這是環(huán)境權(quán)所保護(hù)的基本環(huán)境利益，同時(shí)也包括環(huán)境權(quán)在基本環(huán)境利益基礎(chǔ)上所保護(hù)的舒適環(huán)境利益。當(dāng)安全環(huán)境利益受到損害時(shí)，就應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為絕對(duì)的環(huán)境利益優(yōu)先，對(duì)環(huán)境利益的所有侵害應(yīng)當(dāng)無條件停止，以保障人類的基本生活和人體健康；當(dāng)舒適環(huán)境利益受到侵害時(shí)，就應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為相對(duì)的環(huán)境利益優(yōu)先，此時(shí)就應(yīng)當(dāng)對(duì)舒適環(huán)境利益和因開發(fā)性環(huán)境利用行為所產(chǎn)生的利益進(jìn)行衡量，通常衡量時(shí)所考慮的因素包括環(huán)境損害的程度和范圍以及開發(fā)性環(huán)境利用行為的公共性及其環(huán)境保護(hù)措施，一般傾向于環(huán)境權(quán)所保護(hù)的生態(tài)平衡*王社坤.對(duì)環(huán)境權(quán)與相關(guān)權(quán)利沖突之追問[J].法學(xué)論壇,2011,26(6):123-128.。

由此可見，保護(hù)優(yōu)先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)的結(jié)果。我國(guó)《環(huán)保法》(1989)規(guī)定了協(xié)調(diào)發(fā)展，在隨后的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的時(shí)代背景下，“協(xié)調(diào)”的結(jié)果基本上是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境的保護(hù)，使得該法無法對(duì)環(huán)境的保護(hù)起到作用，偏離了《環(huán)保法》制定的初衷。除去對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)效的討論，學(xué)界對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展一直存在著“平衡論”與“重心論”，“平衡論”強(qiáng)調(diào)要隨時(shí)隨處做好協(xié)調(diào)工作，解決好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相平衡的問題，任何時(shí)候都不應(yīng)當(dāng)突出重心，可見“平衡論”忽視了環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益兩者作為互相競(jìng)爭(zhēng)的利益所存在的矛盾性*吳衛(wèi)星.從協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先——中國(guó)環(huán)境法制的歷史轉(zhuǎn)型[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(3):48.?！爸匦恼摗睆?qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則應(yīng)當(dāng)有一個(gè)重心，而這個(gè)重心是隨著社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期和不同階段進(jìn)行轉(zhuǎn)換的。這時(shí)“重心論”又劃分為“發(fā)展優(yōu)先論”與“保護(hù)優(yōu)先論”，這樣的爭(zhēng)論又把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展問題割裂開來，體現(xiàn)了它們之間的不可兼容性*李艷芳.對(duì)我國(guó)環(huán)境法“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則重心的思考[J].中州學(xué)刊,2002(2):183-184.。而作為環(huán)境法的最終目標(biāo)要求是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這是要通過環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)的，從這個(gè)意義上說，“協(xié)調(diào)”是可持續(xù)發(fā)展的方法，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不沖突的情況下，二者應(yīng)當(dāng)共同發(fā)展，共同促進(jìn)；在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突的情況下，并且有損安全環(huán)境的享有時(shí)，保護(hù)優(yōu)先便應(yīng)當(dāng)作為運(yùn)用“協(xié)調(diào)”的方法所產(chǎn)生的結(jié)果,從這個(gè)意義上來說，“保護(hù)優(yōu)先”是協(xié)調(diào)發(fā)展的深化和具體化*王社坤.環(huán)境法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015:71.。

從法律原則普遍性的特點(diǎn)來說，原則中的概念雖然是抽象模糊的，但一般是指這些概念含義的邊緣部分模糊不清，而概念的核心含義確是比較清楚的，只有這樣，法律原則才能為法律活動(dòng)指明一個(gè)總的方向，才能代表法律的根本價(jià)值傾向*董玉庭.論法律原則[J].法制與社會(huì)發(fā)展,1999(6):66-67.。而協(xié)調(diào)發(fā)展原則中的“協(xié)調(diào)”作為該原則的概念的核心部分本身存在著模糊性，所要協(xié)調(diào)的雙方之間的關(guān)系并不清楚，不適合作為法律原則，這也是本文一直使用“協(xié)調(diào)發(fā)展”而很少使用(除非必要)“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”的原因所在?！董h(huán)保法》將“協(xié)調(diào)”的結(jié)果“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”作為法律原則，其核心概念的含義清楚明了，就是要對(duì)環(huán)境進(jìn)行“保護(hù)”，至于“保護(hù)”的具體含義則應(yīng)當(dāng)根據(jù)運(yùn)用該原則時(shí)的具體情況來進(jìn)行解釋。

《環(huán)保法》第三章*《環(huán)保法》(2014)第三章涉及保護(hù)和改善環(huán)境的相關(guān)規(guī)范。及相關(guān)政策、規(guī)劃等，對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)按區(qū)域、時(shí)間進(jìn)行劃分后，分別采取相應(yīng)的措施進(jìn)行分類保護(hù)，以改善環(huán)境質(zhì)量*此處為廣義上的環(huán)境質(zhì)量，包括環(huán)境容量、資源存量以及生態(tài)平衡。。通過分析與歸納，可以將保護(hù)行為分為：恢復(fù)質(zhì)量的保護(hù)、維持質(zhì)量的保護(hù)、提升質(zhì)量的保護(hù)、合理利用的保護(hù)和禁止利用的保護(hù)，所有這些保護(hù)行為都在遵守保護(hù)優(yōu)先原則的前提下，堅(jiān)持節(jié)約利用、高效利用，以保證環(huán)境質(zhì)量達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或因改善后而高于相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的提升。

恢復(fù)質(zhì)量的保護(hù)行為針對(duì)的是在特定區(qū)域范圍內(nèi)，污染物的排放超過環(huán)境容量，導(dǎo)致該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量低于相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，或者過度利用生態(tài)功能致使生態(tài)遭到破壞使其失去平衡，或者對(duì)可再生資源的利用破壞了其再生能力，而采取的保護(hù)行為，以使相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境恢復(fù)質(zhì)量、生態(tài)回歸平衡、可再生資源恢復(fù)其再生能力。維持質(zhì)量的保護(hù)行為是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及污染物總量控制的范圍內(nèi)排放污染物，使污染物的排放符合特定區(qū)域環(huán)境的自凈能力達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，或者在生態(tài)紅線要求的范圍內(nèi)利用生態(tài)功能，以保持生態(tài)平衡，或者在不破壞可再生資源再生能力的范圍內(nèi)開發(fā)利用可再生資源，即在維持質(zhì)量的情況下進(jìn)行發(fā)展，其實(shí)質(zhì)便是對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行的維持質(zhì)量的保護(hù)。提升質(zhì)量的保護(hù)行為是在利用環(huán)境容量、資源及生態(tài)功能時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理利用，高效利用，通過借鑒日本能源法領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”制度*領(lǐng)跑者制度是指相關(guān)用能企業(yè)通過各種手段不斷提高能源效率，使其作為某生產(chǎn)領(lǐng)域能源消耗最低的行業(yè)標(biāo)兵來引領(lǐng)相關(guān)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)不斷更新的一種制度。不斷改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能的相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過高效利用資源而從總體上減少資源利用量。合理利用的保護(hù)行為其實(shí)是貫穿于所有保護(hù)行為當(dāng)中的，這里僅指對(duì)不可再生資源*這里并不是說對(duì)可再生資源的保護(hù)不重要，而是因?yàn)椴豢稍偕Y源由于其存量有限，更應(yīng)當(dāng)注重對(duì)其的合理利用、高效利用，以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的最大化。進(jìn)行的合理利用的保護(hù)，通過合理利用，提高不可再生資源的利用率，這就類似于歐洲將能源效率認(rèn)為是能源資源*程荃.新能源視角下歐盟2011年節(jié)能與能效立法措施評(píng)析[J].湖南師范大學(xué)(社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)),2012(4):19.一樣，從另一個(gè)角度增加了資源存量。禁止利用的保護(hù)行為通常是為了恢復(fù)特定環(huán)境的自凈功能，保持資源存量，或通過休養(yǎng)生息恢復(fù)生態(tài)功能，或因保護(hù)特定區(qū)域的特定價(jià)值或特定功能，以禁止利用的方式對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)。其中恢復(fù)質(zhì)量的保護(hù)與禁止利用的保護(hù)是在絕對(duì)環(huán)境利益優(yōu)先情況下采取的保護(hù)行為，而維持質(zhì)量的保護(hù)、提升質(zhì)量的保護(hù)和合理利用的保護(hù)是在相對(duì)環(huán)境利益優(yōu)先情況下采取的保護(hù)行為。

保護(hù)優(yōu)先原則就是通過保護(hù)行為的實(shí)施來追求環(huán)境利益的可持續(xù)。要評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是否改善，就應(yīng)當(dāng)有一定的基準(zhǔn)，只有達(dá)到或超越這個(gè)基準(zhǔn)，才能使保護(hù)行為的結(jié)果稱得上是對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，保護(hù)行為才具有實(shí)際意義。以開發(fā)利用行為的對(duì)象為基礎(chǔ)，可以認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行為的基準(zhǔn)包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、資源利用上限以及生態(tài)保護(hù)紅線。這些基準(zhǔn)并非一成不變，是要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技的進(jìn)步不斷予以提高，以滿足人類對(duì)舒適環(huán)境需求的不斷增加。

五、 結(jié) 論

保護(hù)優(yōu)先源于協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展是一種調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的方法，不具備作為法律原則的條件。從“協(xié)調(diào)發(fā)展”到保護(hù)優(yōu)先原則的確立，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法史上重要的里程碑，該原則的確立使得環(huán)境保護(hù)法成為真正意義上保護(hù)環(huán)境的法。

通過對(duì)該原則歷史沿革的考察以及對(duì)其內(nèi)涵的學(xué)理解讀和比較法的研究，本文認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則，是指為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益為優(yōu)先，使主體對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為優(yōu)先于對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用行為。該原則的具體內(nèi)涵為：環(huán)境利益優(yōu)先與保護(hù)行為優(yōu)先。通過區(qū)別絕對(duì)的環(huán)境利益優(yōu)先和相對(duì)的環(huán)境利益優(yōu)先，來分別適用不同的保護(hù)行為。另外以開發(fā)利用行為的對(duì)象為基礎(chǔ)，為環(huán)境保護(hù)行為設(shè)定了三個(gè)基準(zhǔn)，包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、資源利用上限以及生態(tài)保護(hù)紅線，以此來衡量保護(hù)優(yōu)先行為是否取得成效。

法律原則具有規(guī)范性效力，對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則規(guī)范內(nèi)涵的界定并對(duì)其規(guī)范效力的適用，必將助力于十九大報(bào)告中所提出的“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等理念從口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑?shí)的行動(dòng)，并為生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革提供強(qiáng)有力的法律保障。