打造新時(shí)代檢察版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

劉勇

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，矛盾糾紛呈現(xiàn)多元化趨勢，面對數(shù)量持續(xù)增加、類型復(fù)雜多元、化解難度加大的社會(huì)矛盾，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)更新理念、創(chuàng)新方式，以保障辦案質(zhì)量為根本，充分調(diào)動(dòng)各種積極因素，形成上下聯(lián)動(dòng)、多層次、立體式的矛盾糾紛多元化解方式，輔以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的長效機(jī)制，打造新時(shí)代檢察版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

關(guān)鍵詞：楓橋經(jīng)驗(yàn) 矛盾糾紛 多元化解機(jī)制

20世紀(jì)60年代初浙江諸暨創(chuàng)造的以“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”為基本內(nèi)容的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，歷經(jīng)五十多年的風(fēng)雨洗禮，歷久彌新。通過構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局，使得基層社會(huì)保持和諧穩(wěn)定而又充滿活力是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價(jià)值精髓和根本歸宿。新形勢下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為引領(lǐng)，通過以保證案件質(zhì)量為根本，強(qiáng)化上下互通、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，完善保障機(jī)制建構(gòu)，探索建立階梯式、立體化的多元矛盾糾紛化解方式，打造新時(shí)代檢察版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

一、以辦案為中心，努力預(yù)防和消減源頭隱患

張軍檢察長在高檢院全體黨員干部大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，給人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品，核心就是辦案，就是以辦案為中心。應(yīng)建立健全案件質(zhì)量內(nèi)部辦理監(jiān)督保障機(jī)制，不斷提高辦案質(zhì)量和效率，從根本上消除信訪隱患。

（一）完善以案釋法制度

張軍檢察長指出，要完善檢察官以案釋法制度，落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制。因此應(yīng)在執(zhí)法辦案的各環(huán)節(jié)建立釋法說理制度，將釋法說理和矛盾化解工作貫穿于辦案始終。通過建立執(zhí)法過程中告知釋法說理制度、法律監(jiān)督釋法說理制度、案件回訪釋法說理制度，充分聽取當(dāng)事人訴求并予以耐心詳細(xì)的解釋答復(fù)，對合理訴求予以研究解決，努力在第一時(shí)間、第一層級將涉法涉訴信訪訴求答復(fù)到位、處理到位、化解到位，防止在辦案初期因釋法說理不到位造成矛盾激化，引發(fā)群眾上訪，甚至越級上訪。

（二）優(yōu)化部門首辦責(zé)任制

一是針對初信初訪處置、重點(diǎn)信訪化解等制定更具針對性的首辦責(zé)任制，并將首辦責(zé)任制的落實(shí)情況切實(shí)納入檢務(wù)督查范圍，加強(qiáng)督促檢查，防止部門之間出現(xiàn)推諉扯皮等情況；二是將首辦責(zé)任部門和責(zé)任人的工作落實(shí)情況納入全院考核，以促使責(zé)任人提升風(fēng)險(xiǎn)防控意識，確保首辦責(zé)任制工作的質(zhì)量、效率和效果；三是完善與紀(jì)檢監(jiān)察、信訪等單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將信訪聯(lián)絡(luò)、線索轉(zhuǎn)辦跟蹤、息訴罷訪工作聯(lián)系協(xié)調(diào)等現(xiàn)行有效做法上升為長效機(jī)制，形成檢察機(jī)關(guān)與外部相關(guān)部門的首辦責(zé)任制大格局。[1]

（三）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

通過辦案系統(tǒng)將各類檢察人員辦理的所有案件進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、同步跟蹤、全程監(jiān)控。構(gòu)建在檢察長、檢察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，以辦案部門和辦案人員自我管理為基礎(chǔ)，以案管部門集中管理為樞紐，以紀(jì)檢監(jiān)察等部門綜合監(jiān)督為支撐的案件質(zhì)量監(jiān)督管理立體格局，將案件質(zhì)量監(jiān)督關(guān)口前移。例如：聊城市檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用“智慧化+”管理模式，探索實(shí)行“檢察月鑒”智慧檢務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)將檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的工作量和工作內(nèi)容全程記錄、全程留痕，客觀真實(shí)評價(jià)辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果等情況，并作為檢察官等級管理、評優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)及員額退出的重要依據(jù)，倒逼提升辦案質(zhì)效。

二、以配合為基礎(chǔ)，努力形成化解矛盾糾紛合力

當(dāng)前社會(huì)矛盾的復(fù)雜性決定檢察機(jī)關(guān)在化解矛盾糾紛時(shí)應(yīng)植根基層群眾，創(chuàng)新檢察版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以黨政為主導(dǎo)，聯(lián)合多方力量，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段，形成階梯式、立體化的多元矛盾糾紛化解方式，及時(shí)就地解決群眾合法訴求。

（一）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)制度

一是強(qiáng)化上下互通。因地制宜，不斷豐富“四下基層”的內(nèi)容、載體與形式，促進(jìn)檢察工作重心下移。一方面，上級院要強(qiáng)化對下指導(dǎo)，提升對于重大疑難復(fù)雜案件的參與度，切實(shí)形成內(nèi)部工作合力。上級檢察機(jī)關(guān)尤其是主要業(yè)務(wù)部門要深入一線，提供辦案指導(dǎo)，提升基層檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力。另一方面，將信訪工作重心下移，充分發(fā)揮派駐基層檢察室的作用，主動(dòng)帶案下訪、深入基層巡訪，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理上訪隱患，切實(shí)把問題解決在基層、矛盾化解在基層。

二是強(qiáng)化內(nèi)部互通。其一，內(nèi)部信息互通交流。檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門要及時(shí)與本機(jī)關(guān)控申部門通報(bào)案件風(fēng)險(xiǎn)防控情況，以控申部門為主導(dǎo)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。其二，建立部門間聯(lián)合接訪制度。通過本院聯(lián)合接訪、上下級聯(lián)合接訪等方式，增強(qiáng)協(xié)調(diào)處理力度，更好地化解上訪矛盾。其三，建立聯(lián)合息訴制度。針對信訪風(fēng)險(xiǎn)較大的疑難復(fù)雜案件，可以成立專案信訪工作小組，及時(shí)研判，制定方案，化解矛盾。聊城市檢察機(jī)關(guān)探索建立的預(yù)約接訪機(jī)制，當(dāng)事人根據(jù)自己的信訪訴求逐級預(yù)約辦案人員、部門負(fù)責(zé)人、檢察長接訪，有效提升了接訪處理針對性，并將該機(jī)制對接“信、訪、網(wǎng)、電、視頻”五大信訪渠道，提升接訪時(shí)效和質(zhì)效，真正實(shí)現(xiàn)市院王欽杰檢察長提出的“有訪必接、有問必復(fù)，變被動(dòng)為主動(dòng)”的要求。

（二）檢察機(jī)關(guān)外部聯(lián)動(dòng)制度

一是建立信訪數(shù)據(jù)共享機(jī)制。信訪大數(shù)據(jù)對于實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛源頭治理、減少信訪隱患具有重要意義。完善信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過檢察系統(tǒng)內(nèi)部和信訪部門之間案件信息的縱橫流轉(zhuǎn)對接，實(shí)現(xiàn)信訪數(shù)據(jù)在一定范圍內(nèi)的共通共享。通過對信訪數(shù)據(jù)資源深度挖掘、綜合分析，發(fā)現(xiàn)司法辦案中帶有普遍性、趨勢性的問題，以精確指導(dǎo)工作開展。

二是建立外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對于涉及多個(gè)單位的重大、復(fù)雜、疑難信訪案件，可以根據(jù)所涉案情的需要，由政法委組織法院、公安、檢察院等有關(guān)部門召開信訪聯(lián)席會(huì)議，通過聯(lián)合調(diào)查、歸口調(diào)處、協(xié)同答復(fù)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、行政、法律等多種手段共同解決，形成大信訪格局，有效推動(dòng)涉法涉訴信訪案件的徹底化解。

三是緊緊依靠黨委政府。充分發(fā)揮各級黨組織的政治優(yōu)勢是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的重要法寶，檢察機(jī)關(guān)在構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制中必須予以堅(jiān)持。應(yīng)探索建立由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，司法行政部門具體實(shí)施，相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)的“大化解”工作格局。例如，聊城市委成立由市信訪局牽頭，市委政法委、公檢法及相關(guān)職能部門組成的聯(lián)合接訪組，聯(lián)合接訪、共同研究、歸口調(diào)處涉法涉訴信訪矛盾糾紛。對于信訪人到多個(gè)政法部門上訪的涉法涉訴案件，啟動(dòng)“政法委主導(dǎo)、多部門聯(lián)動(dòng)、現(xiàn)場合議解決”的會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，逐案研究化解措施，明確化解責(zé)任。

三、對新時(shí)代檢察版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的進(jìn)一步思考探索

檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持和創(chuàng)新新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，還應(yīng)輔以良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的長效配套機(jī)制，以提升參與社會(huì)治理能力。

（一）完善訴求表達(dá)機(jī)制

“民意如水，宜疏不宜堵”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善民意訴求的表達(dá)機(jī)制，不斷完善網(wǎng)上網(wǎng)下訴求表達(dá)平臺，為信訪人提供更多的訴求表達(dá)渠道，并切實(shí)做好訴求的辦理反饋。例如，聊城市檢察機(jī)關(guān)大力推進(jìn)實(shí)體站點(diǎn)、虛擬網(wǎng)絡(luò)和熱線電話互為補(bǔ)充的服務(wù)體系建設(shè)。全市檢察機(jī)關(guān)全部建成多功能、一站式12309檢察服務(wù)中心，開通運(yùn)行12309檢察服務(wù)大廳網(wǎng)站，充分發(fā)揮白云民生服務(wù)熱線品牌效應(yīng)，與12309檢察服務(wù)電話并線，成立“白云黨員工作室”，在全市102個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、27所學(xué)校、21家企業(yè)建立白云民生服務(wù)熱線聯(lián)系點(diǎn)，并開通遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，打造全域信訪方式，真正暢通群眾訴求表達(dá)渠道。山東省人民檢察院陳勇檢察長來聊視察時(shí)指出，聊城白云熱線是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳承，要貫徹以人民為中心的理念，創(chuàng)新熱線發(fā)展，將熱線打造成為獨(dú)具特色的檢察版“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

（二）完善檢務(wù)公開制度

探索檢務(wù)報(bào)告制度，以檢務(wù)公報(bào)、檢察開放日等方式主動(dòng)向各級人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)委監(jiān)察委等服務(wù)對象及人民群眾傳播檢察動(dòng)態(tài)，并聽取意見建議。如聊城市高唐縣人民檢察院定期向紀(jì)檢監(jiān)察部門通報(bào)相關(guān)情況，通過月通報(bào)、季通報(bào)、半年通報(bào)等形式有效倒逼規(guī)范司法。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺建立檢務(wù)公開信息查詢平臺，拓展依申請公開的渠道，由單向宣告式檢務(wù)公開向雙向互動(dòng)式檢務(wù)公開轉(zhuǎn)變。對于重大疑難案件，在法律限度內(nèi)積極邀請第三方參與公開審查、公開答復(fù)，依靠社會(huì)力量做好矛盾化解工作，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的社會(huì)效果。

（三）完善國家司法救助機(jī)制

國家司法救助，是檢察機(jī)關(guān)以人民為中心，積極服務(wù)保障民生的一項(xiàng)重要舉措。具體實(shí)踐中，應(yīng)注重加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、民政等部門的協(xié)調(diào)配合，在經(jīng)濟(jì)救助之外，針對案件特點(diǎn)運(yùn)用多種幫扶手段，實(shí)現(xiàn)救助效果最大化。[2]聊城市院王欽杰檢察長就救助工作作出批示“要在傾力維護(hù)社會(huì)公平正義下功夫，真正成為群眾感情上的貼心人、呼聲上的代言人、權(quán)益上的維護(hù)人”，2016年以來，聊城市檢察機(jī)關(guān)通過建立“經(jīng)濟(jì)救助、心理疏導(dǎo)、特殊幫扶、親情關(guān)愛”相結(jié)合的多元化救助模式，共辦理救助案件439件，通過“以同級財(cái)政為基礎(chǔ)、借力上級平臺，以民政救助為補(bǔ)充”等渠道發(fā)放救助金216.8萬余元，通過進(jìn)行精準(zhǔn)救助，有力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）探索建立非訪應(yīng)對機(jī)制

各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依照法定程序，探索建立非訪應(yīng)對機(jī)制，終結(jié)借上訪破壞社會(huì)秩序、試圖謀取不當(dāng)利益的纏訪纏訴、惡性上訪，以維護(hù)法律尊嚴(yán)，規(guī)范信訪秩序。如：聊城市檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)建立“平安共建機(jī)制”，堅(jiān)持“依法辦理”“依法處置”兩手抓，成立依法處置違法信訪專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，對以訪牟利、纏訪鬧訪、煽動(dòng)串聯(lián)、組織策劃聚集上訪等違法犯罪行為，及時(shí)收集、固定證據(jù)，配合公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊，形成依法處置非法信訪行為長效機(jī)制，取得了良好效果。

（五）適時(shí)引入第三方參與化解

新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”應(yīng)更加注重整合各種資源，集中多方力量，提高矛盾化解效率，縮短矛盾化解的周期，及時(shí)有效地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，以最小的司法成本獲得最大的司法效果。通過不斷深化“檢調(diào)對接”、刑事民事和解工作機(jī)制，積極促成當(dāng)事人和解，把多元化解矛盾糾紛工作體現(xiàn)在執(zhí)法辦案全過程中，體現(xiàn)在每一個(gè)具體案件的辦理中，有效解決影響社會(huì)穩(wěn)定的突出涉法涉訴信訪問題，提升息訴罷訪效果。[3]

注釋：

[1]上海市靜安區(qū)人民檢察院：《開放、透明、信息化條件下的檢察工作》，2010年度最高人民檢察院重點(diǎn)課題《社會(huì)矛盾化解與檢察職能定位》（課題編號：GJ2010B18）的階段性成果。

[2]參見楊慧亮、王秀梅：《涉法涉訴信訪案件解決機(jī)制改革研究——新形勢下檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)對為視角》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2015年第20卷第2期。

[3]參見楊燮蛟：《轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾糾紛多元化解決機(jī)制研究——以浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為視點(diǎn)》，載《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第8卷第5期。