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    “楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)完善行政公益訴訟訴前程序的啟示

    2018-10-13 11:54龔國(guó)艷王志民
    青年時(shí)代 2018年24期
    關(guān)鍵詞:行政公益訴訟楓橋經(jīng)驗(yàn)

    龔國(guó)艷 王志民

    摘 要:行政公益訴訟訴前程序是一種有效化解社會(huì)矛盾、恢復(fù)社會(huì)關(guān)系的非訴程序,在司法實(shí)踐積極探索的基礎(chǔ)上,得到了新修改的行政訴訟法的吸收并正式確立?!皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”指導(dǎo)下的行政公益訴訟訴前程序,以人民為中心,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),依靠群眾,就地化解矛盾,為其進(jìn)一步完善提供了極大的啟示。

    關(guān)鍵詞:行政公益訴訟;訴前程序;楓橋經(jīng)驗(yàn)

    2015年7月,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢察機(jī)關(guān)在北京、內(nèi)蒙古、廣東等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的行政公益訴訟試點(diǎn)工作;從試點(diǎn)情況看,訴前程序作用巨大,是有效結(jié)案的主要形式。①2017年7月,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出如下修改:第二十五條增加一款,作為第四款:“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。”可見,全國(guó)人大常委會(huì)充分肯定了行政公益訴訟的訴前程序作用,明確了“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)”的行政公益訴訟訴前程序。作為有效化解社會(huì)矛盾、節(jié)約訴訟資源的行政公益訴訟訴前程序的社會(huì)治理價(jià)值已經(jīng)得到認(rèn)可和重視,但它仍需進(jìn)一步細(xì)化及完善。

    今年恰逢毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年(1963年——2018年),習(xí)近平同志對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示15周年(2003年——2018年)。隨著時(shí)代的發(fā)展,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷被賦予新的內(nèi)涵。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從六十年代的“依靠和發(fā)動(dòng)群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決,實(shí)現(xiàn)捕人少,治安好”,發(fā)展為新時(shí)代的“以人民為中心,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)動(dòng)和依靠群眾,就地預(yù)防化解矛盾”的新城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系。

    在細(xì)化、完善行政公益訴訟訴前程序的過程中,經(jīng)過五十五年發(fā)展、成熟的新時(shí)代社會(huì)治理典范——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,給予我們不少啟示。

    一、堅(jiān)持以人民為中心

    (一)以保護(hù)公益為核心

    在訴前程序的主體設(shè)置上,“以人民為中心”體現(xiàn)在以保護(hù)公益為核心,檢察機(jī)關(guān)成為為啟動(dòng)訴前程序主體?!肮妗笔菣z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序的出發(fā)點(diǎn),也是運(yùn)行的落腳點(diǎn)。

    1.“公益”包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益處于易受侵害卻難由社會(huì)組織和個(gè)人提起訴訟保護(hù)的狀態(tài),相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)公益責(zé)無(wú)旁貸,一旦其違法行使職權(quán)或不作為,公益很可能會(huì)蒙受巨大損失。

    2.我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。訴前程序是行政公益訴訟的前置、必經(jīng)程序,消耗司法成本相對(duì)較小,行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)才會(huì)以行政公益訴訟機(jī)關(guān)的身份依法提起行政公益訴訟。

    3.相較于訴訟程序,訴前程序更為溫和,訴前程序中提出檢察建議,因?yàn)槠淇山邮芏?、?zhí)行率更高,對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)起到的監(jiān)督效果更好。

    所以,檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟訴前程序的啟動(dòng)主體,是中國(guó)現(xiàn)有體制下現(xiàn)實(shí)而恰當(dāng)?shù)倪x擇。

    (二)準(zhǔn)確理解行政公益訴訟訴前程序范圍

    新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是運(yùn)用法治公平、公正解決涉及群眾切身利益的問題,滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。行政公益訴訟案件的以“人民為中心”,把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo),體現(xiàn)在把重點(diǎn)放在人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題上,把重點(diǎn)放在在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域?!吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向……”。行政公益訴訟案件集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域?;趯?duì)條文理解的不一致,在實(shí)踐中對(duì)行政公益訴訟訴前程序范圍存在爭(zhēng)議。

    從立法目的看,行政公益訴訟是要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù);從字義解釋來(lái)看,行政公益訴訟的范圍包括但不限于上述四個(gè)領(lǐng)域的范圍,因在列舉其適用的事項(xiàng)后,法律條文又以“等”詞語(yǔ)進(jìn)行表述的,屬于不完全列舉式規(guī)定。因此,只要案件涉及的是類似的領(lǐng)域,其結(jié)果是造成國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害即屬于行政公益訴訟訴前程序范圍。

    二、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)與各機(jī)關(guān)的協(xié)作配合

    黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是行政公益訴訟工作的根本保證。習(xí)近平總書記關(guān)于建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度作出一系列重要指示,我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)體會(huì)精神,全面把握黨中央重大決策部署和行政訴訟法的要求,全面貫徹落實(shí)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度,全面推進(jìn)依法行政,全面保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

    (一)主動(dòng)報(bào)告和通報(bào)

    檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中遇到的重大涉訴信訪問題,可主動(dòng)向地方黨委、人大、政府報(bào)告和通報(bào),爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持。檢察機(jī)關(guān)要就涉訴信訪工作中的難點(diǎn)、突出問題主動(dòng)向黨委、人大請(qǐng)示匯報(bào),請(qǐng)求指導(dǎo)和支持,形成化解社會(huì)矛盾的強(qiáng)大合力。

    (二)定期向人大報(bào)告

    檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)送行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)與落實(shí)情況。人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),對(duì)行政機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定,人大及其常委會(huì)組成人員有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出詢問并要求其按期答復(fù),也有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢并要求其答復(fù)。此外,人大可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì),針對(duì)一些重大問題依據(jù)法律展開調(diào)查、提出報(bào)告,并形成相應(yīng)的決議等。檢察機(jī)關(guān)通過定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告行政機(jī)關(guān)檢察建議回復(fù)與落實(shí)情況,指出行政機(jī)關(guān)所存在的問題,這也有利于人大及其常委會(huì)根據(jù)不同情況,對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)采取必要的監(jiān)督措施。

    (三)抄送原檢察建議

    相關(guān)行政機(jī)關(guān)在檢察建議規(guī)定時(shí)間屆滿后未能有效履職時(shí),由檢察機(jī)關(guān)向其所在政府或者上級(jí)機(jī)關(guān)抄送原檢察建議,以督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職。

    (四)建立信息平臺(tái)

    各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可與行政機(jī)關(guān)建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接的信息平臺(tái),共享違法信息、檢察機(jī)關(guān)已辦公益訴訟案件信息等數(shù)據(jù)信息,啟動(dòng)公益訴訟程序網(wǎng)上告知等功能。

    三、發(fā)動(dòng)、依靠人民群眾

    “楓橋經(jīng)驗(yàn)”來(lái)自人民,服務(wù)人民。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中發(fā)動(dòng)、依靠群眾,就是要帶著對(duì)人民群眾的深厚感情,真正把人民群眾當(dāng)親人、當(dāng)主人、當(dāng)老師。

    (一)行政公益訴訟訴前程序的介入

    檢察機(jī)關(guān)可借助人民群眾的力量,開通來(lái)信、來(lái)訪、電話、網(wǎng)絡(luò)“四位一體”的投訴熱線,受理人民群眾關(guān)于涉公益訴訟案件的投訴和申訴,讓他們成為行政公益訴訟的辦案線索來(lái)源

    (二)行政公益訴訟訴前程序的調(diào)查

    由于行政公益訴訟還未進(jìn)行,行政機(jī)關(guān)尚未向法院提交證據(jù)材料,檢察機(jī)關(guān)如果沒有調(diào)查權(quán),或者行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)的利害關(guān)系人拒絕向檢察機(jī)關(guān)提供行政行為合法性的材料,對(duì)于行政行為存在的違法問題檢察機(jī)關(guān)就無(wú)從知曉。因此,在行政公益訴訟訴前程序階段,要賦予檢察機(jī)關(guān)享有向行政機(jī)關(guān)及利害關(guān)系人調(diào)取證據(jù)的權(quán)力,規(guī)定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證,行政機(jī)關(guān)及其利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)配合、不得拒絕。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的方式主要包括調(diào)閱、復(fù)制卷宗材料、詢問、收集書證物證視聽資料,咨詢專業(yè)意見,委托鑒定評(píng)估審計(jì),勘驗(yàn)等。檢察機(jī)關(guān)在損害結(jié)果鑒定中要廣泛吸收人民群眾參與,讓他們成為行政公益訴訟的“朝陽(yáng)區(qū)群眾”。需要注意的是,檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)不得采取限制人身自由的強(qiáng)制性措施,需要采取其他強(qiáng)制性證據(jù)保全措施的,應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。

    (三)行政公益訴訟訴前程序的協(xié)調(diào)、聽證會(huì)議

    增強(qiáng)訴前程序形式要求,訴前程序包括調(diào)查、核實(shí)、協(xié)調(diào)全方面工作,以協(xié)調(diào)會(huì)議、聽證等形式進(jìn)行調(diào)查、核實(shí),發(fā)放檢察建議,加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通,體現(xiàn)檢察權(quán)威。行政機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)提出的訴前檢察建議2個(gè)月內(nèi),有整改意愿并有明確整改方案,但因特殊原因無(wú)法主動(dòng)履職的,經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意后召開訴前協(xié)調(diào)會(huì)議,協(xié)調(diào)會(huì)議的組成人員包括案件利害相關(guān)人和涉及的職能部門。接到訴前檢察建議超過2個(gè)月,行政機(jī)關(guān)因整改有客觀障礙和困難,但有整改意愿并有明確整改方案的,經(jīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)同意后可以召開訴前協(xié)調(diào)會(huì)議。

    (四)定期向社會(huì)公開

    檢察機(jī)關(guān)定期公開行政機(jī)關(guān)回復(fù)與落實(shí)檢查建議的情況,不但可以發(fā)揮人民群眾進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的功能,也是檢務(wù)公開的體現(xiàn)。

    四、就地預(yù)防化解矛盾

    (一)建立重大情況通報(bào)制度

    為切實(shí)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,及時(shí)處置突發(fā)性、普遍性等重大問題,與行政機(jī)關(guān)探索建立重大情況通報(bào)制度,任何一方獲得的涉及行政執(zhí)法及公益訴訟的重大輿情,應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào),共同研究制定處置辦法,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

    (二)就地、及時(shí)解決問題

    “小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”,是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最突出的特點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)、人工智能時(shí)代的到來(lái),使新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在行政公益訴訟訴前程序中獲得新發(fā)展。行政公益訴訟訴前程序可依托在線矛盾多元化解平臺(tái),使用大數(shù)據(jù)分析,對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的熱點(diǎn)、敏感問題,做到提前預(yù)警,積極疏導(dǎo),有效處置,防止因人為的思想不重視、工作不主動(dòng)、措施不到位,使個(gè)體矛盾演變成群體矛盾,讓小事情發(fā)展成大事件。

    探索完善的行政公益訴訟訴前程序,借鑒新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,以人民為中心,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),依靠群眾,就地化解矛盾,推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在行政公益訴訟方面的新繼承和新發(fā)展,打造一個(gè)社會(huì)化、多元化、現(xiàn)代化的公益矛盾糾紛預(yù)防化解新體系,為依法行政提供法治保障。

    注釋:

    ①2017年6月22日,曹建明向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案(草案)》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)》的說(shuō)明。他在會(huì)議上表示,自2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在13個(gè)省區(qū)市開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)以來(lái),截至2017年5月,各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件,其中訴前程序案件6952件,提起訴訟案件934件,訴前程序的案件占全部案件的88.2%,而且有大半的案件經(jīng)過訴前程序行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法。

    參考文獻(xiàn):

    [1]中共紹興市黨校,紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì).“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與新城鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2013.

    [2]姜濤.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度:一個(gè)中國(guó)問題的思考[J].政法論壇 2015,(6):15.

    [3]最高人民檢察院民事行政檢察廳.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索[M].北京:中國(guó)檢察出版社,2017.

    [4]]最高人民檢察院,國(guó)土資源部.關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見.[EB/OL].(2018-01-17)[2018-06-25].http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201801/t20180117_208920.shtml.

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