新形勢(shì)下農(nóng)村土地綜合整治工作轉(zhuǎn)變及建議

吳莉莉+周成東+劉帥

摘要 新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治發(fā)生了深刻的變化。本文通過實(shí)地調(diào)研，結(jié)合單縣農(nóng)村土地概況，總結(jié)了近年來山東省單縣土地綜合整治工作成效和轉(zhuǎn)變，并提出相應(yīng)建議，以期盤活單縣農(nóng)村土地資源。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地綜合整治；轉(zhuǎn)變；建議；山東單縣

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）02-0294-01

近年來，新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、精準(zhǔn)扶貧、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等一系列圍繞“三農(nóng)”的政策頻發(fā)，農(nóng)村要發(fā)展、農(nóng)業(yè)要增收、農(nóng)民要致富，土地是關(guān)鍵。2017年8月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。在未來的一段時(shí)期內(nèi)，借助農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺(tái)，對(duì)全面落實(shí)保障耕地紅線、提高農(nóng)地綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、破解建設(shè)項(xiàng)目用地難題、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧等方面都將起到十分重要的作用[1-2]。

1 單縣農(nóng)村土地概況

單縣隸屬于山東省菏澤市，位于蘇魯豫皖四省八縣交界處，因舜帝之師單卷在此居住而得名。地處北溫帶黃河沖積平原，土地總面積1 702 km2，全縣總?cè)丝诩s126.51萬人?，F(xiàn)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處） 22個(gè)，共有行政村502個(gè)，自然村為2 216個(gè)，農(nóng)業(yè)人口接近100萬人。土地利用多為自然散落、利用粗放的狀態(tài)，“空心村”大量存在，一戶多宅的宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重，大量耕地被農(nóng)民建房所占，農(nóng)民生活相對(duì)貧困。

近年來，單縣通過土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對(duì)部分“空心村”進(jìn)行了改造，在一定程度上盤活了土地存量，增加了耕地面積，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提高了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)村面貌。2011—2016年，單縣新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3.73萬hm2，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化基地3.47萬hm2，復(fù)墾土地433.33 hm2。

2 土地綜合整治工作的轉(zhuǎn)變

2.1 充分尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

近年來，單縣土地綜合整治工作變革把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿。這種轉(zhuǎn)變真正抓住了土地綜合整治的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）的要求，農(nóng)村土地整治工作要以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)拆強(qiáng)建、“被上樓”等典型事件得到了有效遏制，在項(xiàng)目實(shí)施的全過程中，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)[3-4]。

如在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)之前，廣泛征求村民組織和農(nóng)民對(duì)土地整治的意見，把群眾是否支持作為能否實(shí)施的依據(jù)。在村莊整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，單縣按照“高點(diǎn)定位、設(shè)施完善、功能齊全”的原則制定了切實(shí)可行的村莊規(guī)劃，按照“高標(biāo)準(zhǔn)、低成本、重實(shí)用、易接受”的原則設(shè)計(jì)了多種建設(shè)方案供村民選擇，有平房帶或不帶小院、老年房、低層樓房、門面房等。在施工建設(shè)階段，采取個(gè)人自建、村委會(huì)統(tǒng)一建、多戶聯(lián)建等多種方式，村民可根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和需要自行確定。個(gè)人自建，村民可以充分利用拆舊余料，節(jié)省建房成本；村委會(huì)統(tǒng)一建設(shè)，招投標(biāo)確定施工隊(duì)伍，聘用工程監(jiān)理，成立由村民代表參加的質(zhì)量監(jiān)督小組，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。對(duì)于暫時(shí)不愿搬遷的群眾，尊重其意愿，保留其房屋和院落。另外，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將土地增值收益全部返還農(nóng)村，農(nóng)村拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由最初的30萬～45萬元/hm2增加至目前將近300萬元/hm2，農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)不斷減輕。

2.2 政策公開透明，干部帶頭示范

農(nóng)村基層組織的干部素質(zhì)不斷提高，具有較強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和號(hào)召力，民主商議制定公開透明的政策，并且村干部起到了良好的帶頭示范作用。在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，始終堅(jiān)持以“公開、公平、公正”作為工作的主線，堅(jiān)持依法依規(guī)、陽光操作，切實(shí)做到了政策公開、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、丈量評(píng)定公開公正，對(duì)動(dòng)遷群眾一視同仁，在工作過程中全程接受群眾監(jiān)督，逐步贏得了群眾的支持和認(rèn)同。如房屋丈量，縣國(guó)土資源局、鎮(zhèn)政府的工作人員、村干部和動(dòng)遷群眾均在場(chǎng)，當(dāng)場(chǎng)記錄登記卡，村民確認(rèn)后，由在場(chǎng)所有人員在登記卡上簽字、按手印。所有動(dòng)遷戶的補(bǔ)償金額確定后，在全村公示1周以上。另外，村干部在拆遷中帶頭丈量房屋、帶頭簽訂協(xié)議、帶頭搬遷。

2.3 地方政府高度重視領(lǐng)導(dǎo)和宣傳

單縣成立了由縣長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)任副指揮長(zhǎng)，縣國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)、環(huán)保、電業(yè)等部門及項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為成員的增減掛鉤項(xiàng)目工程指揮部，在菏澤市率先成立了土地綜合整治辦公室，形成了“以縣政府為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體、國(guó)土等相關(guān)部門共同配合、廣大群眾積極參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制。層層強(qiáng)化目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格考核，形成齊抓共管之勢(shì)?？h、鄉(xiāng)、村等各級(jí)政府非常重視政策宣傳，利用電視、報(bào)紙、村民代表會(huì)議、上門宣講等多重手段，拓寬宣傳渠道，加深農(nóng)民對(duì)土地整治、增減掛鉤項(xiàng)目的認(rèn)知和理解，提高農(nóng)民參與的積極性。

3 建議

3.1 規(guī)劃先行，穩(wěn)步推進(jìn)

科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施土地整治規(guī)劃，樹立統(tǒng)籌兼顧的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)規(guī)劃編制土地整治規(guī)劃。全縣的土地整治規(guī)劃要與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源管理規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾整理規(guī)劃、村莊搬遷和地質(zhì)環(huán)境治理規(guī)劃、水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相銜接，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，明確生產(chǎn)、生活、建設(shè)和生態(tài)用地，促進(jìn)田、水、路、林、村綜合治理[5-6]。

3.2 最大化利用政策福利，整合各類涉農(nóng)資金

目前各類涉農(nóng)資金來源多、亂、散，如不加以整合利用，難以形成合力。單縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)比較艱巨。因此，相關(guān)部門更要充分研究各項(xiàng)政策，最大化利用政策福利。全縣統(tǒng)籌整合使用各項(xiàng)涉農(nóng)資金，分年度編制涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案，明晰部門職責(zé)分工，規(guī)范項(xiàng)目管理流程，明確資金撥付程序，提高資金使用效率。endprint

圍繞土地綜合整治目標(biāo)，依據(jù)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將水利、交通、電力、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門與農(nóng)村關(guān)聯(lián)的財(cái)政扶持資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目資金及其他各項(xiàng)資金捆綁投入，集中用于土地綜合整治項(xiàng)目。積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，引入社會(huì)資金參與土地綜合整治，如個(gè)人、企業(yè)、信貸等。建立穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，確定政府、投資者的權(quán)利和義務(wù)，形成投資與收益的良性循環(huán)。此外，要加大資金監(jiān)管力度，確保資金規(guī)范運(yùn)行。涉農(nóng)資金要實(shí)行專賬、專戶、專人管理，封閉運(yùn)行；事前、事中、事后全程監(jiān)督，明確項(xiàng)目資金信息公開機(jī)制，積極發(fā)揮紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督作用，并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

3.3 借鑒經(jīng)驗(yàn)因地制宜，突出鄉(xiāng)村特色

我國(guó)很多地區(qū)也發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，因地制宜，在土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)等方面摸索創(chuàng)造出較好的經(jīng)驗(yàn)。單縣應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家及先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，努力探索具有地方特色的土地整治模式。一是突出村莊特色，保持農(nóng)村風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑。單縣是千年古縣、長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)、武術(shù)之鄉(xiāng)、戲曲之鄉(xiāng)、民間文化藝術(shù)之鄉(xiāng)，還是革命老區(qū)、國(guó)家商品糧棉基地縣、油料基地縣，應(yīng)充分挖掘自然生態(tài)、歷史人文、紅色文化等資源，努力打造特色村莊。二是突出產(chǎn)業(yè)支撐。作為貧困地區(qū)，應(yīng)將培育特色產(chǎn)業(yè)置于土地整治的首要位置，利用土地整治項(xiàng)目推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目招商，實(shí)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收拓展多種渠道。三是堅(jiān)持糧食主產(chǎn)區(qū)定位，保障糧食安全。堅(jiān)持農(nóng)用地整理為主，提高高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田比重，加大基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地整理力度，推進(jìn)中低產(chǎn)田改造，復(fù)墾因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)損毀的耕地，改善水利灌溉條件，完善農(nóng)田生產(chǎn)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度增加耕地?cái)?shù)量，不斷提高耕地質(zhì)量。四是盤活農(nóng)村宅基地。針對(duì)“空心村”現(xiàn)象突出、一戶多宅、舊房危房多的情況，通過土地整治，新增建設(shè)用地潛力較大的村莊，增減掛鉤項(xiàng)目，盤活農(nóng)村宅基地用地。

4 參考文獻(xiàn)

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