行政執(zhí)法中程序違法的原因及對策

李公國

摘 要：我國尚未制定行政程序法，加上一直以來“重實體，輕程序”思想的影響，行政執(zhí)法中程序違法的現(xiàn)象時有發(fā)生，成為我國法制建設(shè)過程中的突出問題。本文通過對行政執(zhí)法中程序違法的概念、表現(xiàn)、要件、原因進行分析，提出解決行政執(zhí)法中程序違法的對策，對于行政法治建設(shè)具有重大意義。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；程序違法；原因；對策

一、行政程序違法的概念

行政執(zhí)法中程序違法是指行政行為違反法定或正當(dāng)程序，即行政機關(guān)實施行政行為違反法律、法規(guī)和具有法律效力的行政規(guī)章規(guī)定的行政行為應(yīng)遵循的步驟、形式、順序和時限，或者實施的行政行為違反正當(dāng)行政程序上的民主、公正、效率等理念。簡言之，行政主體違反法定或正當(dāng)程序而實施的行政行為，構(gòu)成了行政程序的違法。

二、行政程序違法的表現(xiàn)

（1）步驟欠缺，行政行為的作出應(yīng)按行政法規(guī)定的步驟進行。法律通過規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力的軌跡，為行政主體設(shè)定相應(yīng)的程序性任務(wù)，作為行政主體必須按部就班、不折不扣的履行。

（2）順序顛倒，行政主體違反法律規(guī)定的先后順序。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續(xù)所構(gòu)成，若同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán)，從而保證行政程序法律關(guān)系主體活動的順利進行。

（3）形式違法，行政法律行為的作出應(yīng)當(dāng)采取某種法定形式而未采取，或者采取了法律禁止的形式。

（4）時限違法，行政法律行為的作出超過法定的時間限制。為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時間上的限制。

三、行政程序違法的原因

1.立法不完善

我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，行政執(zhí)法的程序散布在各單行法律、法規(guī)之中，缺少對行政程序全面的規(guī)定，這是制約我國行政法治實現(xiàn)的根本問題，也是造成程序違法重要的客觀原因?，F(xiàn)在許多國家和地區(qū)都制定了行政程序法，包括美國、德國、奧地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、挪威、希臘、日本、韓國等等。我國行政法起步較晚，在體系上存在著很大的零散性，缺乏必要的銜接和統(tǒng)一性，沒有形成科學(xué)嚴(yán)密的體系，立法的不完善助長了行政執(zhí)法中的隨意性。

2.程序意識的缺失

行政執(zhí)法主體、執(zhí)法人員和行政相對人程序意識的缺失是造成程序違法重要的主觀原因。許多執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中總是認(rèn)為自己處于優(yōu)越地位，實踐中隨意執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮，有的行政執(zhí)法人員為了盡快達到行政管理目的，不顧法律執(zhí)法方式、執(zhí)法步驟等程序性規(guī)定，任意簡化程序，忽略甚至不知道行政相對人在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)具有的程序性權(quán)利。同時，行政相對人抱著“屈死不告官”的信條，很少有按照正當(dāng)程序去維護自身的權(quán)益。

3.行政執(zhí)法程序成本的“昂貴”

行政執(zhí)法程序成本是各方在行政執(zhí)法過程中的投入，包括執(zhí)法主體的成本和行政相對人的成本。執(zhí)法主體的成本主要包括預(yù)算內(nèi)財政經(jīng)費支出、行政違法案件罰款補貼、相對方申辦許可證支出，行政相對人的成本主要指相對人為了遵守行政程序法律法規(guī)的支出?，F(xiàn)代行政程序是以其高成本為代價的，高昂的成本使得在行政執(zhí)法，執(zhí)法主體和執(zhí)法人員中總試圖規(guī)避甚至違反正當(dāng)?shù)某绦蛞蕴岣咝姓?，行政相對人總試圖規(guī)避甚至違反正當(dāng)?shù)某绦蛞詼p少自身的消耗。

四、行政程序違法的解決對策

1.完善立法

行政程序法是行政程序法制的核心，從90年代開始，我國行政法學(xué)界掀起了一個研究行政程序立法的高潮。經(jīng)過十幾年的時間，在行政程序立法方面的研究已奠定了理論上較為雄厚的基礎(chǔ)，取得了許多寶貴經(jīng)驗，有的學(xué)者甚至提出較為詳細的行政程序立法草案。近年來我國制定的行政處罰法、行政許可法等，在行政程序方面有了專門的規(guī)定，說明我國制定統(tǒng)一的行政程序法和條件已經(jīng)成熟，制定統(tǒng)一的行政程序法是完善行政程序法治的首要任務(wù)，對遏制程序違法具有最關(guān)鍵的意義。

2.培養(yǎng)程序意識

執(zhí)法主體和執(zhí)法人員要樹立程序觀念。在思想上打破“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)，樹立正當(dāng)程序觀念，承認(rèn)程序的獨立價值，徹底拋棄程序工具論、程序無用論等陳舊觀念。行政相對人要確立程序意識，對行政執(zhí)法中程序的遵從，不僅是行政機關(guān)的義務(wù)，同時也表現(xiàn)為行政相對人的義務(wù)。這就要求相對人樹立程序觀念，保證相對人自己不違反執(zhí)法程序，嚴(yán)格按程序辦事；制約國家行政執(zhí)法權(quán)的行使，敦促和監(jiān)督執(zhí)法人員嚴(yán)格按照程序性規(guī)則作出公正的執(zhí)法決定。

3.樹立程序效率觀念

行政程序顯著的拖長，有可能沖垮行政機關(guān)原本要實現(xiàn)的行政目的，進而可能會對社會公眾利益構(gòu)成潛在的損害。為加快行政節(jié)奏，提高行政效率，各國行政改革的一個趨向是簡化行政程序，行政簡易程序大量適用。

4.提高執(zhí)法人員素質(zhì)

行政執(zhí)法人員素質(zhì)包括法律素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)、行政管理能力素質(zhì)等。提高行政執(zhí)法工作人員的素質(zhì)是行政程序規(guī)范化進程中不可缺少的前提性要素。提高執(zhí)法人員素質(zhì)應(yīng)注重以下幾個方面：嚴(yán)格控制執(zhí)法隊伍的進入“關(guān)口”；定期培訓(xùn)，經(jīng)常檢查；加強監(jiān)督，明確責(zé)任；考核績效，嚴(yán)格管理等。

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