公益訴訟中適格原告主體資格探析

肖茹

摘 要：近年來公益訴訟案件數(shù)量遞增較快，自從2012年開始，《民事訴訟法》增加了有關公益訴訟方面的相關規(guī)定。我國公益訴訟從制度和實踐層面都取得了明顯進步。從案件數(shù)量、涵蓋領域、訴訟主體等方面都大大改善。除了環(huán)境公益訴訟之外，還涉及到消費者保護、野生動物保護、國土、證券市場等。訴訟主體也從消費者協(xié)會、環(huán)保組織發(fā)展到檢察機關等。但是此規(guī)定仍然存在制度缺陷，特別是對于公益訴訟原告主體資格的規(guī)定標準過于模糊。對此，應將公益訴訟原告主體進一步明確，肯定檢察機關以及政府發(fā)起設立的環(huán)保組織的主體地位，同時將公益訴訟原告主體擴大至社會群眾自治組織，以達到順利推進公益訴訟的目的。

關鍵詞：公益訴訟；原告主體資格；制度完善

一、公益訴訟中原告主體資格存在的缺陷

（一）法律規(guī)定的有關機關不明確

公益訴訟規(guī)定的原告范圍經(jīng)歷了從“有關機關、社會團體①”到“法律規(guī)定的機關和社會團體”，之后再到“法律規(guī)定的機關和有關組織”的轉變②，雖然從三次變動中能看出立法者對于立法中公益訴訟主體謹慎的修改態(tài)度，但是并沒有從實際上解決何為“法律規(guī)定的有關機關”之具體含義。許多學者主張“法律規(guī)定的有關機關”理應包含環(huán)保行政機關與檢察機關，單單對于這一原則性的規(guī)定而言，對象指向的不明確性都無疑不給實踐操作上帶來很多似是而非的麻煩。

不僅是《民事訴訟法》中對于原告主體的規(guī)定，許多單行法中對于公益訴訟原告主體的規(guī)定也是模棱兩可?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關部門，按照同級人民政府規(guī)定的職權分工，負責有關的水資源管理工作。我國《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作；其他行使國家海事海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門分區(qū)域行使海洋環(huán)境保護和監(jiān)督職權。此種規(guī)定對于水受到污染的行為雖進行了規(guī)定，但是真正適用于公益訴訟的實踐時也難免會首先對于“法律規(guī)定機關”進行推定，而后考慮其是否適格的問題，如此行使訴訟權利無疑是將公益訴訟推向摸著石頭過河的窘迫局面。

（二）法律規(guī)定的有關組織無針對性

根據(jù)民政部2017年第一季度的統(tǒng)計，目前在民政部門登記的社會組織是71萬個，其中社會團體33.9萬個，民辦非企業(yè)36.6個，基金會5703個；自治組織66.3萬個，其中村委會55.9萬個，居委會10.4萬個。③首先，須針對公益訴訟領域的不同而規(guī)定不同的組織具有原告資格，在實際的公益訴訟中，與有關組織的設立要與業(yè)務范圍聯(lián)系起來，即有權提起某個領域的公益訴訟的組織應當是在該領域從事公益活動；再者，應當對有權提起公益訴訟的組織設定相應的條件。

對于以上的兩個問題，我覺得可以通過以下的方案來解決。一是，規(guī)定由民政部門或其他有關部門事先予以認定的程序，也就是說可以提起公益訴訟的組織的資質審核應該由法律法規(guī)規(guī)定的機關審核認定，并且在一定時間內有效，過期的情況下要去辦理延長手續(xù)，在有效期間內可以就業(yè)務范圍進行公益訴訟，對公共利益進行保護。在這種情況下，法院在審理公益訴訟時無需再對原告主體資格進行審查。二是，在法律上對提起公益訴訟的社會組織的條件做出一般性的規(guī)定。也就是與第一個方案不同的是，不需要對組織機構進行預先認定程序。而是由法院審理案件時候對其原告資格進行認定。從操作的便捷度上來看，這種方法并不是特別的便捷。但是從認定來看，更大程度上賦予了法官的自由裁量權。

二、對于公益訴訟中原告主體資格的完善

（一）檢察院應當具備原告主體資格

檢察機關具有的法律監(jiān)督權是國家的重要權力形式之一，對其作為原告提起公益訴訟提供了前提。④2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，標志著檢察機關在全國13個省提起公益訴訟試點工作的正式啟動。中央另于2015年5月通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》?！稒z察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定，檢察機關以“公益訴訟人”的身份提起環(huán)境民事公益訴訟提起的方式包括支持起訴、督促起訴、直接起訴、刑事附帶民事訴訟等。2015年12月的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中第一條：“人民檢察院履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！钡谑龡l：“人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應當履行以下訴前程序：（一）依法督促法律規(guī)定的機關提起民事公益訴訟；（二）建議轄區(qū)內符合法律規(guī)定條件的有關組織提起民事公益訴訟。有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關和有關組織應當在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院?！钡谑臈l：“經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院可以提起民事公益訴訟。”

檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，在公益訴訟中充當行政機關與組織履行公益訴訟職責的監(jiān)督者，強調檢察機關提起公益訴訟的重要性，不僅在于其主體的社會公益性，更重要的在于它所針對事項本身的公共性，涉及的是公眾的環(huán)境利益。

（二）個別社會性群眾自治組織應當具備原告主體資格

1.應將基層群眾自治組織列為公益訴訟原告主體

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和有關法律的規(guī)定，在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立居民群眾自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，即城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會。民政部《2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國基層群眾自治組織共計68.1萬個，各類社區(qū)服務機構共計25.2萬個，社區(qū)服務機構覆蓋率36.9%。⑤endprint

基層群眾組織在生活中負責最基本的公共服務，雖然基層群眾自治組織的經(jīng)費需要依靠其同級或者上級政府撥付，但是在涉及居民以及村民切身利益時，經(jīng)費的籌集并不是提起公益訴訟的絆腳石?，F(xiàn)實中許多以基層群眾組織為原告提起的案例都成功立案并受理，而公益訴訟的原告主體本身即具有特殊性，公益訴訟的原告主體資格不同于普通訴訟中的原告主體資格，該主體的適格不以與案件產(chǎn)生直接影響或不利后果為判定依據(jù)，這一規(guī)定在理論層面就放寬了原告的范圍?！爸苯永﹃P系”原則在公益訴訟領域中的規(guī)定屬于舉重以明輕，無直接利害關系的主體都能對侵害公益的事件提起訴訟，何況基層群眾組織此類與案件事實存在牽連的主體。

2.應將物業(yè)委員會以及業(yè)主委員會列為公益訴訟原告主體

業(yè)主委員會，是指由業(yè)主選舉產(chǎn)生，代表業(yè)主利益的組織，是業(yè)主行使共同管理權的一種特殊形式。⑥對于業(yè)主委員會性質的認定一直都存在爭議，然而成都市房產(chǎn)管理局頒布的《業(yè)主委員會工作規(guī)則》⑦以及上海市房屋土地資源管理局頒布的《業(yè)主大會議事規(guī)則》⑧都規(guī)定了業(yè)主委員會有權“對違反管理規(guī)約的行為進行處理”。除此之外，《最高人民法院關于金湖新村業(yè)主委員會是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復函》明確指出業(yè)主委員會符合"其他組織"條件，可以以自己的名義提起訴訟；《最高人民法院關于春雨花園業(yè)主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復函》指出業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，根據(jù)業(yè)主大會的授權對外代表業(yè)主進行民事活動，所產(chǎn)生的法律后果由全體業(yè)主承擔，業(yè)主委員會與他人發(fā)生民事爭議的，可以作為被告參加訴訟。根據(jù)這兩個司法解釋，業(yè)主委員會在法律上一般被看作“其他組織”，具有民事訴訟主體資格。

與此相同的物業(yè)委員會也是是經(jīng)物業(yè)產(chǎn)權人大會選舉產(chǎn)生，由產(chǎn)權人和使用人代表組成，代表和維護房地產(chǎn)產(chǎn)權人、使用人合法權益的房屋管理自治組織。其職責之一是認真宣傳國家衛(wèi)生工作的法律、法規(guī)和政策，向人民政府及時反映居住區(qū)的衛(wèi)生情況，協(xié)助政府和衛(wèi)生監(jiān)督部門搞好公共衛(wèi)生工作。在物業(yè)委員會面臨環(huán)境公益遭受損害的情況下，也應該發(fā)揮其監(jiān)管職責，必要時向法院提起公益訴訟。

三、結語

綜上所述，我國公益訴訟，在起訴模式上應采取檢察機關前置審查主義，并輔之以個人民事公益訴訟的形式，以此來推進對社會公共利益的維護與弘揚社會訴訟制度。公益訴訟與每個公民的日常生活息息相關，近年來我國對于公益訴訟在民事訴訟中一系列的改革，也足以見得國家在法律層面對于此問題的重視。然而時局的發(fā)展千變萬化，在適應我國經(jīng)濟政治高速發(fā)展的今天，我們依然不能放松對于環(huán)境問題的警惕，特別是在針對公益訴訟的相關領域，應不斷反思法律制度的合理性，不斷完善其規(guī)定與社會現(xiàn)狀的適應性。

注釋：

①《中華人民共和國民事訴訟法修正案》（草案），（2011年10月29日）第8條.

②陳麗平.明確提起公益訴訟的主體資格[J].法制日報，2012年4月24日.

③數(shù)據(jù)來源于民政部網(wǎng)站，網(wǎng)址http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201705/20170500004317.shtml，訪問日期，2017年6月14日.

④蔡守秋.檢察機關在突破環(huán)境民事公益訴訟難局中的法律困境與規(guī)則構建——基于公益訴訟改革試點方案的思考[J].中國地質大學學報（社會科學版），2016年5月，第16卷（第3期）.

⑤我國基層群眾自治組織數(shù)量達68.1萬個，2017年06月10日17：41：35來源：新華網(wǎng)，www.mca.gov.cn.

⑥住房和城鄉(xiāng)建設部《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》第三十一條：業(yè)主委員會由業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，由5至11人單數(shù)組成。業(yè)主委員會委員應當是物業(yè)管理區(qū)域內的業(yè)主，并符合下列條件：（一）具有完全民事行為能力；（二）遵守國家有關法律、法規(guī)；（三）遵守業(yè)主大會議事規(guī)則、管理規(guī)約，模范履行業(yè)主義務；（四）熱心公益事業(yè)，責任心強，公正廉潔；（五）具有一定的組織能力；（六）具備必要的工作時間.

⑦成都市房產(chǎn)管理局頒布的《業(yè)主委員會工作規(guī)則》（示范文本）【成房發(fā)[2007]87號】.

⑧上海市房屋土地資源管理局頒布的《業(yè)主大會議事規(guī)則》（示范文本）【滬房地資物[2008]389號】.

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