試論我國(guó)法官員額制改革

李爽+張寶亞

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)提出了一系列重要的改革舉措，其中不乏審判制度改革方面的內(nèi)容，而法官員額制改革正是其中不可或缺的重要一環(huán)。進(jìn)行員額制改革不但是為了進(jìn)一步規(guī)范法官隊(duì)伍，而且以構(gòu)建公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度為目標(biāo)。本文針對(duì)員額制改革存在的問題，提出若干建議：及時(shí)釋明改革內(nèi)涵；提供法律條文支持；規(guī)范入額法官遴選工作；合理架構(gòu)法院審理結(jié)構(gòu)；完善法官職業(yè)保障制度；提升法官薪酬及福利待遇等。

關(guān)鍵詞：入額法官；隊(duì)伍建設(shè)；司法改革

中圖分類號(hào)：D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）02-0087-03

作者簡(jiǎn)介：李爽（1993-），女，西安工程大學(xué)，2015級(jí)中國(guó)馬克思主義法學(xué)碩士研究生，主要研究方向：社會(huì)主義法治實(shí)踐；張寶亞，男，西安工程大學(xué)，法學(xué)系教授，碩士研究生導(dǎo)師。

司法改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出了建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍的改革要求。正是出于讓法官工作回歸本源的考慮，以求打破既往論資排輩的做法。為了實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)要求，需要進(jìn)行法官員額制改革。改革實(shí)施三年以來，得到了快速推進(jìn)，在最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)下各地法院也進(jìn)行了廣泛探索，取得了一定的改革效果，但仍應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)行更深入的司法改革。

之所以實(shí)行法官員額制改革，正是出于以下幾點(diǎn)的考慮：一是要確保法官人數(shù)與案件數(shù)量的匹配度，改善人案失衡的現(xiàn)狀；二是要確保審判輔助人員與法官人數(shù)匹配，優(yōu)化審判資源；三是要將優(yōu)秀法官留在一線辦案崗位；四是要確保經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為入額，為推進(jìn)司法責(zé)任制改革奠定基礎(chǔ)；五是要確保法官職業(yè)保障有效落實(shí)，推行法官單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度，六是落實(shí)司法責(zé)任制，確?！坝蓪徖碚卟门小⒂刹门姓哓?fù)責(zé)。”將法律責(zé)任落實(shí)到人，改變案件層層審批，最后卻無人負(fù)責(zé)的尷尬局面。①

一、法官員額制的改革現(xiàn)狀

法官員額制最早出現(xiàn)在1999年最高人民法院第一個(gè)五年改革綱要中，但是直到黨的十八屆三中全會(huì)，法官員額制改革才真正走上正軌。從1999年的提出到2014年上海進(jìn)行改革試點(diǎn)之前，法官員額制改革可謂“雷聲大，雨點(diǎn)小”。

可以說改革的步伐是先慢后快。從2014年的第一批試點(diǎn)城市開始，不到一年時(shí)間，第二批、第三批試點(diǎn)接踵而至。僅僅兩年時(shí)間法官員額制改革在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，隨著全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)的召開，改革的腳步得到了進(jìn)一步推進(jìn)。截至2016年12月底，除西藏、河南、遼寧、江西的部分區(qū)法院和兵團(tuán)法院，其余27個(gè)省的法院均已完成員額法官選任工作。其中不僅包括27個(gè)省的高級(jí)法院，更有340個(gè)中級(jí)法院完成員額法官的選任工作，與此同時(shí)2623個(gè)基層法院也完成了這項(xiàng)工作，以上這些法院約占全國(guó)法院總數(shù)的85%，共產(chǎn)生入額法官104442名。②

法院體制改革已分三批正式在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，各地法院的人員分類比例大致有以下兩種類型：一種是上海市設(shè)定的法官33%、審判輔助人員52%、司法行政人員15%的分配比例；另一種是廣東等法院采用的法官39%、審判輔助人員46%、司法行政人員15%的分配比例。從現(xiàn)在的改革情況來看，雖然各地的比例不盡相同，但是大部分地區(qū)的人員分類比例沿用了上海的改革思路。此外，就確定員額法官的編制來看，大部分法院在確定法官員額的數(shù)據(jù)時(shí)，衡量法官員額的依據(jù)大多采用了人口數(shù)量、案件數(shù)量、法官辦案工作量和法院的職能定位的標(biāo)準(zhǔn)等因素。

值得注意的是，截至2017年6月，全國(guó)法院共遴選產(chǎn)生12萬余名員額法官，實(shí)現(xiàn)了把最優(yōu)秀的人才留到辦案一線的預(yù)期目標(biāo)。最高院首批入額的367名法官于今年7月3日完成憲法宣誓儀式，標(biāo)志著法官員額制改革的全面落實(shí)。③

二、法官員額制改革過程中出現(xiàn)的問題

改革取得了一定的成就，但是在進(jìn)行改革的三年時(shí)間里，也出現(xiàn)了一些需要解決的問題。目前來看，我們應(yīng)該戒驕戒躁，正視已經(jīng)出現(xiàn)的問題，進(jìn)行更加深入的司法改革。

（一）對(duì)法官員額制內(nèi)涵理解有誤

法官員額制改革觸動(dòng)著每個(gè)法官的神經(jīng)，有些法官認(rèn)為實(shí)施法官員額制改革后，沒有入額的法官不能審理案件，而且工資會(huì)跟入額法官有明顯差距，地位也會(huì)較之前有所降低，因而萌生離開法院的念頭。但是這樣的理解是不全面的，正是出于規(guī)范審理模式的需要，才要將思路從擴(kuò)大法官數(shù)量轉(zhuǎn)移到讓少數(shù)優(yōu)秀法官辦理案件的思路上來，意味著要逐步減少不辦案法官的數(shù)量，沒有入額的法官以司法輔助人員的身份參與進(jìn)來，從而合理架構(gòu)法院的審理結(jié)構(gòu)，確保案件的規(guī)范化審理。

（二）改革缺乏相應(yīng)法律條文支撐

如果改革僅有改革決定和政策支持，卻沒有相應(yīng)的法律條文支撐，這項(xiàng)改革就很難真正落到實(shí)處。法官員額制改革已實(shí)施多年，但是一直沒有相應(yīng)的法律條文支持。因此，修改《法官法》等相關(guān)法律文件，為改革的實(shí)施提供法律保障需要提到日程上來。改革不能缺乏法律條文的支撐，否則很可能導(dǎo)致在改革過程中偏離目標(biāo)，甚至可能達(dá)不到改革的預(yù)期效果。

（三）法官易受行政管理人員影響

進(jìn)行法官員額制改革是落實(shí)司法責(zé)任制的基石，兩者相輔相成、彼此影響。

因?yàn)槿魏胃母锏某晒Χ茧x不開一支正規(guī)、專業(yè)的隊(duì)伍支撐，并且隊(duì)伍的完善也離不開運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化。正所謂，再好的法官隊(duì)伍，如果審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)，法官不可能將獨(dú)立公正行使審判權(quán)落到實(shí)處，更可能導(dǎo)致改革的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。所以改革的過程中，要注意規(guī)范審判權(quán)的運(yùn)行，確保司法不受行政機(jī)關(guān)的影響。

（四）法官職業(yè)保障落實(shí)情況有待改善

在審理案件的過程中，法院內(nèi)部行政管理人員對(duì)案件可能存在不應(yīng)有的影響。如果法官地位不獨(dú)立，法官員額制改革就很難達(dá)到預(yù)期效果。建立領(lǐng)導(dǎo)干部插手、過問案件的記錄制度是一項(xiàng)行之有效的改革舉措，但是如果不在制度上保證法官的獨(dú)立地位，法官在審理案件的時(shí)候，就會(huì)有所顧慮，審理結(jié)果難免會(huì)偏離司法公正。而且如果法官?zèng)]有獨(dú)立的審判地位，法官會(huì)因?yàn)闀x升等原因受制于行政管理人員，司法活動(dòng)受行政人員的干預(yù)將不可避免。endprint

（五）法官薪酬及福利待遇不合理

按照現(xiàn)在的改革趨勢(shì)來看，司法責(zé)任邊界并不明晰、法官工作任務(wù)也很繁重、而且晉升空間有限，但卻可能面臨終身追究法律責(zé)任的壓力，導(dǎo)致法官隊(duì)伍本身對(duì)改革的態(tài)度并不積極，進(jìn)而導(dǎo)致改革的動(dòng)力不足。在這樣的大背景下，離開法官隊(duì)伍，下海做律師的法官數(shù)量逐年增多，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因除了司法責(zé)任制改革下，法官需要承受的壓力變重外，法官工作強(qiáng)度與工資收入不成正比也是很重要的原因。

三、完善法官員額制改革的建議

要達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)，不僅需要完善法官員額制，而且需要完善相應(yīng)的配套措施，以此促進(jìn)法官的職業(yè)化及精英化，從而達(dá)到穩(wěn)定法官隊(duì)伍、提高審判質(zhì)量，進(jìn)而提高司法公信力，實(shí)現(xiàn)司法公正。各地法院在落實(shí)法官員額制改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意完善以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）及時(shí)釋明法官員額制改革的內(nèi)涵

首先，應(yīng)當(dāng)闡明法官員額制改革的內(nèi)涵，讓法官及社會(huì)大眾及時(shí)了解并正視此項(xiàng)改革。因此，可以通過媒體向社會(huì)宣傳法官員額制的內(nèi)涵和改革的具體方案，必要時(shí)對(duì)出現(xiàn)緊急情況下的預(yù)案進(jìn)行闡釋。與此同時(shí)，也要制定統(tǒng)一的硬性標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)當(dāng)被外界知悉。但這并不是完全要使用一刀切的方式進(jìn)行改革，而是結(jié)合各地的實(shí)際情況設(shè)置法官員額，綜合考量法官的工作量，以及工作區(qū)域的面積和人口數(shù)量，不能簡(jiǎn)單照搬，而應(yīng)當(dāng)制定適應(yīng)當(dāng)?shù)氐暮侠肀壤?/p>

（二）司法改革舉措接入制定法范疇

要保障員額制改革的順利實(shí)施，必須要有法律規(guī)范的支撐，如果改革沒有依據(jù)，就可能無法達(dá)到預(yù)期的效果。因此，必須要制定與改革相銜接的法律規(guī)范，確立相應(yīng)的配套措施，否則很可能導(dǎo)致改革在落實(shí)過程中走樣，甚至?xí)霈F(xiàn)偏離改革初衷的情形。現(xiàn)行《法官法》沒有與法官員額制改革相適應(yīng)的內(nèi)容，甚至有些內(nèi)容還會(huì)成為深化改革的阻礙，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)《法官法》進(jìn)行相應(yīng)的修改。2017年9月1日對(duì)《法官法》修改的部分并沒有涉及關(guān)于法官員額制的內(nèi)容，目前仍需要進(jìn)一步完善。如果擔(dān)心立法太過頻繁，影響法律的穩(wěn)定性，頒布司法解釋可能是目前較好的解決之策。

（三）合理架構(gòu)法官與司法行政人員的關(guān)系

想要追求法官的職業(yè)化與精英化，必須要保證法官內(nèi)部的規(guī)范管理，如果沒有法官人員分類管理制度的穩(wěn)步推進(jìn)，是不可能真正實(shí)現(xiàn)的，并且我國(guó)的司法改革也將無法深入。建立法官人員分類管理制度不僅有利于法院內(nèi)部的合理運(yùn)行，而且可以促使司法免受行政等方面的影響。在對(duì)司法活動(dòng)起到良好的促進(jìn)作用的同時(shí)，也對(duì)法院的管理也提出了更高的要求。所以更要注重規(guī)范、高效、合理的法官人員分類管理制度的建立，進(jìn)而促使法院內(nèi)部管理的正規(guī)化、合法化和合理化，對(duì)法官與司法行政人員的關(guān)系進(jìn)行合理架構(gòu)。

（四）完善法官的職業(yè)保障制度

在進(jìn)行法官員額制改革的背景下，需要完善法官的職業(yè)保障，使法官的審判與職位不受其他機(jī)關(guān)和個(gè)人的不當(dāng)影響。除非法官個(gè)人出現(xiàn)重大違法違紀(jì)的行為，否則其職位不受非法剝奪。就算真的需要?jiǎng)儕Z法官職權(quán)也應(yīng)當(dāng)履行正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦颍Ｕ掀潢愂錾贽q的權(quán)利，以及對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)調(diào)離決定的否決權(quán)。法官的職業(yè)保障不僅要求保障法官能夠依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的獨(dú)立地位，同時(shí)也要通過維護(hù)法官隊(duì)伍的應(yīng)有權(quán)利，確保法官工作的吸引力，進(jìn)而保障法官的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，確保審判工作的公正合法。

（五）提升法官的薪酬待遇和福利保障

法官的工作是神圣的，要使入額的法官獨(dú)立行使審判權(quán)，不僅要在審判上賦予法官獨(dú)立的職權(quán)，而且要保障法官合理的薪酬以及相應(yīng)的福利待遇。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)在的改革現(xiàn)狀來看，對(duì)法官的審判工作提了更高的要求，法官肩上的擔(dān)子更重了，但是法官職業(yè)的保障制度卻沒有得到很好的落實(shí)。原本法官每年要審理的案件數(shù)量就很大，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)糾紛的幾率顯著增加，在實(shí)行法官終身追責(zé)制后，法官要面臨的巨大壓力，與此同時(shí)面對(duì)律師等行業(yè)巨大的薪酬誘惑，不免造成法官隊(duì)伍人才的流失。如果此時(shí)再不完善法官的薪酬與福利保障，精英的流失將很難控制，這樣的話就與改革的初衷背道而馳了。

可以說一個(gè)制度的改革，需要全方位制度體系的完善與落實(shí)，法官員額制要想達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，建立系統(tǒng)的保障體系必不可少。首先從釋明改革內(nèi)涵入手，理清法官與行政管理人員的關(guān)系、落實(shí)法官的職業(yè)保障體系、提升薪酬及社會(huì)福利待遇、修改《法官法》，在法律上落實(shí)保障規(guī)范。只有這樣才可以將法官員額制改革落到實(shí)處，進(jìn)而推動(dòng)司法改革，提高司法公信力，實(shí)現(xiàn)司法公正。

[注釋]

①摘自人民法院報(bào)聯(lián)合最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組開設(shè)的<司法改革熱點(diǎn)問答>專欄第13問.

②胡雋.回歸辦案本位，充實(shí)一線力量—訪最高人民法院司改辦主任胡仕浩[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-1-11.

③周亞強(qiáng).法官員額制改革在全國(guó)法院已經(jīng)全面落實(shí)[EB/OL].中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng)，2017-7-12.

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