對合理調(diào)整行政區(qū)劃與區(qū)域協(xié)同發(fā)展之間關(guān)系的研究
——兼論加快推進長三角地區(qū)合作與發(fā)展問題

劉靜嫻 沈文星

內(nèi)容提要：文章介紹了行政區(qū)劃調(diào)整的動因、方向和作用，分析行政區(qū)劃調(diào)整和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。發(fā)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整自改革開放后歷經(jīng)三個階段，從分權(quán)、集權(quán)再到區(qū)域協(xié)同發(fā)展。前兩個階段一般在市域范圍內(nèi)調(diào)整，目前市級區(qū)劃調(diào)整目標是構(gòu)建“一體化”行政體系，模式分為縱向和橫向，縱向是行政層級的減少，橫向是管理幅度的擴大。省域行政區(qū)劃調(diào)整則通過協(xié)同發(fā)展的路徑。長三角地區(qū)合作需要從頂層設(shè)計、部門溝通和規(guī)劃銜接等方面加強對話協(xié)商，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制。

行政區(qū)劃是國家為便于管理而將其領(lǐng)土按一定的原則和程序分為若干個不同層次的單元，并設(shè)置相應(yīng)地方國家機關(guān)分層管理，以實現(xiàn)國家職能的行政體系。行政區(qū)劃從管理學(xué)角度，包括行政管理的層級和幅度。中國行政層級一般包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級。行政區(qū)劃的幅度就是上一級行政區(qū)域直接管理的下一級行政單元數(shù)量。行政管理層級和幅度構(gòu)成了行政權(quán)力有效空間，劃定在一定行政區(qū)域內(nèi)行使行政管理的權(quán)力與邊界。經(jīng)濟的發(fā)展、時代的變遷讓固有的區(qū)劃束縛了發(fā)展，適時調(diào)整非常必要，特別是在東部發(fā)達沿海地區(qū)，行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動力就更大、次數(shù)也更頻繁。行政區(qū)劃調(diào)整的戰(zhàn)略目標也在不斷變化，經(jīng)歷分權(quán)、集權(quán)后再到區(qū)域協(xié)同的發(fā)展階段。本文研究了各階段行政區(qū)域調(diào)整的動因和內(nèi)容，同時探討長三角地區(qū)各省市開展合作對話、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效措施。

一、 理論界對行政區(qū)劃調(diào)整的研究

近年來，眾多學(xué)者分別從不同的角度和層面對行政區(qū)劃調(diào)整問題進行了探討。特別是2014年來，關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的研究從數(shù)量和深度上都有了大的提高。研究的重點問題主要聚焦以下幾個方面。

1. 行政區(qū)劃調(diào)整的動因

學(xué)者們分別從不同的角度分析、研究行政區(qū)劃調(diào)整的必要性。① 法律角度。主要表現(xiàn)在行政層級設(shè)置與憲法存在不一致之處。1982年第五屆全國人民代表會議通過了新憲法，其中規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一) 全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二) 省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三) 縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！盵注]中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。但是，在當前行政管理實踐中，存在著更多層級的行政區(qū)劃設(shè)置，如省級、副省級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，等等。行政層級過多、過雜，與憲法規(guī)定不一致。② 發(fā)展角度。改革開放四十年來，經(jīng)濟逐年增長，人口不斷向城市涌入。原地域空間被傳統(tǒng)的行政區(qū)劃以封閉型或半封閉型的形式分割著，區(qū)域的進一步發(fā)展受到束縛，因而不得不對傳統(tǒng)的行政區(qū)劃進行調(diào)整，擴張城市發(fā)展空間。③ 管理角度?，F(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置的個體間差異較大。目前各級行政區(qū)劃，特別是省級行政區(qū)劃單位，在管轄范圍、人口規(guī)模、經(jīng)濟條件等方面存在著較大差異，這既不利于統(tǒng)一和規(guī)范管理，也不利于合理確定管理幅度和管理層級，同時會影響行政效率的提高和行政成本的降低。對于面積較大的區(qū)域而言，或者會產(chǎn)生管理不到位的情況，或者會導(dǎo)致設(shè)立更多的次級行政區(qū)域和行政層級，從而影響行政效率、增加行政成本。

2. 行政區(qū)劃調(diào)整的方向

調(diào)整方向包括縱向和橫向兩類，縱向就是基于管理層級的減少，其趨勢是扁平化，如撤縣設(shè)市、撤縣并市。以江蘇為例，自2009年起，該省行政區(qū)劃層級密集調(diào)整，八年內(nèi)十地撤縣改區(qū)。我國目前的地方行政層級實行四級制，是自古以來地方行政層級設(shè)置最多的時期。行政層級設(shè)置過多的弊端一是降低行政管理成效。政令上傳下達效率低，基層問題難以及時上傳，高層對基層群眾的意見和呼聲不能迅速回應(yīng)，從而致使公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的低效率供給。二是導(dǎo)致政府機構(gòu)膨脹。根據(jù)1997年12月17日《工人日報》發(fā)表的文章，中國歷史上的官民比例，漢代為1∶7945，唐代為1∶3927，清代為1∶911，1991年為1∶30。當前，地方行政管理由于機構(gòu)臃腫導(dǎo)致行政成本過高、政府財政淪為吃飯財政的現(xiàn)象。行政區(qū)劃的橫向調(diào)整就是管理幅度的增大，其趨勢是同級區(qū)域合并，如市級合并、區(qū)級合并。經(jīng)濟的發(fā)展帶動城市化的進程，中心城市的快速發(fā)展一是給中心城市帶來了交通、生活和治理等多個問題。二是造成周邊小城鎮(zhèn)的萎縮，人口都涌向中心城市，小城鎮(zhèn)空心化、缺乏發(fā)展前景。多地已開展橫向行政體系調(diào)整，江浙多個縣區(qū)名已成歷史，河北也已出臺規(guī)劃，38個縣區(qū)將被合并撤銷。

3. 行政區(qū)劃調(diào)整的作用

宣衛(wèi)紅等(2017)研究了南京市撤縣并區(qū)的影響，認為行政區(qū)劃的調(diào)整能夠統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和集中資源配置，對發(fā)展經(jīng)濟起到助推作用。范毅、馮奎(2017)認為行政區(qū)劃調(diào)整有利于城鎮(zhèn)化水平的提高。李郇、徐現(xiàn)祥(2015)發(fā)現(xiàn)撤縣(市)設(shè)區(qū)對于中心城市擁有短期的經(jīng)濟刺激效應(yīng)，但刺激效應(yīng)僅持續(xù) 5 年左右且逐年遞減。

二、 行政區(qū)劃調(diào)整與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的研究

行政管理體系劃定了行政權(quán)力管理的邊界，有利于地區(qū)行政、經(jīng)濟、生活等方面管理的有效性和獨立性，是政府治理的重要基礎(chǔ)。然而傳統(tǒng)的各自為政結(jié)構(gòu)也有很多負作用，制約了前進的步伐。一是由于交通、信息科技的快速發(fā)展，生產(chǎn)要素跨區(qū)域的流動性加大。然而行政區(qū)劃設(shè)定了很多有形和無形的障礙，如戶口、社保和醫(yī)保等資源跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的限制。二是大氣污染、水域治理及公共資源等外部性產(chǎn)品，很難分行政區(qū)劃管理。這些問題都需要區(qū)域協(xié)調(diào)，共同治理。三是區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致人口、資源聚集在大城市，這些地區(qū)的發(fā)展吸血了周邊地區(qū)，惡性循環(huán)，加劇了區(qū)域差異。適時改革和調(diào)整行政區(qū)劃，可以利用行政資源影響資源配置、促進生產(chǎn)要素流動，以大城市帶動小城市、先進地區(qū)帶動落后地區(qū)，在更大規(guī)模、更高水平上實現(xiàn)新的發(fā)展。

針對行政區(qū)劃的局限性和中心大城市的快速發(fā)展引發(fā)的諸多問題，美國學(xué)界關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的研究經(jīng)歷了三個階段。第一階段是上世紀四十年代開始的“區(qū)域一體化”研究，強調(diào)集權(quán)——“一個區(qū)域、一個政府”(One Region, One Government)。在區(qū)域內(nèi)建立巨型政府，統(tǒng)一建設(shè)公共設(shè)施、管理公共事務(wù)。第二階段是八十年代流行的“多中心”論，提倡分權(quán)，即以轄區(qū)規(guī)模小、較為分散的地方政府為主要行政單元實施管理，涉及的區(qū)域公共事務(wù)由第三方管理。第三階段是九十年代興起的“新區(qū)域主義”，結(jié)合了上述兩種觀念，分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合。主張各個地方政府在單獨施政的基礎(chǔ)上加強合作，針對跨界事務(wù)構(gòu)建多方主體參與的對話、協(xié)作機制，通過協(xié)商、對話、談判等方式協(xié)同解決區(qū)域事務(wù)。

我們國家改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程，各種層級的行政區(qū)劃調(diào)整也在頻繁進行，歷經(jīng)分權(quán)—集權(quán)—協(xié)同的政策階段，前兩個階段一般在市域內(nèi)進行，而第三個階段調(diào)整需要跨市、省聯(lián)動進行。第一階段行政區(qū)劃調(diào)整的理念核心是分權(quán)，擴大基層政府權(quán)力。以浙江為例，上世紀八十年代浙江部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展很快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，但受到與傳統(tǒng)行政層級相匹配的行政權(quán)力的制約，在政策制定、重大決策、發(fā)展商機等方面往往需要向上一行政層級匯報并得到許可才能進行，在時間成本、人力成本、機會成本等方面付出太大。浙江省政府根據(jù)各地發(fā)展的實際情況進行部分授權(quán)，開始了撤縣建市，蕭山縣、余杭縣改為市，由省直管。行政權(quán)力的擴大解放了蕭山生產(chǎn)力，1988年，蕭山被國務(wù)院列為首批中國沿海經(jīng)濟開放地區(qū)；1994年，國務(wù)院批準蕭山成立國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。第二階段行政區(qū)劃調(diào)整風潮遵循著“巨人型”理論，目標是部分區(qū)域一體化管理。行政區(qū)劃調(diào)整多發(fā)生在東部沿海地區(qū)市一級政府，經(jīng)濟的發(fā)展激勵了市級區(qū)域拓展行政管理空間、強化一體化治理的愿望。市域行政變更程序也相對簡便易行，因此各地市級內(nèi)行政一體化進展很快。第一條路徑是縱向的行政層級合并，打破原先市縣之間的行政區(qū)劃分，如撤縣設(shè)區(qū)，一些縣級市也改為區(qū)。2001年，蕭山與余杭兩縣級市撤銷建制并入杭州，增設(shè)為蕭山區(qū)與余杭區(qū)。南京、北上廣、天津等地也相繼進入“全區(qū)化時代”，取消縣級行政體系改為區(qū)級。 第二條路徑是橫向的管理單元合并，擴大區(qū)級范疇、減少區(qū)級數(shù)量。2009年天津市的塘沽、漢沽、大港三區(qū)合并成濱海新區(qū)，2013年南京市的鼓樓區(qū)和下關(guān)區(qū)合并為鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)和白下區(qū)合并為秦淮區(qū)。第三階段行政區(qū)劃調(diào)整風潮在省域之間，強調(diào)的是區(qū)域協(xié)同發(fā)展。此階段市級區(qū)劃調(diào)整基本完成，并構(gòu)建了市區(qū)內(nèi)行政一體化體系。時代的發(fā)展、生產(chǎn)要素的流動都加劇了城市間的關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟較發(fā)達的東部沿海地區(qū)已形成了一些城市群，優(yōu)勢互補、互相助力前進。但政績考核、戶籍制度、社會公共服務(wù)資源等方面制約城市群的進一步發(fā)展。而這些城市的進一步相互合并可能性很小，協(xié)同發(fā)展就是較優(yōu)路徑。依據(jù)“新區(qū)域主義”，既保持各自的獨立施政，又在地區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護、資源配置、公共管理等方面構(gòu)建協(xié)商解決機制。近年來長三角、珠三角、京津冀、長株潭等區(qū)域的一體化體系都相繼推進。

三、進一步弱化行政區(qū)劃影響，加快推進長三角地區(qū)的合作與發(fā)展

2016年發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》戰(zhàn)略目標是優(yōu)先提升長三角城市群，建設(shè)成為世界級城市群。作為由上海、江蘇、浙江和安徽共同組成的長三角地區(qū)，為進一步加快融合發(fā)展，當前迫切需要突破行政區(qū)劃的約束，創(chuàng)新觀念，不斷深化在政策、設(shè)施及服務(wù)等方面的合作，優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新合作模式，使“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

1. 行政區(qū)劃已經(jīng)成為影響長三角地區(qū)加快合作與發(fā)展的重要制約因素

據(jù)不完全統(tǒng)計，40年來長三角地區(qū)三省一市經(jīng)濟社會的發(fā)展舉世矚目，改革開放初期的1978年，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是272.8億元、249億元、123.7億元和114億元，到2017年，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省地區(qū)生產(chǎn)總值分別達到了30133.9億元、85900.9億元、51768.3億元和27518.7億元，分別是改革初期的110倍、345倍、418倍和241倍，三省一市的經(jīng)濟總量、經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟實力都獲得了極大提升。

但受當前行政區(qū)劃的制約，特別是由于行政區(qū)劃帶來的經(jīng)濟利益方面和地區(qū)競爭的影響，長三角地區(qū)三省一市在法律法規(guī)、基礎(chǔ)建設(shè)、福利稅收等方面的政策制定和實施都存在著不相協(xié)調(diào)的地方，相互防備、相互制約的現(xiàn)象客觀地存在著，并時常發(fā)揮作用，嚴重制約三省一市的合作和發(fā)展。

為進一步落實國務(wù)院關(guān)于《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，必須正確處理好行政區(qū)劃與加快發(fā)展的關(guān)系，特別是要淡化行政區(qū)劃的影響，不斷推進區(qū)域深度融合。

2. 加快深度融合，促進共同發(fā)展

習近平總書記提出，在推動“一帶一路”發(fā)展進程中，要努力做到“五通”，即“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”。由于發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境等方面的差別，在推動長三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展進程中，應(yīng)該做到比“五通”更廣泛的融合發(fā)展，特別是在突破行政區(qū)劃的限制方面，應(yīng)該制定和實施針對性和操作性更強的政策措施。

一是加大頂層設(shè)計力度。從可行和有效的角度看，建議國家加快成立統(tǒng)籌推進長三角地區(qū)加快合作與發(fā)展的議事機構(gòu)(如“國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”、“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”)，主要包括國家有關(guān)部委、長三角三省一市的黨委和政府部門，真正從頂層制定和實施促進長三角地區(qū)加快合作與發(fā)展的政策，共同商議與處理長三角地區(qū)三省一市想解決而又解決不了的問題。

二是加強長三角地區(qū)三省一市黨委與政府及有關(guān)政府部門之間的溝通，打通三省一市在政策制定與實施方面“最后一公里”的堵點。在當前國家大的政策框架與經(jīng)濟發(fā)展格局前提下，要充分發(fā)揮三省一市的聰明才智，緊緊圍繞促進長三角整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展加快發(fā)展的大目標，妥善解決影響合作與發(fā)展的局部利益、眼前利益、單一方面利益等問題，多從大局出發(fā)、著眼長遠，制定和實施能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏的政策，從根本上不斷淡化行政區(qū)劃的影響，適應(yīng)和滿足加快推進經(jīng)濟發(fā)展的需要，在更高水平上重新建立經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑相互適應(yīng)、相互促進的關(guān)系。

三是加快長三角地區(qū)三省一市在規(guī)劃方面的銜接，共同解決跨區(qū)域、跨流域的問題。規(guī)劃是指導(dǎo)和推進一個地區(qū)建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。長三角地區(qū)的合作與發(fā)展除了在政策層面的合作以外，還有大量的需要合作進行的基礎(chǔ)性工作要做，特別是對未來在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護及民生改善等方面的方向性、前瞻性的問題，需要三省一市在規(guī)劃層面上加強溝通，不斷明確什么問題需要避免撞車、雷同，什么問題需要加強溝通、協(xié)作與合作，真正解決走彎路、重復(fù)建設(shè)與建設(shè)不足同時并存的問題。

四是加快長三角地區(qū)三省一市在基礎(chǔ)設(shè)施方面的對接工作，不斷加強三省一市之間的聯(lián)系。隨著人員流、物資流的不斷加快和增多，迫切需要提升三省一市之間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平和建設(shè)規(guī)模。但由于受行政區(qū)劃的影響，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上是以行政區(qū)為單元的，區(qū)域之間的聯(lián)系聯(lián)接考慮不多、建設(shè)不暢，嚴重制約了三省一市之間的相互交流。今后，在道路建設(shè)、航空港建設(shè)、鐵路建設(shè)及港口建設(shè)等方面，要真正把長三角地區(qū)作為一個整體進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、共同建設(shè)，把長三角地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施作為三省一市共同的平臺，共同使用、共同維護。

五是加強長三角地區(qū)三省一市在統(tǒng)一市場培育方面的合作，充分發(fā)揮市場對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用。統(tǒng)一市場的建設(shè)，是社會主義市場經(jīng)濟體系建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，但由于分稅制、行政考核等制度設(shè)定，強化了市場分割的問題。隨著經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟實力與經(jīng)濟發(fā)展水平的變化，客觀上迫切需要沖破行政區(qū)劃的限制，在更大范圍、更高水平上統(tǒng)籌考慮資金、人員、技術(shù)、企業(yè)等各類生產(chǎn)要素在空間上的合理配置。加快建立長三角地區(qū)統(tǒng)一市場的建設(shè)，就能夠讓各類生產(chǎn)要素在更大區(qū)域間合理流動與配置，就能夠在更高水平上促進區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

六是加快長三角地區(qū)三省一市在民生領(lǐng)域的合作，為人員在區(qū)域內(nèi)的自由流動提供制度保障。傳統(tǒng)的區(qū)域社會服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，基本上都是根據(jù)當?shù)厝丝诘囊?guī)模和需求進行的，隨著計劃經(jīng)濟模式的改革，各種生產(chǎn)要素在區(qū)域間流動的規(guī)模越來越大，流動的速度越來越快，特別是與傳統(tǒng)模式相比人員流動的情況已經(jīng)是不可同日而語了，有的地區(qū)流動人口規(guī)模遠遠大于當?shù)厝丝诘囊?guī)模，需要徹底打破傳統(tǒng)的社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)思路與模式的局限性。特別是在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老和社會保障等方面，需要長三角地區(qū)三省一市加強合作，一起制定出滿足區(qū)域人口流動規(guī)模與需求的社會服務(wù)建設(shè)方案與模式，讓區(qū)域內(nèi)所有的人共享改革開放的成果。

七是加強長三角地區(qū)三省一市在生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護方面的合作，共同打造碧水、藍天、凈土的良好生態(tài)環(huán)境。長三角地區(qū)的三省一市要不斷加強整個區(qū)域的協(xié)作與合作，進行聯(lián)防聯(lián)控，共同治理。解決那些跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題，如水環(huán)境問題、大氣環(huán)境問題。