鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的困境及其化解之道

趙晨

（中共河南省委黨校 公共管理教研部，河南鄭州450000）

習(xí)近平總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)，各方尤其是基層干部的積極性，是推進(jìn)發(fā)展的動(dòng)力。無(wú)論在什么情況下，我們都要加以珍惜，給予保護(hù)，特別是對(duì)基層干部［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在中國(guó)的干部體系中，是最基層、最龐大、最辛苦的群體。他們直接服務(wù)基層群眾，他們的一舉一動(dòng)直接關(guān)系到國(guó)家方針、政策能否不走樣地在基層貫徹、執(zhí)行，直接關(guān)系到黨和政府在群眾心目中的形象。因此，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)造良好的工作與成長(zhǎng)條件，最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)迫切而重要的任務(wù)。

一、新時(shí)代基層治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）快速變化的時(shí)代需求與緩慢提升的現(xiàn)實(shí)能力不匹配的恐慌心理

當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)設(shè)備、技術(shù)、人才、管理乃至發(fā)展方式都在不斷升級(jí)的時(shí)代。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，民眾的需求結(jié)構(gòu)、需求內(nèi)容、需求質(zhì)量都發(fā)生了很大的變化，對(duì)政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政水平也提出了更高的要求。然而，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思維固化，慣用管控、管制的方式進(jìn)行治理，不能適應(yīng)新形勢(shì)下基層社會(huì)治理形勢(shì)的發(fā)展變化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映基層的工作越來(lái)越難做，“官”越來(lái)越難為，不同程度出現(xiàn)“本領(lǐng)恐慌”和“能力不足”的問(wèn)題。

（二）權(quán)小與責(zé)大的制度難題

良性運(yùn)轉(zhuǎn)的政府是權(quán)、責(zé)、能、利協(xié)調(diào)一致的治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出權(quán)小、責(zé)大的特點(diǎn)。隨著中央政府不斷釋放利民富民的信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)大量的民生事宜，但是相關(guān)的配套制度沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要做很多事情，而能用于調(diào)控的權(quán)力卻很小。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的各項(xiàng)工作，包括職能工作、專(zhuān)項(xiàng)工作、中心工作都超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的法定職責(zé)，其中，執(zhí)行縣級(jí)政府的意志成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的任務(wù)過(guò)多、過(guò)繁，不僅可能因負(fù)荷過(guò)重而影響完成效果，而且會(huì)消耗鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身探索實(shí)踐的精力。

（三）事多與錢(qián)少的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前落實(shí)縣級(jí)政府的意志成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)，工作內(nèi)容十分繁雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了應(yīng)該承擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共服務(wù)等常規(guī)工作外，還有大量以中心工作或?qū)ｍ?xiàng)工作名義下派的加碼工作，以及縣級(jí)職能部門(mén)轉(zhuǎn)嫁的工作。這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多：既要配合落實(shí)縣（區(qū)）政府工作，又要謀劃轄區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；既要宣傳黨的政策方針，又要提供基本公共服務(wù)；既要協(xié)調(diào)上級(jí)政府與基層組織和民眾的關(guān)系，又要維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。但是自從農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力普遍不足，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力和改善民生的能力，間接加大了基層社會(huì)的治理矛盾。

（四）上級(jí)與群眾間的“夾板”處境

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府的職能部門(mén)行政級(jí)別一樣，但是縣政府的職能部門(mén)由于手中都有“尚方寶劍”，或管人、或管物、或管錢(qián)財(cái)、或管項(xiàng)目，個(gè)個(gè)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)和“婆婆”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作情況如何，是由“婆婆”來(lái)考核打分的，哪項(xiàng)工作沒(méi)有部署好、落實(shí)好，隨時(shí)面臨“剃胡子”甚至“摘帽子”的風(fēng)險(xiǎn)。除了要接受上級(jí)職能部門(mén)的督導(dǎo)和考核外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作直接面向廣大群眾，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威下降，來(lái)自群眾的質(zhì)疑和壓力增大。在“有困難找政府”的政治文化下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為老百姓“說(shuō)理”的地方。一些民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來(lái)找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是有限的，并非萬(wàn)能，問(wèn)題沒(méi)有解決好，輕則不被群眾理解，成了群眾的出氣筒，重則矛盾激化，群眾要上訪告狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部夾在上級(jí)政府和群眾中間，兩頭受氣，滿腹委屈。

（五）身體疲憊與精神緊張的身心狀態(tài)

用一個(gè)詞來(lái)概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作狀態(tài)就是“身心俱累”。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作模式是“5+2，白+黑，外加夜總會(huì)（夜里總開(kāi)會(huì)）”。甚至在法定假日，縣（區(qū)）里的工作仍然照常進(jìn)行，上級(jí)職能部門(mén)的檢查、督導(dǎo)、考核也一如既往。作為下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)然更不敢休息，陪同檢查、整改落實(shí)，以配合和執(zhí)行上級(jí)的工作任務(wù)。此外，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)一般要遠(yuǎn)大于一個(gè)辦事處的管轄范圍，人口少則上萬(wàn)，多則數(shù)十萬(wàn)。在這樣的人口規(guī)模之內(nèi)，安全問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題、防火防汛問(wèn)題，隨時(shí)可能出現(xiàn)。一旦遭遇突發(fā)事件、緊急任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須及時(shí)處理，往往通宵達(dá)旦地工作。這種連軸轉(zhuǎn)的工作模式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難得到充分的休息，更無(wú)法及時(shí)地舒緩緊張的情緒，釋放工作壓力。再加上各種評(píng)比檢查，以及“一票否決”考核機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的精神經(jīng)常處于緊繃狀態(tài)，相當(dāng)比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于奔命，長(zhǎng)此以往，工作狀態(tài)越來(lái)越差，沒(méi)有精力謀劃更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，對(duì)眼下的工作也只能“做一天和尚撞一天鐘”，應(yīng)付了事。

（六）橫向競(jìng)爭(zhēng)與縱向評(píng)比的雙重壓力

橫向競(jìng)爭(zhēng)指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的競(jìng)爭(zhēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這一群體數(shù)量最大、級(jí)別最低，“天花板”現(xiàn)象較為突出。盡管隨著職級(jí)并行制度的逐步推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“天花板”焦慮有所緩解，但是對(duì)于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，“一眼就能看到退休”的心理狀態(tài)與實(shí)際情況依然存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是正科級(jí)干部要想從眾多平級(jí)競(jìng)爭(zhēng)者中脫穎而出，晉升到縣（處）級(jí)崗位，極為不易。他們必須竭盡全力，與同職位的其他同級(jí)干部進(jìn)行各種考核指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)。諸如經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、信訪穩(wěn)定、安全、新型城鎮(zhèn)化等各種排名，都是競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。除了橫向競(jìng)爭(zhēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還面臨著縱向考評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)整或交流到一個(gè)新的崗位上去，就和前任干部在工作思路、工作能力、工作作風(fēng)、工作業(yè)績(jī)等方面形成或明或暗的比較。這種比較形成的壓力也是巨大的。工作完成不好，上級(jí)指責(zé)，班子抱怨，下級(jí)議論。這些橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向考評(píng)的壓力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部日日疲于奔命，夜夜心事重重，心理長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)。

（七）收入較低和無(wú)暇顧及家庭的愧疚心情

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部地位低，待遇差。《人民論壇》曾經(jīng)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入進(jìn)行深入調(diào)研，數(shù)據(jù)顯示：在中部地區(qū)，正科級(jí)干部一年基本收入約4.9萬(wàn)元，副科級(jí)約4.5萬(wàn)元，科員約4.1萬(wàn)元，辦事員約3.7萬(wàn)元，新參加工作人員約3.5萬(wàn)元。結(jié)合工齡、學(xué)歷等因素以及下鄉(xiāng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)項(xiàng)收入等其他一些體制內(nèi)正常收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本收入大致在4萬(wàn)至7萬(wàn)元。對(duì)比社會(huì)平均收入水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入是偏低的。在收入低的同時(shí)，繁雜的具體工作使很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常駐單位，無(wú)暇照顧老人和孩子，因而他們對(duì)家庭或多或少都存在內(nèi)疚的心理。所以，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年后，都會(huì)想盡辦法回到本地政府機(jī)關(guān)，以便離家近一點(diǎn)，補(bǔ)償一下多年對(duì)家庭的虧欠。

二、導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入種種困境的原因分析

（一）城鎮(zhèn)化帶來(lái)的治理難題

經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，但是，社會(huì)建設(shè)特別是社會(huì)治理水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題更為突出。伴隨城市化進(jìn)程，鄉(xiāng)村中青壯年大規(guī)模地向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遷移，并逐漸由個(gè)人遷移轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€(gè)家庭遷移，人戶(hù)分離的情況愈加明顯，“空心村”現(xiàn)象日益突出。鄉(xiāng)村中原有的公共觀念、集體意識(shí)日益淡化，農(nóng)民難以組織起來(lái)，不關(guān)心公共事業(yè)。村干部工資待遇低、社會(huì)保障差、開(kāi)展工作難，使已存在的“無(wú)人可選”“無(wú)人愿干”“無(wú)人理事”“無(wú)事可理”的情況更加嚴(yán)重，基層組織政權(quán)弱化。這些因素都導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作很難開(kāi)展，治理過(guò)程困難重重。

（二）路徑依賴(lài)的制度慣性

中國(guó)經(jīng)歷了上千年的封建專(zhuān)制時(shí)代，權(quán)力高度集中，人治色彩濃厚。新中國(guó)建立后，基于當(dāng)時(shí)的歷史條件，鄉(xiāng)村實(shí)行政府一元管理模式有其歷史必然性。改革開(kāi)放的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，給傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式帶來(lái)重大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村民眾的文化素質(zhì)明顯提高，參與意識(shí)、民主意識(shí)明顯增強(qiáng)，一元化的權(quán)力治理體系顯然不再適合現(xiàn)實(shí)要求。但是由于傳統(tǒng)治理模式的慣性，一元化的治理模式和治理思維在基層仍居主導(dǎo)地位。這主要表現(xiàn)在：基層政府在落實(shí)政策、制定執(zhí)行方案中往往忽視民眾的主體地位，習(xí)慣用政府的命令取代民眾的主體作用，結(jié)果呈現(xiàn)出“政府一頭熱、群眾一頭冷”，甚至對(duì)抗的局面，從而引起基層干部與民眾的矛盾。

（三）考核機(jī)制不科學(xué)、不合理

當(dāng)前縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)施壓力型考核評(píng)價(jià)機(jī)制。這表現(xiàn)在：第一，檢查考核評(píng)比過(guò)多過(guò)繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)接不暇?？己嗽u(píng)比作為縣級(jí)政府督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接壓力、落實(shí)工作的重要手段，有其必要性。但是檢查評(píng)比過(guò)多過(guò)繁，特別是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)得不科學(xué)等問(wèn)題的存在，大大加重了基層干部的工作負(fù)擔(dān)和心理壓力。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的成績(jī)是由縣級(jí)部門(mén)考核指標(biāo)體系決定的。在壓力型的考核體制中，考核成績(jī)優(yōu)秀意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官可以獲得晉升資格和更多的晉升機(jī)會(huì)，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一把手有可能利用自身權(quán)威對(duì)相關(guān)工作目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先排序，出現(xiàn)“選擇性治理”的趨勢(shì)。壓力型考核機(jī)制的一個(gè)后果就是那些量化明確、考核嚴(yán)格的事項(xiàng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)先執(zhí)行，而那些內(nèi)容模糊、約束力不強(qiáng)的職能被弱化［2］；另一個(gè)后果是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部趨向短視行為，對(duì)待基層矛盾更傾向于采取管控、拖延或死看硬守等辦法，盡量壓住或捂住問(wèn)題而不是從根本上解決問(wèn)題，更加激化基層政府與民眾的矛盾。

（四）缺乏職業(yè)榮譽(yù)感的客觀現(xiàn)實(shí)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展機(jī)會(huì)少、關(guān)愛(ài)少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政級(jí)別最低，也最容易被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)忽略。從職業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷機(jī)會(huì)少，被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看到、關(guān)注的機(jī)會(huì)少，跟上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)溝通、交流機(jī)會(huì)更少，這些情況都嚴(yán)重抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作繁雜，學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)不多?；鶎庸ぷ髑ь^萬(wàn)緒，突發(fā)性工作和臨時(shí)性工作很多，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身兼數(shù)職、任務(wù)繁重，極少有機(jī)會(huì)脫離崗位進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視野狹隘、思想僵化，容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠。最后，社會(huì)尊重認(rèn)同少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長(zhǎng)期直接與群眾打交道，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在的問(wèn)題被媒體曝光后，引起全社會(huì)輿論的誤解，使基層干部整體被“污名化”，許多基層干部因此產(chǎn)生巨大焦慮，在工作中無(wú)法找到歸屬感和成就感［3］。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部困境的方法路徑

（一）跳出傳統(tǒng)思維模式，實(shí)現(xiàn)基層治理的“共建共享”

一是改變行政命令的思維模式。新時(shí)代社會(huì)治理環(huán)境復(fù)雜且多變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很辛苦，但群眾不知情、不買(mǎi)賬、不認(rèn)可。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的“官令民從”“為民做主”的管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)基層治理生態(tài)的深刻變化。這倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要從單純依靠行政力量的舊思路中跳出來(lái)，尊重群眾的主體地位，調(diào)動(dòng)廣大群眾參與基層治理的主觀能動(dòng)性，自身回歸到引導(dǎo)者、監(jiān)督者、服務(wù)者的角色。這樣既分擔(dān)了治理任務(wù)，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力，又改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與民眾的對(duì)立情緒，提高了基層矛盾糾紛的化解能力，形成政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)。

二是改變對(duì)民眾參與的畏懼心理。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內(nèi)心深處，對(duì)群眾共同參與基層治理的確定性和可控性還深感疑惑，不愿公開(kāi)信息，害怕群眾參與。實(shí)踐證明，越害怕群眾參與，群眾與政府的隔閡與偏見(jiàn)就越根深蒂固，基層治理的難度也就越大，呈現(xiàn)出惡性循環(huán)的局面。破解這一局面的關(guān)鍵就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到群眾中去，以平等的身份與老百姓交流談心，為群眾提供一個(gè)合作、協(xié)商的平臺(tái)，只有讓群眾參與到基層治理中來(lái)，才能破除干群之間的隔閡，增進(jìn)干群關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型［4］。

三是改變對(duì)新事物的抵觸心理。如今，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)進(jìn)入了鄉(xiāng)村并開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重大影響，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡偏大，主觀上不愿意接受新鮮事物，求變意識(shí)和數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄。然而，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)成為不可阻擋的發(fā)展力量，信息的普及使群眾有條件、有能力參與到鄉(xiāng)村治理之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有順應(yīng)時(shí)代變化，不斷提高自身對(duì)數(shù)據(jù)的收集、分析和利用能力，借助大數(shù)據(jù)更好地掌握民情、民意，增強(qiáng)預(yù)測(cè)能力、應(yīng)對(duì)能力，才能更好地回應(yīng)群眾的訴求，服務(wù)好群眾。

（二）依法界定權(quán)責(zé)，提升基層治理的工作效率

第一，市、縣級(jí)政府精準(zhǔn)合理放權(quán)。隨著治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能將越來(lái)越突出?？h級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，各級(jí)公共服務(wù)職能劃分不清晰等是當(dāng)前較為突出的矛盾。應(yīng)建立各級(jí)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多必要的管理權(quán)限，形成與社會(huì)治理任務(wù)相匹配的權(quán)責(zé)體系。

第二，確保下放權(quán)力能接得住、管得好。權(quán)力下放，應(yīng)考慮三個(gè)前提：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否有承接能力，二是下放權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能是否匹配，三是如何保障下放的權(quán)力能夠有效運(yùn)行。下放權(quán)力的部門(mén)要充分做好調(diào)研工作，可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)不同類(lèi)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“權(quán)責(zé)一致”的原則下放，解決好銜接問(wèn)題，并密切跟進(jìn)權(quán)力下放后的運(yùn)行情況，使放權(quán)落地有聲。同時(shí)，還要健全權(quán)力下放后的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等配套制度。任何權(quán)力都是需要規(guī)制的，必須完善上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，特別是社會(huì)、民眾、新聞媒體對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府的目標(biāo)邁進(jìn)。

（三）完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作活力

一是樹(shù)立正確的選人用人導(dǎo)向。群眾了解黨和政府最直接、最簡(jiǎn)便的途徑就是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核評(píng)價(jià)機(jī)制中，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范和控制各種檢查評(píng)比，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，積極探索符合新時(shí)代要求的考核方式。首先，要重視上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)的評(píng)價(jià)，更要重視廣大基層群眾的反映。加大民情民意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核中的權(quán)重，真正做到“服務(wù)好不好，群眾來(lái)評(píng)判”，把干部的心思和精力引導(dǎo)到真抓實(shí)干上。其次，不讓老實(shí)人吃虧。要警惕怕得罪人、怕丟選票、怕領(lǐng)導(dǎo)不喜歡的“老好人”干部，要保護(hù)積極干事、不畏阻力的“老實(shí)人”干部，把“老實(shí)人”干部選上來(lái)、用起來(lái)，不唯票、不唯分，打破資歷、學(xué)歷、年齡的限制，促進(jìn)基層干部的良性競(jìng)爭(zhēng)。最后，堅(jiān)持將考評(píng)結(jié)果作為基層干部選拔任用、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要參考，充分發(fā)揮考核的作用［5］。

二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀干部的晉升比重。對(duì)在基層工作考核優(yōu)秀的干部，在交流、提拔和培訓(xùn)等方面給予優(yōu)先照顧并納入制度規(guī)定；對(duì)扎根偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)的基層干部除了提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也要給予相應(yīng)的政治待遇，可以通過(guò)晉升職級(jí)來(lái)提高待遇，肯定其價(jià)值；在縣（處）級(jí)干部的提拔任用上，要優(yōu)先重用肯吃苦、有實(shí)績(jī)的基層干部。用制度激勵(lì)年輕干部主動(dòng)到基層鍛煉，讓基層成為干事創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的舞臺(tái)［5］。

三是進(jìn)一步完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，若基層治理不闖不試不創(chuàng)新，改革難以破冰，工作就難有起色。任何改革創(chuàng)新都要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部位低言輕，改革創(chuàng)新代價(jià)太高，他們不是不愿為而是不敢為。要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，客觀評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的功過(guò)表現(xiàn)。在用人導(dǎo)向上倡導(dǎo)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)穆殬I(yè)精神，重用敢抓敢管的“獅子型”干部；在制度上給敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊皳窝?，為那些敢于改革，敢于?chuàng)新的干部解除后顧之憂，營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍［6］。

四是加大對(duì)基層改革創(chuàng)新的支持力度。我國(guó)地域廣闊，發(fā)展不平衡，基層情況千差萬(wàn)別，在改革上要鼓勵(lì)和支持各地根據(jù)實(shí)際情況探索制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，避免“一刀切”。當(dāng)然，只有在制度上“定調(diào)子”“給膽子”，改革創(chuàng)新才會(huì)“邁步子”。從以往的經(jīng)驗(yàn)看，如果沒(méi)有對(duì)基層創(chuàng)新精神的保護(hù)和鼓勵(lì)，沒(méi)有實(shí)實(shí)在在地?cái)U(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力空間，新的制度創(chuàng)新要么夭折，要么曇花一現(xiàn)。要鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新，就要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主權(quán)，同時(shí)還要寬容“探索性失誤”，向基層社會(huì)改革傳遞明確的鼓勵(lì)支持信號(hào)，從而鍛造出一支能打硬仗、敢創(chuàng)新的干部隊(duì)伍。另外，要及時(shí)把成熟的基層經(jīng)驗(yàn)上升為全省性的政策措施，對(duì)大膽推進(jìn)改革的領(lǐng)導(dǎo)干部給予獎(jiǎng)勵(lì)。還可以定期舉辦基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)或論壇，讓基層干部交流經(jīng)驗(yàn)，相互借鑒、相互啟發(fā)，實(shí)現(xiàn)共贏。

（四）善用物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的活力

第一，提高工資待遇，重視物質(zhì)激勵(lì)。生存需要永遠(yuǎn)是人的第一需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作辛苦、條件艱苦，這些都不是最大的問(wèn)題，最大的問(wèn)題是工資待遇與付出不成正比。雖然這些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公和生活條件已經(jīng)有所改善，但與縣直機(jī)關(guān)比較起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是最艱苦的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作量最大。各地區(qū)要盡可能以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資為參照，適度提高基層干部的福利津貼或績(jī)效獎(jiǎng)金，如山東省、福建省明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資要高于縣直機(jī)關(guān)同職級(jí)人員水平。這就是一個(gè)非常好的導(dǎo)向，既認(rèn)可鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的辛苦，又把“向基層一線傾斜”“向艱苦邊遠(yuǎn)地方傾斜”的政策落到實(shí)處。上級(jí)部門(mén)應(yīng)持續(xù)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作條件、生活條件，關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的家庭生活，實(shí)實(shí)在在地幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決家庭困難，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠安下心、留得住、有干勁。

第二，重視精神獎(jiǎng)勵(lì)。俗話講，“人要臉，樹(shù)要皮”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大都土生土長(zhǎng)，深知“一方水土養(yǎng)育一方人”的道理。他們對(duì)于自己在父老鄉(xiāng)親眼中的形象、評(píng)價(jià)是很看重的。上級(jí)政府可以利用好“五一”“七一”和年終等幾個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，推出基層優(yōu)秀黨員干部的評(píng)選活動(dòng)。一方面，在父老鄉(xiāng)親面前肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的成績(jī)，激勵(lì)他們更好地忠于職守、擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)；另一方面，上級(jí)政府和媒體也有責(zé)任、有義務(wù)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真實(shí)的工作狀態(tài)、生活狀態(tài)呈現(xiàn)在公眾面前，讓群眾看到客觀、真實(shí)的基層干部形象，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的價(jià)值感和成就感。

第三，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及時(shí)“充電補(bǔ)鈣”。隨著新時(shí)代的到來(lái)以及社會(huì)主要矛盾的變化，發(fā)展不充分、不平衡的問(wèn)題在農(nóng)村表現(xiàn)得更為突出：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不優(yōu)不快，農(nóng)村人居環(huán)境不佳，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，社會(huì)保障與城鎮(zhèn)還存在差距，各種問(wèn)題交織在一起，導(dǎo)致農(nóng)村治理存在重重困難?；鶎又卫韯?chuàng)新的關(guān)鍵是廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要多渠道、多途徑開(kāi)展能力培訓(xùn)，幫助他們掌握做好新時(shí)代基層工作的知識(shí)和本領(lǐng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡快適應(yīng)新時(shí)代的新任務(wù)、新要求，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的執(zhí)行力、決策力、領(lǐng)導(dǎo)力以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，解決“本領(lǐng)恐慌”的問(wèn)題。

（五）關(guān)心關(guān)愛(ài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，促進(jìn)工作的良性循環(huán)

一是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的心理健康知識(shí)的普及力度。繁重的工作任務(wù)和壓力導(dǎo)致相當(dāng)比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官，長(zhǎng)期處于亞健康狀態(tài)。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部接觸心理健康知識(shí)機(jī)會(huì)很少，遇到問(wèn)題往往不知如何化解，甚至怕別人知道。針對(duì)這一現(xiàn)狀，應(yīng)借著“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育和干部隊(duì)伍建設(shè)的契機(jī)，以心理援助機(jī)制為核心，以隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和組織文化建設(shè)為保障，構(gòu)建起干部心理援助體系，做到治病于未病、防患于未然。

二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)人道德修養(yǎng)。樹(shù)立正確的價(jià)值觀、人生觀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部保持身心健康的最好藥方，也是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部避免出現(xiàn)思想狹隘、心理陰暗，苛求金錢(qián)、名利、地位等問(wèn)題的基本途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還應(yīng)當(dāng)重視個(gè)人心理成長(zhǎng)，加強(qiáng)鍛煉，并自覺(jué)錘煉意志品質(zhì)，增強(qiáng)心理素質(zhì)，以不斷提高新形勢(shì)下駕馭全局、推進(jìn)工作的能力，不斷提高在各種壓力、困難和考驗(yàn)面前自我調(diào)適的能力和心理承受能力。這樣才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在困境和壓力面前應(yīng)對(duì)自如。

三是落實(shí)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的休假制度。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的休假現(xiàn)狀是“休假難、難休假”，一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很多已經(jīng)十年以上沒(méi)有休過(guò)年休假了。針對(duì)這一情況，首先，上級(jí)組織部門(mén)應(yīng)該把落實(shí)休假制度當(dāng)作一項(xiàng)考核指標(biāo)，敦促鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勞逸結(jié)合。其次，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多開(kāi)展一些文體活動(dòng)，如登山活動(dòng)、球類(lèi)比賽、觀看紅色電影等，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有機(jī)會(huì)“解壓”“松弦”。最后，激活每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作動(dòng)力，避免出現(xiàn)“忙者愈忙，閑者愈閑”的狀態(tài)，提高組織工作效率和活力。總之，要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部釋放壓力、改善體質(zhì)的時(shí)間和空間，讓他們以更加充沛的精力從容不迫地投入工作。