對(duì)新型合作開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目的思考

王強(qiáng) 張婷

（1.水電四局投資開(kāi)發(fā)有限公司 430223 2.武漢玩轉(zhuǎn)童年文化傳播有限公司 430223）

隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也提出了更高的要求，而由于此類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)施具備周期較長(zhǎng)、范圍較廣、涉及資金數(shù)額相對(duì)較大等特征，當(dāng)?shù)卣仨毮懿扇『线m的建設(shè)模式來(lái)確保此類(lèi)項(xiàng)目能在經(jīng)濟(jì)效益和建設(shè)質(zhì)量等方面達(dá)到預(yù)期。對(duì)于本文所討論的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，路網(wǎng)建設(shè)是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中重要的組成部分之一，同時(shí)，合作開(kāi)發(fā)區(qū)的構(gòu)建主要是為了推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的跨越式發(fā)展，因此，結(jié)合PPP模式來(lái)完成合作開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)工作是非常有必要的。結(jié)合現(xiàn)狀來(lái)看，此類(lèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)模式中依然存在審計(jì)問(wèn)題、PPP項(xiàng)目公司運(yùn)作問(wèn)題、PPP模式的推廣問(wèn)題等亟待解決，如果這些問(wèn)題長(zhǎng)期的得不到有效緩解，PPP項(xiàng)目的實(shí)施自然難以在合作開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部發(fā)揮出預(yù)期作用，同時(shí)，當(dāng)?shù)刈陨淼慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也有可能會(huì)因此而受到影響。為了避免這樣的狀況出現(xiàn)，本文將在后續(xù)內(nèi)容中提出具體的解決辦法。

1 PPP項(xiàng)目的審計(jì)問(wèn)題

國(guó)家已經(jīng)針對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)辦法做出了規(guī)定，但對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)際的實(shí)施過(guò)程來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)作為被審計(jì)的對(duì)象，雖然能有效的把握政策方向，同時(shí)具備信息來(lái)源更為廣泛等優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)，這些部門(mén)參與到PPP項(xiàng)目之中時(shí)也存在經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏專(zhuān)業(yè)人才等問(wèn)題。在這樣的背景之下，政府部門(mén)很有可能無(wú)法針對(duì)合作談判及后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的成本和控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效制約，進(jìn)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益受到嚴(yán)重影響。對(duì)于審計(jì)工作的展開(kāi)來(lái)說(shuō)，此類(lèi)項(xiàng)目主要的審計(jì)難點(diǎn)也就在于投資控制和績(jī)效情況兩方面。

結(jié)合現(xiàn)有合作開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目開(kāi)展?fàn)顩r開(kāi)看，政府部門(mén)工作人員自身的談判能力、對(duì)合作模式的理解深度等都是循序漸進(jìn)的，而若沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)辦法出臺(tái)，那么政府部門(mén)相關(guān)人員在實(shí)際工作過(guò)程中就很有可能出現(xiàn)因?yàn)閷徲?jì)問(wèn)題而畏首畏尾的情況，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的實(shí)施不能得到有效推進(jìn)。為了避免這樣的狀況出現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的PPP審計(jì)規(guī)定，這一制度內(nèi)容中應(yīng)包含以下內(nèi)容：①這一規(guī)定應(yīng)對(duì)審計(jì)工作開(kāi)展規(guī)范進(jìn)行說(shuō)明，保障審計(jì)部門(mén)能結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)展開(kāi)工作，不能將PPP項(xiàng)目與其他政府投資項(xiàng)目混為一談。②這一規(guī)定應(yīng)針對(duì)政策紅線(xiàn)和底線(xiàn)進(jìn)行說(shuō)明。這一點(diǎn)主要是為了對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中政府部門(mén)及相關(guān)工作人員自身的權(quán)力進(jìn)行限制，這部分人員則可以依照這些內(nèi)容來(lái)展開(kāi)工作，在明確審計(jì)規(guī)定的基礎(chǔ)上，參與PPP項(xiàng)目的政府工作人員自然能更好的發(fā)揮出自身職能，確保此類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。③這一規(guī)定應(yīng)針對(duì)談判規(guī)則和招標(biāo)細(xì)則進(jìn)行說(shuō)明，保障基層政府部門(mén)工作人員能夠依照這些內(nèi)容來(lái)完成實(shí)際的談判和招標(biāo)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2 吸引更多企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的方法

PPP項(xiàng)目的核心在于政府與民企或外企之間的合作，但結(jié)合現(xiàn)狀來(lái)看，部分地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中依然存在政府更偏向與國(guó)企展開(kāi)合作或談判的問(wèn)題，政策的缺失是導(dǎo)致這一問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因，我國(guó)現(xiàn)階段針對(duì)PPP項(xiàng)目所出臺(tái)的法律法規(guī)大多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性規(guī)定，參與PPP項(xiàng)目的政府部門(mén)為了避免向民企或外企讓利太多的問(wèn)題，只能選擇與國(guó)企展開(kāi)談判。為了解決這樣的問(wèn)題，國(guó)家必須加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目相關(guān)政策的出臺(tái)，借助這些政策指導(dǎo)此類(lèi)項(xiàng)目的有效實(shí)施，鼓勵(lì)民企或外企參與到PPP項(xiàng)目的談判和投標(biāo)過(guò)程中來(lái)，只有這樣，PPP項(xiàng)目的開(kāi)展才能更好的達(dá)到預(yù)期效果，在經(jīng)濟(jì)效益上滿(mǎn)足要求。

3 PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)作問(wèn)題

通常情況下，PPP項(xiàng)目公司主要由政府授權(quán)的投控公司及中標(biāo)社會(huì)資本組成，對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，投控公司在PPP項(xiàng)目公司運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中即代表政府，同時(shí)也是項(xiàng)目公司的股東，因此，當(dāng)政府利益與項(xiàng)目公司利益之間出現(xiàn)沖突時(shí)，若沒(méi)有政策或法律法規(guī)支持，那么投控公司很有可能無(wú)法有效處理，影響到PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。

為了解決上述問(wèn)題，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)針對(duì)PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)作出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的管理辦法，這一管理辦法中則應(yīng)包含以下內(nèi)容：①應(yīng)避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，通過(guò)這一管理辦法在PPP項(xiàng)目公司內(nèi)部的應(yīng)用，國(guó)有資產(chǎn)的利用情況應(yīng)能得到有效的監(jiān)管，進(jìn)而從根本上預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)在有意或無(wú)意狀況下的流失問(wèn)題，避免政府出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的損失。②這一管理辦法應(yīng)能給予參與項(xiàng)目的社會(huì)資本充分的自由度，確保政府與社會(huì)資本之間的高效合作，同時(shí)保障PPP項(xiàng)目公司的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4 PPP模式的推廣策略

上文中已經(jīng)提到，PPP模式在合作開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)中的應(yīng)用主要是為了解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的資金和人力問(wèn)題，因此，政府相關(guān)部門(mén)必須能大力推進(jìn)PPP模式在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)中的應(yīng)用。結(jié)合現(xiàn)狀來(lái)看，針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)，PPP模式在推廣過(guò)程中依然存在政府對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)不夠深入、缺乏專(zhuān)業(yè)人才等問(wèn)題，同時(shí)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部，社會(huì)資本對(duì)政府所能支付的價(jià)格以及項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中能提供的條件等都有較高的要求，欠發(fā)達(dá)地區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)政府很可能難以有效滿(mǎn)足這樣的需求。最后，我國(guó)財(cái)政部要求PPP財(cái)政支出不能超出年度預(yù)算的10%，這一點(diǎn)對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)并不難實(shí)現(xiàn)，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于資金缺乏，大部分基建項(xiàng)目都需要PPP模式的支持來(lái)完成，這一限制必然會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。為了解決這些問(wèn)題，國(guó)家政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)能結(jié)合不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同制定不同的管控辦法，以此來(lái)不斷提升全國(guó)PPP項(xiàng)目的簽約率和成功率，輔助欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升。

5 對(duì)PPP模式中介機(jī)構(gòu)的管理

PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用依然處于初級(jí)階段，部分地方政府及企業(yè)對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目及其對(duì)應(yīng)的管理辦法并不夠了解，實(shí)際實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)完全照搬現(xiàn)有方案的狀況，而不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、資源等方面的不同必然會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的開(kāi)展出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。在這樣的背景之下，市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量的PPP培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，由于PPP項(xiàng)目自身的特性，政府必須能針對(duì)這些機(jī)構(gòu)展開(kāi)管控，主要的管理辦法應(yīng)包含以下內(nèi)容：①PPP中介機(jī)構(gòu)應(yīng)構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的服務(wù)班子，通過(guò)法律、財(cái)務(wù)、工程管理等專(zhuān)業(yè)人才輔助PPP項(xiàng)目的高效開(kāi)展。②政府應(yīng)以寬進(jìn)嚴(yán)出的原則對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。即放寬準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)服務(wù)考核嚴(yán)格性，確保這些機(jī)構(gòu)都具備足夠的PPP項(xiàng)目從業(yè)資格，進(jìn)而借助這些機(jī)構(gòu)促進(jìn)PPP模式在我國(guó)不同地區(qū)的不斷推進(jìn)。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目中存在的問(wèn)題及其解決辦法進(jìn)行了詳細(xì)論述。在后續(xù)發(fā)展過(guò)程中，政府相關(guān)單位必須能將PPP項(xiàng)目的實(shí)施重視起來(lái)，并針對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，確保PPP項(xiàng)目能發(fā)揮出活用社會(huì)資本、促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。國(guó)家則應(yīng)進(jìn)一步針對(duì)PPP模式構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，確保政府部門(mén)及社會(huì)資本在參與此類(lèi)項(xiàng)目的過(guò)程中都能做到有據(jù)可依，有效規(guī)避經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的雙贏(yíng)局面。