非歧視待遇原則在移徙工人權(quán)利保護(hù)中的適用*

李先波，趙彩艷

(1.湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138；2.湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

形式平等是法治的前提，在國(guó)際法的發(fā)展歷程中形式平等通過(guò)非歧視原則得以體現(xiàn)。在國(guó)際人權(quán)法中，個(gè)人作為平等個(gè)體享有不受歧視的平等權(quán)利；在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法中，非歧視源于對(duì)貿(mào)易利益的承諾；在國(guó)際勞動(dòng)法中，個(gè)人作為勞工有權(quán)不受任何歧視地在自由、尊嚴(yán)、經(jīng)濟(jì)保障和機(jī)會(huì)均等的條件下謀求物質(zhì)福利和精神發(fā)展。就移徙工人而言，是否享有非歧視待遇是衡量其人權(quán)是否得以保障的重要標(biāo)準(zhǔn)?？v觀相關(guān)國(guó)際立法不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)移徙工人權(quán)利保護(hù)的主要多邊條約都是以確立移徙工人享有非歧視待遇為核心的，移徙工人享有不受歧視的權(quán)利主要體現(xiàn)在入境權(quán)、不受歧視的一般性權(quán)利、工作的權(quán)利及工作條件權(quán)、結(jié)社和集會(huì)自由權(quán)以及刑事正當(dāng)程序權(quán)利等領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域，非歧視待遇原則的適用有何特殊之處？有哪些值得注意的地方？本文擬對(duì)此逐一探討。

一、入境權(quán)中的非歧視待遇：傳統(tǒng)屬地主權(quán)原則之突破

(一)《國(guó)際難民法》對(duì)入境權(quán)中的非歧視待遇原則之肯定

大多數(shù)勞工權(quán)利與勞工在締約國(guó)積極地被雇傭的狀況相關(guān)聯(lián)，但先決問(wèn)題是勞工入境的問(wèn)題。入境權(quán)即移徙工人不受歧視地進(jìn)入移入國(guó)的權(quán)利。傳統(tǒng)的國(guó)際法理論將屬地原則視為國(guó)家主權(quán)的基本特征，一般情況下的國(guó)際慣例法或人權(quán)法沒(méi)有規(guī)定對(duì)外籍人士給予國(guó)民待遇的義務(wù)，而且多數(shù)國(guó)家可能會(huì)對(duì)尋求入境的人進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，因此并不存在所謂的“移徙權(quán)利”， “外國(guó)公民”有權(quán)進(jìn)入主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土的觀念是荒謬的。

然而，傳統(tǒng)的屬地主權(quán)原則并非絕對(duì)的。國(guó)際法中一些例外情形表明，各國(guó)對(duì)主權(quán)領(lǐng)土控制在具體的實(shí)踐中存在差異，該原則“最顯著”的例外源于《國(guó)際難民法》?？紤]到尋求庇護(hù)者和難民都需要就業(yè)，并且在某些情況下，還可能成為當(dāng)?shù)匾漆愎と酥械闹髁姡琜1]987因此，作為國(guó)際難民法律框架的核心條約——《關(guān)于難民地位的公約》，為難民提供了與工作相關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。《關(guān)于難民地位的公約》關(guān)注那些處于過(guò)分脅迫條件下的難民，要求各國(guó)承認(rèn)或暫時(shí)的認(rèn)可來(lái)確定難民的地位，有效地保護(hù)了尋求庇護(hù)者的入境權(quán)。該公約第31條規(guī)定: 非法留在避難國(guó)的難民 :(一)締約各國(guó)對(duì)于直接來(lái)自生命或自由受到第一條所指威脅的領(lǐng)土未經(jīng)許可而進(jìn)入或逗留于該國(guó)領(lǐng)土的難民，不得因該難民的非法入境或逗留而加以刑罰。(二)締約各國(guó)對(duì)上述難民的行動(dòng)，不得加以除必要以外的限制。

(二)其他國(guó)際條約對(duì)入境權(quán)中非歧視待遇原則的謹(jǐn)慎適用

其他一些國(guó)際條約也承認(rèn)在某些情況下締約國(guó)具有選擇移民的基本權(quán)利，但需根據(jù)非歧視原則限制使用。例如，《消除一切形式種族歧視公約》雖然明確規(guī)定可以存在 “國(guó)民待遇與非國(guó)民待遇的區(qū)別”， 但專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)解釋該公約的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)特別指出“移民標(biāo)準(zhǔn)”中的任何有關(guān)種族歧視的條款無(wú)效。[2]221，225《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》不承認(rèn)外國(guó)人進(jìn)入或居住在締約國(guó)領(lǐng)土的權(quán)利，[3]而負(fù)責(zé)監(jiān)控該公約的人權(quán)委員會(huì)并不認(rèn)可外國(guó)人進(jìn)入或居住在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的權(quán)利，認(rèn)為締約國(guó)在“原則上”具有決定“誰(shuí)可以進(jìn)入或居住在其領(lǐng)土內(nèi)”的權(quán)利，但同時(shí)也指出締約國(guó)的這種權(quán)利應(yīng)基于非歧視的原則而限制使用。

關(guān)注傳統(tǒng)文化和政治平等的人權(quán)制度方面的國(guó)際條約在關(guān)注個(gè)人經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利方面也表現(xiàn)出一致性?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》在某些情況下持沉默態(tài)度，其監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)尚未明確對(duì)保護(hù)移民的非歧視條款做出評(píng)論。[4]190在勞工權(quán)保護(hù)方面，《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》與《國(guó)際勞工組織移民勞工公約》都重申了締約國(guó)對(duì)待移民問(wèn)題上的國(guó)家特權(quán)，倡導(dǎo)締約國(guó)有效運(yùn)用國(guó)家特權(quán)以便加大打擊非法移民的力度。

此外，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》有關(guān)“最惠國(guó)待遇原則”的規(guī)定，雖然表明世貿(mào)組織認(rèn)可了各成員方對(duì)非歧視性原則的一般要求，但同時(shí)它還規(guī)定對(duì)成員方的公民尤其是對(duì)不同成員方的公民可以采用不同的簽證要求。 因此，盡管條約機(jī)構(gòu)已經(jīng)解釋了在國(guó)際文化和政治權(quán)利方面禁止通過(guò)不同的移民標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工人的差別對(duì)待，但總的來(lái)說(shuō)該協(xié)定遵從的非歧視性原則相對(duì)較弱，只是要求相關(guān)國(guó)家進(jìn)行必要限制。

二、一般性權(quán)利中的非歧視待遇原則：對(duì)非歧視待遇的區(qū)別適用

移民一旦入境，就享有一些與他們工作相關(guān)的具體權(quán)利，主要包括享有與工會(huì)組織相關(guān)的公民權(quán)利和政治權(quán)利、最低標(biāo)準(zhǔn)和工作條件相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利以及刑事正當(dāng)程序權(quán)利。作為對(duì)入境權(quán)中非歧視待遇原則內(nèi)容的拓展與延伸，這些類(lèi)型的權(quán)利在條約中有不同的表達(dá)。

(一)人權(quán)公約方面：對(duì)非歧視待遇的限縮性解釋

在人權(quán)公約方面，關(guān)于移徙工人保護(hù)的人權(quán)保護(hù)的趨同與分歧都明顯帶有潛在政治利益的權(quán)衡。影響最為深遠(yuǎn)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》對(duì)《種族歧視公約》存在的缺陷進(jìn)行了彌補(bǔ)。可以認(rèn)為，在權(quán)衡種族與民族這種敏感問(wèn)題上作出更明確承諾的這種模式相對(duì)于把非公民當(dāng)作外人的這種歧視模式而言更為普遍。譬如，《消除一切形式種族歧視公約》全面規(guī)定了非歧視原則條款的適用需要考慮“其他身份地位”。條約機(jī)構(gòu)進(jìn)一步闡釋了其適用于與種族、血統(tǒng)或國(guó)籍相關(guān)聯(lián)的移民和公民標(biāo)準(zhǔn)。雖然這種認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有歧視，但公約將本國(guó)公民和外國(guó)公民進(jìn)行區(qū)分，這本身就是一種明顯的倒退。

《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》都認(rèn)可所有人在其國(guó)籍、出生或“其它身份地位”方面享有不受歧視的基本權(quán)利。國(guó)際勞工公約和建議書(shū)執(zhí)行專(zhuān)家委員會(huì)已經(jīng)明確，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中的“其它身份地位”包括本國(guó)公民和外國(guó)公民之間的區(qū)別， 而且只有選舉權(quán)是一個(gè)很小的例外。 根據(jù)該專(zhuān)家委員會(huì)的闡述，非法移民也享有這種平等權(quán)，但移徙自由的權(quán)利屬于例外。 較之于入境權(quán)，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》表現(xiàn)得更為慎重，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)對(duì)該公約中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是否適用于非公民拒絕做具體闡釋。此外，該條約明確賦予發(fā)展中國(guó)家排除非公民的權(quán)利。

《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》因其只適用于外國(guó)公民，所以本國(guó)公民和外國(guó)公民之間的非歧視問(wèn)題不會(huì)發(fā)生，但卻在劃分外國(guó)公民等級(jí)方面有可能存在分歧。此公約中用“其他身份地位”來(lái)定義公約的適用范圍，但卻規(guī)定“此后另有規(guī)定除外”， 而“此后”的內(nèi)容明確劃定應(yīng)用于所有的工人的權(quán)利，無(wú)論其是否持有證件，同樣適用于“有證件或身份正?！钡囊漆愎と恕＿@些合法工人享有獲得教育、職業(yè)、住房、健康保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及服務(wù)以及一定的勞動(dòng)保護(hù)的相關(guān)權(quán)利。

(二)國(guó)際貿(mào)易法：對(duì)非歧視待遇的擴(kuò)張性解釋與適用

在國(guó)際貿(mào)易法中，非歧視性規(guī)范表述為以下兩個(gè)關(guān)鍵的原則：(1)要求締約方平等對(duì)待所有其他締約方國(guó)民的最惠國(guó)待遇原則；(2)要求締約方給予在其境內(nèi)的外國(guó)公民與本國(guó)國(guó)民同等對(duì)待的國(guó)民待遇原則。在與貨物貿(mào)易有關(guān)的法律體系中，世貿(mào)組織對(duì)非歧視準(zhǔn)則的解釋進(jìn)行了明顯的擴(kuò)張，例如用更自由的方法證明歧視。而《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》保留了對(duì)最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇的廣泛陳述。雖然在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定中，最惠國(guó)待遇原則一般只適用于少數(shù)服務(wù)貿(mào)易的免稅，在經(jīng)濟(jì)和政治方面更敏感的國(guó)民待遇原則(包括本國(guó)公民和外國(guó)公民之間的競(jìng)爭(zhēng))僅適用于締約方具體承諾的下滑行業(yè)，但事實(shí)上成員方能完全通過(guò)具體的承諾內(nèi)容控制自身的開(kāi)放程度，而具體承諾一旦作出，國(guó)民待遇原則在此約束下將會(huì)以一種廣泛的形式被適用。

《國(guó)際勞工組織關(guān)于移民就業(yè)公約》和《補(bǔ)充規(guī)定公約》中，除了后一公約提醒各締約國(guó)“尊重所有移徙工人基本人權(quán)”的義務(wù)外，兩個(gè)公約對(duì)非歧視性原則沒(méi)做出任何要求。 除此之外，這里所說(shuō)的非歧視原則僅限于與工作場(chǎng)所有關(guān)的特定的權(quán)利， 而不是人權(quán)條約中存在的概括性的表述。此外，國(guó)際勞工組織權(quán)僅謹(jǐn)慎地適用于合法工人。 用關(guān)鍵的例外條款和“從過(guò)去的就業(yè)產(chǎn)生的”工作條件去除工人的權(quán)利延伸至非法移民問(wèn)題， 這一例外規(guī)定表明了國(guó)際勞工組織的敏感性：一方面，更看重和尊重國(guó)家決定入境權(quán)的能力；另一方面，更加重視工人平等的談判權(quán)。然而，國(guó)際勞工組織公約對(duì)于歧視的寬泛性用語(yǔ)，使這個(gè)謹(jǐn)慎有限的非歧視的權(quán)利可能存在分歧。

三、非歧視待遇原則在具體權(quán)利中的適用：國(guó)際條約的沖突與協(xié)調(diào)

(一)勞動(dòng)權(quán)和工作條件權(quán)

《關(guān)于難民地位的公約》要求締約國(guó)在工作權(quán)、獲取報(bào)酬權(quán)、勞動(dòng)立法以及社會(huì)安全保障方面盡可能地給予難民享有與本國(guó)公民平等的待遇(國(guó)民待遇)以及同樣情況下一個(gè)外國(guó)國(guó)民所享有的最惠國(guó)待遇。 在非歧視方面，具有最廣泛適用范圍的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》卻不包括工作、工作場(chǎng)所、工作條件最低標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》意識(shí)到工作權(quán)利應(yīng)當(dāng)符合“公正和合適的工作條件”, 因此，發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有被要求賦予非本國(guó)公民此項(xiàng)權(quán)利。

盡管如此，上述這些基本權(quán)利的應(yīng)用范圍卻異常模糊，但是從有關(guān)保護(hù)勞工權(quán)利的其他條約來(lái)看，無(wú)論國(guó)家對(duì)非公民義務(wù)的規(guī)定有何不同，允許移徙工人建立非歧視雇傭關(guān)系的原則正日益趨同。其中一個(gè)重要的特征就是，無(wú)論移徙工人身份是否合法，在就業(yè)方面都受到平等的保護(hù)。譬如，《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，只保證非法移徙工人對(duì)緊急醫(yī)療治療(第28條)、終止雇傭關(guān)系時(shí)轉(zhuǎn)移收入的權(quán)利(第32條)，而合法移徙工人則持續(xù)享有轉(zhuǎn)移收入和存款(第4條)、需要繳納的稅收(第48條)和失業(yè)救助方面與本國(guó)公民同等待遇的權(quán)利(第54條)。盡管締約國(guó)對(duì)移徙工人入境的條件、入境后工作的類(lèi)型以及工作的時(shí)限(第52條)進(jìn)行了調(diào)控，但由于平等原則對(duì)就業(yè)的重要影響，可以說(shuō)《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》還是保證了 “對(duì)合法工人和非法工人基本的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”。[5]259同時(shí)，國(guó)際勞工組織通過(guò)使不到兩年的工人自動(dòng)合法化來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)工人授權(quán)的約束。其通過(guò)規(guī)勸并非硬性要求的方式，促使締約國(guó)奉行旨在促進(jìn)和保障“就業(yè)、職業(yè)、社會(huì)保障、工會(huì)、文化權(quán)利、個(gè)人和集體的自由的機(jī)會(huì)和待遇平等的國(guó)家政策”。

在國(guó)際貿(mào)易法中，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中并沒(méi)有明確規(guī)定締約國(guó)有履行提供合適的工作或滿足工作條件方面的最低標(biāo)準(zhǔn)的自動(dòng)義務(wù)。但是，作為一項(xiàng)具體的承諾，這是最惠國(guó)待遇原則的一般要求，也是以國(guó)民待遇的形式呈現(xiàn)出來(lái)的非歧視性原則的要求。同時(shí)，為了平衡締約國(guó)的利益，成員方有規(guī)定例外情形的權(quán)力，并且許多國(guó)家在允許外國(guó)公民就業(yè)前使用工資平等及經(jīng)濟(jì)需求的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行必要的測(cè)試。在服務(wù)提供方式的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》也體現(xiàn)了非歧視原則，市場(chǎng)準(zhǔn)入中的有關(guān)承諾義務(wù)在沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，不得對(duì)外國(guó)雇員的數(shù)量或服務(wù)提供的市場(chǎng)價(jià)值采取有關(guān)數(shù)量配額限制。 考慮到一些被列為具體承諾的服務(wù)產(chǎn)生的資質(zhì)和許可要求是否可能構(gòu)成變相貿(mào)易保護(hù)主義的問(wèn)題，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》要求像任何相關(guān)的國(guó)內(nèi)法規(guī)一樣都應(yīng)以一種“合理、客觀、公正”的方式被適用。這進(jìn)一步顯示“成員方的具體承諾不是更多不必要的負(fù)擔(dān)”，除非這種負(fù)擔(dān)對(duì)已經(jīng)做出的具體承諾不可能被合理預(yù)見(jiàn)到。 這個(gè)服務(wù)貿(mào)易法律框架與非歧視的廣泛原則相一致，都受到對(duì)國(guó)家處理這些具體承諾能力的實(shí)際認(rèn)可的拘束。

(二)言論、結(jié)社和集會(huì)自由權(quán)利

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第22條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由，包括組織和參加工會(huì)以保護(hù)他們利益的權(quán)利”。但這項(xiàng)權(quán)利受“法律規(guī)定的限制，而且在國(guó)內(nèi)社會(huì)中對(duì)國(guó)家安全或公共安全的利益、公共秩序、公共健康的保護(hù)或道德的保護(hù)或其他權(quán)利和自由的保護(hù)方面作出限制是必要的?！彪m然這樣的限制可能包括對(duì)非法移徙工人的區(qū)別對(duì)待，但以人權(quán)事務(wù)委員會(huì)聲明為基礎(chǔ)的公約的主流解釋是不支持基于身份地位產(chǎn)生的差異。以此解釋為基礎(chǔ)，《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》給予工人保護(hù)的程度稍低于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。根據(jù)其相關(guān)規(guī)定，合法移徙工人雖然可以組織和參加工會(huì)、行使言論、結(jié)社和集會(huì)的所有權(quán)利，但非法移徙工人不享有結(jié)社的權(quán)利而只有參加的權(quán)利(第26條)。

國(guó)際勞工組織在對(duì)待移徙工人的待遇時(shí)更加謹(jǐn)慎。國(guó)際勞工組織中的《移民就業(yè)公約》要求締約國(guó)只允許合法的工人享有“參加工會(huì)和集體談判”的權(quán)利。因此，《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定非法移徙工人有權(quán)參加工會(huì)但沒(méi)有權(quán)利組織工會(huì)，但《移民就業(yè)公約》既沒(méi)有賦予非法移徙工人參加工會(huì)的權(quán)利，更沒(méi)有賦予組織工會(huì)的權(quán)利。另一方面，國(guó)際勞工組織中關(guān)于《組織與集體談判權(quán)利的原則應(yīng)用公約》規(guī)定“工人在抵制反工會(huì)歧視行為方面應(yīng)享有適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)?！眹?guó)際勞工組織對(duì)涉及無(wú)證移徙工人具體案例的處理表明他們享有《集體談判權(quán)利公約》的權(quán)利，國(guó)際勞工組織也將此適用于所有國(guó)際勞工組織成員而不局限于簽約國(guó)。

(三)刑事正當(dāng)程序權(quán)利保護(hù)

在具體工作經(jīng)歷中，移徙工人一般不會(huì)涉及到刑事正當(dāng)程序權(quán)利問(wèn)題，但他們?cè)谀承┨厥馇闆r下的社會(huì)地位值得重點(diǎn)關(guān)注。這對(duì)更易受到逮捕、拘留和驅(qū)逐出境威脅的非法移徙工人和尋求庇護(hù)者尤其如此。[6]49

雖然《難民公約》在關(guān)于法院體系方面更廣泛地保證了難民的自由權(quán)和國(guó)民待遇，但只有《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》明確地對(duì)移徙工人的刑事正當(dāng)程序權(quán)利給予保護(hù)。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條規(guī)定“所有的人在法庭和裁判所前一律平等”，在刑事程序中確立了非歧視的基本準(zhǔn)則。此外，刑事正當(dāng)程序保護(hù)的是最低標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，這些權(quán)利包括：生命權(quán)利、不被任意剝奪生命的自由權(quán)、 免受酷刑的自由、 免于各種形式奴役的自由、不受任意逮捕的自由、 不得無(wú)故拖延接受公正與公開(kāi)審判的權(quán)利?！侗Ｗo(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》很大程度上也是對(duì)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定的再現(xiàn)，但是《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》對(duì)生命權(quán)規(guī)定中沒(méi)有任何涉及禁止任意剝奪生命的條款。

但是，令人驚訝的是，《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》及其所附議定書(shū)沒(méi)有規(guī)定國(guó)際公認(rèn)的刑事正當(dāng)程序權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)。該公約要求成員國(guó)將參加有組織犯罪集團(tuán)、洗錢(qián)、腐敗和妨礙司法等行為規(guī)定為刑事犯罪； 《移民走私議定書(shū)》規(guī)定各締約國(guó)對(duì)沒(méi)有有效的旅行證件以及使用偽造旅行證件的運(yùn)輸行為定為犯罪；《販運(yùn)人口議定書(shū)》要求締約國(guó)按協(xié)議所確定的將“販賣(mài)人口”定為犯罪。該公約本身就只提到締約國(guó)的國(guó)內(nèi)刑事法律，而不是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。 然而，《販運(yùn)人口議定書(shū)》和《移民走私議定書(shū)》確實(shí)包含“保留”條款。其中規(guī)定：議定書(shū)沒(méi)有任何內(nèi)容影響締約國(guó)對(duì)其他條約的權(quán)利和義務(wù)。雖然這些文書(shū)要求締約國(guó)需建立對(duì)特定犯罪行為的刑事追究程序，但他們沒(méi)有指明締約國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守就這些程序的公正性而言的任何最低標(biāo)準(zhǔn)。

四、非歧視待遇原則適用的反思及發(fā)展

移徙工人作為一個(gè)特殊群體，對(duì)其權(quán)利的保護(hù)，不僅涉及準(zhǔn)備移徙、過(guò)境和過(guò)境后從事有償活動(dòng)的整個(gè)期間,還涉及從就業(yè)國(guó)返回原籍國(guó)或慣常居住國(guó)的過(guò)程，既需要?jiǎng)趧?wù)輸出國(guó)的保護(hù)，又需要?jiǎng)趧?wù)輸入國(guó)的保護(hù)，還需要國(guó)際組織的關(guān)注和保護(hù)，因此，與移徙工人權(quán)利保護(hù)相關(guān)的法律制度包括適用于短期移徙工人整個(gè)移徙過(guò)程的國(guó)際、國(guó)內(nèi)法律規(guī)范的總和。非歧視待遇是移徙工人生存、正常工作的前提，是其權(quán)利保護(hù)的基本要求，因此，作為移徙工人權(quán)利保護(hù)的非歧視待遇原則，現(xiàn)已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。然而，該原則在相關(guān)國(guó)際條約中的具體規(guī)定卻存在差異，在各國(guó)國(guó)內(nèi)的實(shí)施中也存在不同。國(guó)際社會(huì)應(yīng)共同努力，加強(qiáng)合作，進(jìn)一步完善相關(guān)立法，切實(shí)履行對(duì)移徙工人權(quán)利保護(hù)的非歧視待遇義務(wù)。

(一)非歧視待遇原則在國(guó)際法層面的規(guī)制：法律制度的差異與協(xié)調(diào)

在國(guó)際法層面上,表現(xiàn)為雙邊、區(qū)域性多邊和全球性多邊條約對(duì)移徙工人的權(quán)利進(jìn)行保障。這些條約從入境、貿(mào)易、工作環(huán)境、社會(huì)保障等多方面對(duì)移徙工人所享有的條件和待遇進(jìn)行了規(guī)制，并試圖引入非歧視待遇原則消除或盡量減少移徙工人在東道國(guó)所遭遇的差別待遇。晚近的發(fā)展趨勢(shì)表明，相關(guān)的國(guó)際公約在非歧視原則的指導(dǎo)下，越來(lái)越凸顯對(duì)移徙工人權(quán)利本位的保障，納入非歧視原則保護(hù)范圍的移徙工人權(quán)利范圍也明顯增多。比如，1949年國(guó)際勞工組織簽訂的《關(guān)于移徙就業(yè)的公約》第6條對(duì)移徙工人權(quán)利保障進(jìn)行了規(guī)定；1975年《關(guān)于惡劣情況下的移徙和促進(jìn)移徙工人機(jī)會(huì)和待遇平等的公約》第二部分對(duì)移徙工人權(quán)利保障作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，是該公約的兩大主題之一;1990年UN公約則將移徙工人權(quán)利保障作為唯一主題，保障的范圍覆蓋就業(yè)移徙的全過(guò)程。[7]81

對(duì)國(guó)際移徙工人的權(quán)利保護(hù)由于涉及政治、經(jīng)濟(jì)、工作、生活的方方面面，因此必然牽涉到多個(gè)法律制度。而每種法律制度都有其追求的核心價(jià)值及其業(yè)已形成的體系規(guī)范，“非歧視原則”在各個(gè)法律制度的體系之內(nèi)服務(wù)于各個(gè)法律制度所力求實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，對(duì)其含義的具體闡述必然有不同的側(cè)重與理解。譬如，國(guó)際貿(mào)易體制的核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)貿(mào)易的最大自由化，關(guān)注的焦點(diǎn)是服務(wù)貿(mào)易的自由流動(dòng)、減少貿(mào)易壁壘，相關(guān)條約中明確約定的非歧視待遇原則(包括最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則)是成員國(guó)間為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力流動(dòng)和促進(jìn)貿(mào)易自由化的手段。因此，在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域?qū)τ诜瞧缫暣鲈瓌t的適用的重點(diǎn)內(nèi)容是開(kāi)放勞動(dòng)力輸入國(guó)的服務(wù)市場(chǎng)問(wèn)題，放松對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，而非對(duì)其進(jìn)行管理或規(guī)范。而在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域，非歧視待遇原則被視為締約國(guó)的一項(xiàng)義務(wù)，即尊重并確保其境內(nèi)或受其管轄的所有移徙工人及家庭成員享有公約規(guī)定的權(quán)利的義務(wù)，包括過(guò)境、在就業(yè)國(guó)的整個(gè)期間以及返回原籍國(guó)或習(xí)慣居住國(guó)。雖然1990年《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》所涉及的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，包括了公民權(quán)利和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利，但是國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)始終是人的基本權(quán)利，非歧視待遇原則在這個(gè)體系下首先考慮的是移徙工人的身份問(wèn)題以及與工作、生活相關(guān)的平等性待遇，卻沒(méi)有考慮到移徙工人移徙自由化和便利化目標(biāo)。

宏觀層面價(jià)值目標(biāo)的差異無(wú)疑會(huì)表現(xiàn)為微觀層面上具體規(guī)范的不同，國(guó)際法范圍內(nèi)各個(gè)體系對(duì)各自核心價(jià)值目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)難免導(dǎo)致制度間的相互孤立，甚至某些具體的規(guī)范間的沖突。

(二)非歧視待遇原則在國(guó)內(nèi)法層面的適用：標(biāo)準(zhǔn)的具體落實(shí)與執(zhí)行

通過(guò)國(guó)際社會(huì)的共同努力締結(jié)國(guó)際公約來(lái)加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)移徙工人的管理和權(quán)利保護(hù)，已成為現(xiàn)代保障和維護(hù)移徙工人正當(dāng)權(quán)利的一種主要途徑。然而，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、文化傳統(tǒng)不同，作為多方權(quán)衡和妥協(xié)產(chǎn)物的相關(guān)國(guó)際條約只提供了移徙工人權(quán)利保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)和基本要求，而且具體權(quán)利如何落實(shí)還需各國(guó)通過(guò)立法制定細(xì)則。在非歧視待遇原則方面，因歷史傳統(tǒng)和治理理念不同，各國(guó)對(duì)于外來(lái)移徙工人是否給予國(guó)民待遇以及是否給予全方位的國(guó)民待遇形態(tài)各異，對(duì)于本國(guó)境外務(wù)工人員權(quán)利保護(hù)也呈現(xiàn)出內(nèi)容不同、形式多樣之形態(tài)。

大陸法系國(guó)家以成文法為特色，側(cè)重發(fā)揮立法在移徙工人治理中的主導(dǎo)作用。譬如德國(guó)和法國(guó)，將其加入的移徙工人權(quán)利保護(hù)方面的國(guó)際條約、區(qū)域協(xié)定、雙邊協(xié)議直接納入或間接轉(zhuǎn)化國(guó)內(nèi)法中，移徙工人非歧視待遇原則在其國(guó)內(nèi)得到了較好的尊重與落實(shí)。然而，在某些具體權(quán)利規(guī)定方面，各個(gè)國(guó)家在適用非歧視待遇原則時(shí)卻存在顯著差別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)限制擇業(yè)。譬如，德國(guó)為了便于嚴(yán)格管制對(duì)外來(lái)移徙勞工的就業(yè)門(mén)類(lèi)、就業(yè)地域進(jìn)行限制，實(shí)行嚴(yán)格審批制度，外來(lái)移徙工人未經(jīng)許可，不得隨意變換。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)移徙工人移徙自由權(quán)和擇業(yè)自由權(quán)的侵犯，也違反了非歧視待遇原則。(2)同工不同酬，差別待遇普遍存在。譬如，在歐洲，從事相同工作的外來(lái)移徙勞工，來(lái)自歐盟成員國(guó)的，其待遇明顯優(yōu)于來(lái)自其他第三國(guó)的，更為甚者，新老歐盟成員國(guó)的移徙勞工間的待遇亦有差別。(3)存在隱性歧視。在避免雙重繳費(fèi)、獲取社會(huì)保險(xiǎn)方面基于國(guó)籍的不同，移徙工人的待遇并不完全相同。比如，通常情況下與東道國(guó)簽訂有協(xié)議國(guó)家的移徙工人明顯享有更多的優(yōu)惠。

相對(duì)于歐陸國(guó)家而言，英美法國(guó)家在外來(lái)移徙勞工權(quán)利保護(hù)方面,其權(quán)利內(nèi)容相對(duì)豐富且有不斷拓展之勢(shì)。英美法國(guó)家奉行的司法中心主義，對(duì)于那些法律關(guān)系復(fù)雜的疑難案件，法官通過(guò)發(fā)揮主觀能動(dòng)性行使自由裁量權(quán)，不僅實(shí)現(xiàn)了個(gè)案正義，而且解釋并創(chuàng)造出一些勞務(wù)派遣法律適用方面的新規(guī)則。然而，英美法國(guó)家一貫主張限制在具體的個(gè)案中通過(guò)發(fā)揮解釋適應(yīng)法律的能動(dòng)性，因此，在保護(hù)外來(lái)移徙勞工權(quán)利方面態(tài)度消極，認(rèn)為國(guó)家的責(zé)任只限于保護(hù)勞工的基本權(quán)利與自由。至于其住房條件之改善、更全面的醫(yī)療待遇之享有，則取決于外來(lái)移徙工人的財(cái)力及支付意愿。值得注意的是，特朗普上任美國(guó)總統(tǒng)之后，奉行“美國(guó)利益優(yōu)先”和貿(mào)易保護(hù)主義，對(duì)外來(lái)移徙勞工實(shí)行嚴(yán)格管理和限制，對(duì)非正規(guī)移徙工人實(shí)行驅(qū)逐，實(shí)際上違反了移徙工人權(quán)利保護(hù)的非歧視待遇原則。

各國(guó)的保護(hù)移徙勞工免受歧視的法律體制千差萬(wàn)別。有的國(guó)家在憲法、勞動(dòng)法、或者有關(guān)平等或非歧視的專(zhuān)門(mén)法律中，明確規(guī)定禁止以國(guó)籍和公民身份為理由而形成歧視。有的國(guó)家，例如阿塞拜疆、波斯尼亞和黑塞哥維納、古巴、塞浦路斯、丹麥、萊索托、阿拉伯?dāng)⒗麃喒埠蛧?guó)稱(chēng)，他們的憲法和國(guó)家立法專(zhuān)門(mén)提到了“移徙勞工來(lái)源”這一概念。

禁止以國(guó)籍和民族為基礎(chǔ)產(chǎn)生歧視，涉及就業(yè)或者就業(yè)關(guān)系的方方面面。在有的國(guó)家，其規(guī)定涉及工作條件方面以及就業(yè)中的薪酬、雇傭或者終止雇傭、社會(huì)保障或者其他諸多方面，立法保護(hù)了反對(duì)以國(guó)籍為基礎(chǔ)的歧視。有的國(guó)家管理移徙勞工的立法，包括了保證外國(guó)人合法地享受平等待遇的特別規(guī)定，包括特別條款、就業(yè)條件、薪酬或結(jié)社自由的權(quán)利。

有的國(guó)家在其國(guó)家法律中，采取了非常有力的非歧視和平等的措施，把國(guó)籍視為保護(hù)的依據(jù)，如愛(ài)爾蘭和葡萄牙。國(guó)際勞工組織非常贊同肯尼亞采用的2007年就業(yè)法，該法規(guī)定，部長(zhǎng)、勞動(dòng)部門(mén)官員、解決勞資糾紛的法庭應(yīng)該推動(dòng)并保證移徙勞工或者其家庭成員，在肯尼亞境內(nèi)合法地享有機(jī)會(huì)均等和待遇平等的權(quán)利，禁止在廣大的范圍內(nèi)直接或者間接地歧視移徙勞工，例如在招聘時(shí)國(guó)籍歧視，以及就業(yè)中的培訓(xùn)、升職、任期和工作條件，勞動(dòng)合同解除或者其他的由失業(yè)導(dǎo)致的問(wèn)題。

《1958年消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》(即國(guó)際勞工組織第111號(hào)公約)雖然沒(méi)有涉及國(guó)籍歧視，但是卻涉及了在實(shí)際操作中的由于種族、膚色、出身、宗教、社會(huì)地位導(dǎo)致的對(duì)移徙勞工的歧視。大多數(shù)締約國(guó)的相關(guān)立法采用了與該公約一致的、較為常用的反歧視條款，還有些國(guó)家則宣稱(chēng)移徙勞工和本土勞工平等地享有勞動(dòng)法或者特定的平等立法所提供的保護(hù)。

(三)消除對(duì)移徙勞工的仇視情緒：非歧視待遇原則落實(shí)的關(guān)鍵

當(dāng)代種族歧視的一個(gè)主要表現(xiàn)就是仇外，特別是仇視非本國(guó)勞工。人權(quán)委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)采取社會(huì)和文化措施，以防止對(duì)移徙勞工產(chǎn)生歧視的重要性，以確保經(jīng)濟(jì)危機(jī)不會(huì)阻礙移徙勞工享有人權(quán)。葡萄牙總工會(huì)(UGT)表示經(jīng)濟(jì)危機(jī)、就業(yè)市場(chǎng)的變化、失業(yè)率增加等情況使得移徙勞工容易受到影響，特別是女性移徙勞工、中低等技術(shù)移徙勞工以及初級(jí)移徙勞工。[8]95

國(guó)際工會(huì)聯(lián)盟(ITUC)表示，傳統(tǒng)的觀念、仇外態(tài)度以及錯(cuò)亂的不準(zhǔn)確的媒體報(bào)道導(dǎo)致了就業(yè)與職業(yè)中的不平等。 法國(guó)勞工總聯(lián)盟(CGT)和西班牙工人委員會(huì)工會(huì)聯(lián)合會(huì)(CCOO)表明政治領(lǐng)導(dǎo)人的言論滋長(zhǎng)了對(duì)移徙勞工的仇視情緒。法國(guó)勞工總聯(lián)盟-工人力量(CGT-FO)強(qiáng)調(diào)了有必要定期地傳播正確的言論導(dǎo)向，以抵制錯(cuò)誤的言論，特別是與政府財(cái)務(wù)和社會(huì)安全相關(guān)的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)移徙勞工的影響。

許多國(guó)家已經(jīng)采取旨在解決對(duì)移徙勞工的仇外和種族歧視問(wèn)題的特別措施。例如，澳大利亞稱(chēng)其 “國(guó)家反種族主義的聯(lián)盟”在全國(guó)政府與非政府組織中，利用現(xiàn)存的處理種族和跨文化事件的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，來(lái)提高公眾的種族意識(shí)，并授權(quán)給個(gè)人和組織以便有效地防止種族歧視。 捷克共和國(guó)發(fā)起了一些運(yùn)動(dòng)來(lái)反對(duì)在社會(huì)中存在的仇外和偏見(jiàn)情緒，增加民眾對(duì)移徙勞工的寬容度。

此外，雖然大多數(shù)國(guó)家承諾對(duì)移徙勞工實(shí)行平等原則和非歧視性原則，但鮮有國(guó)家提到如何對(duì)非正規(guī)移徙勞工具體運(yùn)用這一原則。 對(duì)此，有的工會(huì)組織注意到，雖然在法律上宣稱(chēng)著有名無(wú)實(shí)的平等，但在實(shí)際操作中，經(jīng)常發(fā)生歧視的情況。更為甚者，有些國(guó)家視非正規(guī)的人口輸入或者逗留為犯罪，如刑事犯罪，對(duì)其實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁或者監(jiān)禁。在這一方面，人權(quán)委員會(huì)強(qiáng)調(diào)了《聯(lián)合國(guó)移徙勞工的權(quán)益保護(hù)(CMW)》以及《人權(quán)特別報(bào)告》的觀點(diǎn)，指出非正常的輸入與逗留不應(yīng)該被視為刑事犯罪，非正規(guī)的移徙勞工本身并非刑事罪犯，因此不應(yīng)該受到此種對(duì)待。CMW同樣認(rèn)為這種將其罪犯化的手段會(huì)讓公眾認(rèn)為，非正規(guī)移徙勞工及其家庭成員是“非法的”，在就業(yè)和社會(huì)福利上處于劣勢(shì)，反而激發(fā)了歧視和仇外情緒。 將其罪犯化可能增加移徙勞工的基本人權(quán)被侵害現(xiàn)象，因此世界各國(guó)必須采取措施排除對(duì)移徙勞工固有的偏見(jiàn)，特別是很容易視其為犯罪的偏見(jiàn)，并保護(hù)所有移徙勞工免受種族歧視和仇外歧視。各國(guó)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)人權(quán)和平等觀念的宣傳教育工作，改變仇外心里，消除仇外情緒，讓外來(lái)移徙工人及其家庭成員被就業(yè)國(guó)接受并得到尊重，讓其享有與就業(yè)國(guó)國(guó)民同等的待遇。

(四)完善對(duì)移徙工人的權(quán)益保障：非歧視待遇原則的發(fā)展

水往低處流，人往高處走。就個(gè)人而言，更高的收入和更好的工作環(huán)境是勞工流動(dòng)的基本動(dòng)因。因此，移徙工人從低收入國(guó)家流向高收入國(guó)家為常態(tài)。此外,跨境移徙工作期間，移徙工人還可以學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)、積累管理經(jīng)驗(yàn)，提高自身素質(zhì)和在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。勞務(wù)輸出國(guó)通過(guò)勞務(wù)輸出，不僅提高了本國(guó)勞動(dòng)力素質(zhì)，而且賺取外匯增加了國(guó)民收入。勞務(wù)輸入國(guó)則通過(guò)勞務(wù)輸入，用相對(duì)低廉的工資彌補(bǔ)了臟、累工作勞動(dòng)力的空缺。因而，保障移徙工人的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)其積極性，發(fā)揮其作用，有利于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力輸出國(guó)、勞動(dòng)力輸入國(guó)、移徙工人三贏的局面。但不可否認(rèn)的是，迄今移徙工人的權(quán)利仍未能充分保障，其享有的非歧視待遇由應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)然實(shí)有，仍需國(guó)際社會(huì)的共同努力。

秩序是法的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值，法律服務(wù)于秩序之構(gòu)建，唯有通過(guò)法律調(diào)整方可使現(xiàn)代社會(huì)生活駛?cè)胗行驙顟B(tài)。要建立良好的國(guó)際勞工移徙秩序，勞務(wù)輸入國(guó)和勞務(wù)輸出國(guó)首先應(yīng)著力于各自法律法規(guī)的制定與完善，規(guī)范移徙勞工的輸出和輸入。為進(jìn)一步完善對(duì)移徙工人的權(quán)益保護(hù)，現(xiàn)階段應(yīng)主要關(guān)注如下方面： 首先，健全保護(hù)機(jī)制。各國(guó)應(yīng)該制定專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)來(lái)全面保障移徙工人的權(quán)益，確保這一群體在輸入國(guó)獲得更多的生存與發(fā)展的機(jī)會(huì)，保障其基本權(quán)利和自由，真正落實(shí)移徙工人的非歧視待遇。此外，勞務(wù)輸出國(guó)應(yīng)采取措施保障其國(guó)民在準(zhǔn)備移徙、離開(kāi)及跨境過(guò)程中享有的基本權(quán)利，移徙工人在東道國(guó)逗留、從事工作以及返回期間，勞務(wù)輸出國(guó)應(yīng)為移徙工人提供咨詢(xún)、維權(quán)等服務(wù)和幫助，必要時(shí)應(yīng)提供外交保護(hù)。其次，加強(qiáng)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)。國(guó)際勞工移徙現(xiàn)已成為全球問(wèn)題，有序的國(guó)際勞工移徙對(duì)國(guó)際社會(huì)和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極作用，而非法的國(guó)際勞工移徙將危害國(guó)際社會(huì)，因此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)開(kāi)展廣泛的合作，相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建以保障人權(quán)為核心的綜合管理體制，強(qiáng)化對(duì)移徙工人合法權(quán)益的保障，共同致力于促進(jìn)國(guó)際移徙工人有序的良性的流動(dòng)。