我國地方檢察院預(yù)算管理模式現(xiàn)狀及問題分析

摘要：省以下人財物統(tǒng)管的司法管理體制改革對地方檢察院預(yù)算編制工作提出了更高的要求。本文以T市統(tǒng)管模式下地方檢察系統(tǒng)預(yù)算管理狀況為例進行實證分析，針對預(yù)算編報和執(zhí)行方式、預(yù)算執(zhí)行效果、預(yù)算管控機制三個環(huán)節(jié)分別進行現(xiàn)狀分析和問題挖掘。最后從預(yù)算編制模式、預(yù)算管理的程序和方式、預(yù)算績效考評和監(jiān)督三個方面提出改進的對策建議。

關(guān)鍵詞：司法體制改革；檢察院；預(yù)算管理

中圖分類號：D926.32文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）35-0115-02

作者簡介：寧凌玥，天津市河東區(qū)人民檢察院行政科，科員。

隨著省統(tǒng)管模式的推進，檢察院經(jīng)費保障模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對地方檢察院的預(yù)算管理工作提出了新的要求。T市從2017年開始全面推行省以下人財物統(tǒng)管改革，基層檢察院已成為市財政一級預(yù)算單位。

一、預(yù)算編報及執(zhí)行形式

（一）現(xiàn)狀分析

T市檢察系統(tǒng)對經(jīng)費的管理模式采用分類管理模式，不同類別的經(jīng)費預(yù)算編報的方式不同，預(yù)算執(zhí)行的方式不同。對于基層檢察院，資金來源分為市財政和市檢院，兩類資金分別核算，建立兩套賬目。

1.人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費

預(yù)算編報方式：通過“二上二下”的預(yù)算編審流程，市財政批復(fù)預(yù)算，并保障資金。

預(yù)算執(zhí)行形式：通過市級國庫集中支付系統(tǒng)，對預(yù)算資金進行撥付和執(zhí)行。

2.辦案業(yè)務(wù)費

預(yù)算編報方式：由市檢察院統(tǒng)一編報預(yù)算，基層院無需向市財政編報業(yè)務(wù)費預(yù)算。市檢院再根據(jù)各基層院人數(shù)下發(fā)業(yè)務(wù)經(jīng)費，按季度撥付。

預(yù)算執(zhí)行形式：市檢院下發(fā)給基層院的業(yè)務(wù)經(jīng)費存入各基層院業(yè)務(wù)費專門賬戶，再通過開具普通轉(zhuǎn)賬支票和公務(wù)卡報銷等方式支出經(jīng)費。不通過國庫集中支付系統(tǒng)支出經(jīng)費。

3.專項裝備費

預(yù)算編報方式：由市院集中編報裝備費預(yù)算，再根據(jù)各基層院情況下發(fā)，基層院無需單獨向市財政保送預(yù)算需求，但市檢院下發(fā)的裝備費預(yù)算控制數(shù)可以編入年初預(yù)算。

預(yù)算執(zhí)行方式：通過市級國庫集中支付系統(tǒng)，對裝備資金進行撥付和執(zhí)行。

（二）問題分析

1.沒有完全解決檢察經(jīng)費的地方化問題。由于改革后全市檢察系統(tǒng)經(jīng)費預(yù)算均主要依賴市財政，則檢察權(quán)的行使仍會存在來自政府機關(guān)的行政干預(yù)風險。

2.預(yù)算執(zhí)行容易出現(xiàn)偏差。基層檢察院作為市財政一級預(yù)算單位，只有人員、公用等基本支出和部分項目支出納入年初預(yù)算，使得基層檢察院作為獨立核算的一級預(yù)算單位不能實現(xiàn)全口徑編制預(yù)算和決算，容易使預(yù)算約束軟化，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果易出現(xiàn)偏差。

3.業(yè)務(wù)費資金存在滯留與沉淀，不符合財政資金管理的效益要求。檢察業(yè)務(wù)費在檢察院全部行政運行支出中占據(jù)很大比重，但業(yè)務(wù)費目前并不采用國庫集中支付系統(tǒng)對外支付，會降低財政資金的使用效率。

二、預(yù)算執(zhí)行效果

（一）現(xiàn)狀分析

部分預(yù)算支出效果不佳。如裝備購置費的使用中，存在某些采購的設(shè)備利用率低下。還有部分項目預(yù)算在執(zhí)行時被相關(guān)管理部門否決，造成該項預(yù)算雖已經(jīng)財政部門批復(fù)但無法完成支出目標的問題。

（二）問題分析

1.預(yù)算約束軟化。編制預(yù)算的目的是為了對支出進行規(guī)劃和約束，倘若執(zhí)行時大量發(fā)生拆借現(xiàn)象，則預(yù)算就形同虛設(shè)。預(yù)算與決算產(chǎn)生偏差，一部分是因為某些不可預(yù)見因素造成，也有一部分原因是財政指標下達不及時，以及預(yù)算的分配和經(jīng)費的使用存在不合理之處。

2.項目支出的編報流程有待改進。某些需要相關(guān)管理部門如工信委、建委等審批通過才能執(zhí)行的項目，應(yīng)該先審批項目再編制項目預(yù)算，防止預(yù)算批復(fù)后項目不能通過審批進而無法完成支出的情況。

3.裝備費預(yù)算執(zhí)行的績效管理有待加強。目前裝備經(jīng)費的使用缺乏績效管理，只是著眼于完成了支出計劃，并沒有關(guān)注績效產(chǎn)出。

三、預(yù)算管控機制

（一）現(xiàn)狀分析

1.預(yù)算編制組織形式

T市檢察機關(guān)的預(yù)算編制工作主要由行政裝備處下的財政科完成，基層院的預(yù)算編制工作由行政科的財務(wù)人員負責，基層院財務(wù)工作人員在預(yù)算編制能力方面需要提高和加強。

2.預(yù)算管理的考核和監(jiān)督

對于基層檢察院預(yù)算管理工作的考核，體現(xiàn)在市檢院對基層院行政裝備工作的考評辦法中。對于基層院預(yù)算管理工作的監(jiān)督，有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督中審計部門通過聯(lián)網(wǎng)審計進行實時監(jiān)控，；內(nèi)部監(jiān)督，主要來自系統(tǒng)內(nèi)上級單位的監(jiān)督。

（二）問題分析

1.預(yù)算編制組織形式有待完善。在編制過程中通常只由負責財務(wù)工作的少數(shù)人完成，這可能會造成預(yù)算編制不能很好反映單位的現(xiàn)實需求。同時，檢察系統(tǒng)內(nèi)開展的針對預(yù)算編制工作的培訓較少。

2.考核評分占比過少，考核內(nèi)容過于籠統(tǒng)。對基層檢察院預(yù)算工作的考核評分在全科總分中只占2%，占比過小，且考核內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏具有可操作性的評價標準，這不利于基層檢察院對預(yù)算工作的重視。

3.內(nèi)部監(jiān)督不足。基層檢察院在預(yù)算工作中應(yīng)該接受的內(nèi)部監(jiān)督，一方面是來自系統(tǒng)內(nèi)上級部門的監(jiān)督，另一方面來自本單位院領(lǐng)導和監(jiān)察部門的監(jiān)督。現(xiàn)實當中，上級部門的監(jiān)督一般通過專項檢查開展，不能做到及時和全面。

四、我國地方檢察預(yù)算模式改革的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算編審模式

1.預(yù)算分類管理

在省級統(tǒng)管模式下，仍然應(yīng)堅持將檢察經(jīng)費分為兩類，一是人員、公用、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費，二是業(yè)務(wù)費、裝備費等辦案經(jīng)費。

首先，兩類經(jīng)費的預(yù)算編制方式不同。①對于人員、公用、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費，地方各級檢察院分別向省級財政部門編報預(yù)算。人員、公用、基本建設(shè)經(jīng)費的保障應(yīng)在一定程度上承認各省之間的差異，因為人員薪酬待遇和基本公用支出應(yīng)該和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相一致。②對于業(yè)務(wù)費、裝備費等辦案經(jīng)費，則由省級檢察院統(tǒng)一編制預(yù)算。市縣級檢察院可以向省級檢察院提出業(yè)務(wù)經(jīng)費需求，省級檢察院統(tǒng)一編報業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算，能夠從整體出發(fā)，縮小省內(nèi)區(qū)域間辦案經(jīng)費的差異，同時協(xié)調(diào)跨區(qū)域案件的業(yè)務(wù)經(jīng)費保障。

其次，兩類經(jīng)費的預(yù)算審批主體不同。①對于人員、公用、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費，預(yù)算編報參與省級財政“二上二下”的編制過程，其預(yù)算需要接受省級財政部門的統(tǒng)籌和審批。②對于業(yè)務(wù)費、裝備費等辦案經(jīng)費，省級檢察院統(tǒng)一編報預(yù)算。行政機關(guān)對該預(yù)算的審核只能加注意見不能進行刪減，全部提交人大審議①，審議通過后在財政部門備案。

2.將基本業(yè)務(wù)費編入年初預(yù)算

由于省級檢察院向市縣級檢察院分配基本業(yè)務(wù)費是按照人數(shù)來確定的，其數(shù)額具有較大的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，可以在省檢察院確定出市縣級檢察院分配數(shù)額后，將其納入基層院年初預(yù)算。在時間安排上，辦案經(jīng)費的預(yù)算編制由于實行單獨編制，可以在時間上將其安排提前于市縣級年初預(yù)算財政批復(fù)之前，從而便于市縣級檢察院將所分配的業(yè)務(wù)費編入年初預(yù)算。

（二）完善預(yù)算管理的程序和方式

1.成立預(yù)算編制委員會或預(yù)算編制小組

在省級檢察院設(shè)立預(yù)算編制委員會，市縣級檢察院設(shè)立預(yù)算編制領(lǐng)導小組。主要研究解決本單位部門預(yù)算管理中的重大問題，商討年度部門預(yù)算的編制、預(yù)算管理制度、審查預(yù)算執(zhí)行情況等。

2.增加系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算編制工作的培訓

省統(tǒng)管之后，基層檢察院的財務(wù)人員需要適應(yīng)預(yù)算編制工作由簡到繁、由粗放到精細化的轉(zhuǎn)變過程。由于改革后，檢察系統(tǒng)的預(yù)算編制工作與普通行政單位不同，具有很多本系統(tǒng)自身的特點，需要加強檢察系統(tǒng)內(nèi)針對財務(wù)工作的培訓。

3.重大項目實行集體民主決策

建立健全科學民主決策機制，對于重大預(yù)算開支、重要項目支出，進行集體研究、決策和評審，在預(yù)算編制前進行充分的討論，保證預(yù)算項目符合實際需求。

（三）完善績效考評辦法，加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

1.增加考核比重，設(shè)置具體評價指標

增加預(yù)算工作考核比重，并將評價體系劃分為若干具體的、操作性強的指標，如預(yù)算編制工作是否按時間按要求完成，本年度是否有調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算，年初預(yù)算與年終決算的偏差，預(yù)算目標的完成情況等方面。

2.績效管理重點由控制支出轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注成果

傳統(tǒng)的預(yù)算管理重點在于控制公共資源的投入，即以控制支出為主。而關(guān)注成果的預(yù)算管理中，則首先要確定根據(jù)現(xiàn)實需要所要解決的問題和達成的目標，然后根據(jù)目標確定所需商品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，進而確定投入。

3.加強內(nèi)部監(jiān)督，明確監(jiān)管責任

通過檢務(wù)保障系統(tǒng)對異常情況設(shè)置預(yù)警，對業(yè)務(wù)經(jīng)費實行系統(tǒng)內(nèi)部實時監(jiān)督，省級檢察院設(shè)置內(nèi)部審計制度，定期對市縣級檢察院開展業(yè)務(wù)經(jīng)費審計。本院的分管領(lǐng)導、監(jiān)察部門要承擔起監(jiān)管責任，督促推進財務(wù)運行內(nèi)部公開制度，并定期聽取財務(wù)報告。

[注釋]

①張文娟.檢察機關(guān)省級以下統(tǒng)管改革研究[M].濟南：山東大學出版社，2015.

[參考文獻]

[1]陳永生.司法經(jīng)費與司法公正[J].中外法學，2009.3.

[2]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008.