村級(jí)土地利用規(guī)劃編制研究

吳永建 劉思雨

（長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710064）

在城鄉(xiāng)進(jìn)步和發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村一些地區(qū)土地利用和管理面臨建設(shè)布局散亂、用地低效粗放、公共設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等嚴(yán)峻問(wèn)題。為了滿(mǎn)足農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，急需編制村級(jí)土地利用規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)農(nóng)村土地利用，調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類(lèi)用地布局，統(tǒng)籌安排村域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，從而促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，讓農(nóng)村“沉睡的資本”活起來(lái)。

1 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的定位和要求

1.1 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的定位

村級(jí)土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)土地用途管制的基本依據(jù)，屬于詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃。

1.2 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的要求

①遵循《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》規(guī)定的相關(guān)要求；②以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)；③按照“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，遵循“山水田林湖草”是一個(gè)生命共同體的理念，落實(shí)鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的耕地、基本農(nóng)田、村莊建設(shè)用地指標(biāo)和用地空間管控紅線(xiàn)。

2 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的難點(diǎn)

2.1 村級(jí)土地利用規(guī)劃的法律地位不高

我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定的土地利用規(guī)劃體系不包括村級(jí)土地利用規(guī)劃。村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制主要依靠行政法令來(lái)指導(dǎo)，其法律地位不高，國(guó)家的意志很難在基層層面上得以體現(xiàn)，對(duì)農(nóng)民的指引作用相當(dāng)有限，約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致村級(jí)土地利用規(guī)劃編制成果和制訂的管制規(guī)則很難嚴(yán)格落實(shí)到位。

2.2 規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接困難

目前，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、居民點(diǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃和水利規(guī)劃等工作，由于不同部門(mén)之間規(guī)劃時(shí)點(diǎn)不一，考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)存在差異，導(dǎo)致不同部門(mén)編制的規(guī)劃自成體系、銜接困難，增加了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作的難度。

2.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取難度大

2017年9月發(fā)布的《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》指出，村級(jí)土地利用規(guī)劃比例尺建議使用不小于1∶2 000的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖，有條件的地區(qū)可以采用1∶500比例尺精度。就目前來(lái)看，大多地區(qū)都缺乏如此高精度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作帶來(lái)了很大障礙。因此，需要在現(xiàn)有1∶10 000比例尺數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開(kāi)展補(bǔ)充測(cè)量工作，充分利用高分辨率遙感影像、大數(shù)據(jù)等手段獲取更大比例尺的數(shù)據(jù)，精確到具體地塊來(lái)滿(mǎn)足工作需要。這就大大增加了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的難度。

2.4 區(qū)域資源稟賦差異大

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)區(qū)域資源稟賦差異大，從而會(huì)影響土地利用的結(jié)構(gòu)和布局。村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制不是鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃在村域內(nèi)的簡(jiǎn)單分解，也不是千篇一律，而應(yīng)本著區(qū)域特色和資源稟賦，按照因地制宜的原則，結(jié)合村域發(fā)展定位、特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)風(fēng)民俗，充分考慮村域內(nèi)各業(yè)用地布局，凸顯出規(guī)劃區(qū)域的獨(dú)特風(fēng)貌，做到“一村一品”，體現(xiàn)出“工匠精神”。

2.5 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作量大

村級(jí)土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，這就要求村級(jí)土地利用規(guī)劃更加具體和細(xì)致［1］。為了做好村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制工作，必須采取入戶(hù)調(diào)查、實(shí)地踏勘等方式充分掌握村域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和資源利用情況，了解村民的實(shí)際需求和發(fā)展意愿，合理規(guī)劃村域土地資源，實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地。就目前來(lái)看，村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制正處于試點(diǎn)階段，只是鼓勵(lì)有條件的地方開(kāi)展村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制工作，工作量相對(duì)小一些。村級(jí)土地利用規(guī)劃作為一種指導(dǎo)農(nóng)村土地合理利用的基層規(guī)劃，待試點(diǎn)結(jié)束后，很有必要進(jìn)行全面開(kāi)展。以陜西省神木市為例，有19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、600多個(gè)村，所以在全國(guó)范圍來(lái)看，村級(jí)土地利用規(guī)劃工作量相當(dāng)大。

3 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制建議

3.1 完善并提高村級(jí)土地利用規(guī)劃的法律地位

村級(jí)土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地資源優(yōu)化配置、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的基本手段［2］。把村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制與實(shí)施納入法制化軌道，是促進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃工作有效開(kāi)展的根本保障［3］。村級(jí)土地利用規(guī)劃作為基層的詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃，沒(méi)有明確的法律地位，會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃的可實(shí)施性不足，很難對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地利用活動(dòng)起到管控作用。因此，需要完善并提高村級(jí)土地利用規(guī)劃的法律地位，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地利用的管控和引導(dǎo)，保障農(nóng)村土地資源嚴(yán)格按照規(guī)劃的用途來(lái)高效利用。

3.2 以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)系到我國(guó)能否解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，也關(guān)系到國(guó)家整體發(fā)展水平是否均衡，是否能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等問(wèn)題。

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，并把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為未來(lái)黨和國(guó)家發(fā)展的七大戰(zhàn)略之一，由此可見(jiàn)國(guó)家對(duì)其高度重視。因此，村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，結(jié)合村域自然資源稟賦，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺；在保證農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)也要“打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，合理確定村域內(nèi)生態(tài)用地規(guī)模和布局，嚴(yán)格劃定生態(tài)紅線(xiàn)，明確生態(tài)用地管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居；發(fā)展文化軟實(shí)力，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地安排，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明；對(duì)農(nóng)村閑置、散亂、廢棄、低效利用的土地資源進(jìn)行綜合整治，達(dá)到集約節(jié)約用地的目的。

3.3 不同規(guī)劃之間充分協(xié)調(diào)銜接，推進(jìn)“多規(guī)合一”

面對(duì)農(nóng)村地區(qū)不同部門(mén)組織編制的規(guī)劃自成體系、管控紅線(xiàn)相互交叉制約、銜接不緊密的現(xiàn)象，村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制應(yīng)加強(qiáng)部門(mén)間的配合與協(xié)調(diào)，充分融合國(guó)土、交通、水利、生態(tài)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等內(nèi)容，合理安排村域土地資源，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用布局，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一，”形成“一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃”，防止村級(jí)土地利用規(guī)劃在實(shí)施時(shí)發(fā)生“規(guī)劃打架”的情況。

3.4 借鑒三調(diào)工作方法，運(yùn)用三調(diào)工作成果

形成1∶2 000及其以上比例尺的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的重點(diǎn)。2017年底全面展開(kāi)的第三次全國(guó)土地調(diào)查工作，使用正射影像、數(shù)字高程模型、平板現(xiàn)場(chǎng)信息采集、“互聯(lián)網(wǎng)+舉證云平臺(tái)”等技術(shù)方法，以?xún)?yōu)于1 m的高分遙感影像為農(nóng)村土地調(diào)查工作的基礎(chǔ)條件，逐圖斑開(kāi)展全地類(lèi)調(diào)查，查清每塊圖斑的地類(lèi)、范圍、權(quán)屬等利用情況，掌握詳實(shí)準(zhǔn)確的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和土地資源的變化情況，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿(mǎn)足生態(tài)文明、空間規(guī)劃等工作的需要。所以，三調(diào)成果完全可以滿(mǎn)足村規(guī)編制的要求，待三調(diào)成果報(bào)備以后，可以直接使用三調(diào)成果作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開(kāi)展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作，這樣可以節(jié)省大量的財(cái)力、物力、人力投入，并提高工作效率。目前，村級(jí)土地利用規(guī)劃編制使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是通過(guò)補(bǔ)充調(diào)查后的二調(diào)變更數(shù)據(jù)或者重新測(cè)繪形成的大比例尺數(shù)據(jù)，所以在數(shù)據(jù)采集處理過(guò)程中可以充分借鑒三調(diào)工作方法，實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確、便捷地開(kāi)展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作。

3.5 剛?cè)岵⑴e，科學(xué)規(guī)劃

剛性是維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威性和嚴(yán)肅性的客觀(guān)需要，而彈性是規(guī)劃實(shí)施可行性的必要保證［4］。村級(jí)土地利用規(guī)劃編制中應(yīng)做到剛?cè)岵⑴e，落實(shí)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中基本農(nóng)田、耕地、村莊建設(shè)用地剛性指標(biāo)的同時(shí)，也要結(jié)合村域?qū)嶋H情況，在保證建設(shè)用地規(guī)模不突破鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃指標(biāo)、不占基本農(nóng)田的情況下，規(guī)劃的村莊建設(shè)用地位置和方向可以根據(jù)村域?qū)嶋H需求進(jìn)行微調(diào)，可預(yù)留一部分建設(shè)用地指標(biāo)為村域新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保證。

村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制一定要做到科學(xué)規(guī)劃，不能采取一刀切的方式，應(yīng)充分考慮民意，結(jié)合村域規(guī)劃定位，統(tǒng)籌按安排村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，合理劃定村莊規(guī)模邊界以及擴(kuò)展邊界、永久基本農(nóng)田紅線(xiàn)和生態(tài)紅線(xiàn)，并制定村級(jí)規(guī)劃管制規(guī)則，形成“村規(guī)民約”。

4 結(jié)語(yǔ)

村級(jí)土地利用規(guī)劃作為微觀(guān)層面指導(dǎo)農(nóng)村土地利用活動(dòng)的詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃，在落實(shí)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃任務(wù)的同時(shí)要充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重村民的主體地位，讓村民真正參與到規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)，并采納他們寶貴的意見(jiàn)和建議。也要結(jié)合村域自然資源稟賦、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平精準(zhǔn)定位，保證規(guī)劃的科學(xué)性，做到剛?cè)岵⑴e。

村級(jí)土地利用規(guī)劃也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力手段和重要保證，村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，必須明確其法律地位，同時(shí)需要與其他規(guī)劃充分協(xié)調(diào)銜接，推進(jìn)“多規(guī)合一”，合理安排村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地精細(xì)化管理，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。