城市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制的困惑

文/張敏剛 上海思納建筑規(guī)劃設(shè)計股份有限公司 上海 200082

1、養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃編制背景

1.1 中國老齡化嚴重

截止到2013年底，中國60歲及以上老年人口數(shù)量已達到2.02億，占全國總?cè)丝跀?shù)量的14.9%，65歲及以上老年人口數(shù)量達到1.32億，占全國總?cè)丝跀?shù)量的9.7%。[1]“十三五”期末，60歲及以上老年人口數(shù)量將超過2.5億。[2]由于人口老齡化超前于現(xiàn)代化，“未富先老”和“未備先老”的特征日益凸顯。

我國養(yǎng)老面臨更多的現(xiàn)實問題，如患病老人數(shù)量為世界之最、失能老人增長迅速和空巢老人數(shù)量驚人等問題。[3]

1.2 重視養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展

隨著政府對養(yǎng)老的重視，一系列政策的出臺，很多養(yǎng)老意識超前，經(jīng)濟具有一定實力的城市先后編制規(guī)范性的養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，宏觀上指導養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展，例如《無錫養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2009-2020）》，《武漢市養(yǎng)老設(shè)施空間布局規(guī)劃（2012-2020）》，《上海市養(yǎng)老設(shè)施空間布局規(guī)劃（2013-2020）》《寧波市養(yǎng)老設(shè)施空間布局規(guī)劃（2012-2020）》。

2、城市養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制重點

2.1 規(guī)模：對老年人口和養(yǎng)老床位進行預(yù)測

對城市老年人口進行預(yù)測，包括城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年人口預(yù)測。需要對自理老人、失能老人、半失能老人的數(shù)量進行統(tǒng)計和預(yù)測。結(jié)合老年人口的數(shù)量預(yù)測，結(jié)合國家、省、市相關(guān)指標要求預(yù)測養(yǎng)老床位，為下一步布置社區(qū)居家和機構(gòu)進行數(shù)據(jù)支撐。

2.2 目標：明確規(guī)劃目標，構(gòu)建城市養(yǎng)老服務(wù)體系

結(jié)合城市經(jīng)濟、環(huán)境、文化、醫(yī)療、人口等因素，提出規(guī)劃近中遠期的發(fā)展目標，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體，全面建成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息為輔助的功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。由“傳統(tǒng)補缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.3 布局：制定城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施布局方案，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展

結(jié)合規(guī)劃目標、老年人口及床位預(yù)測，制定社區(qū)居家、機構(gòu)在近、遠期的規(guī)劃布局方案。社區(qū)居家主要從原則和策略及規(guī)模上進行分級分類布置。機構(gòu)從策略、規(guī)模以及空間落點上進行分級分類布置，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學合理的養(yǎng)老設(shè)施布局方案。

2.4 近期：制定近期養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展方案

近期作為政府養(yǎng)老工作的重點，所以對社區(qū)居家和機構(gòu)在近期上是養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制重點，社區(qū)居家和機構(gòu)需要明確的位置、規(guī)模、數(shù)量、投資及示范點等。

2.5 協(xié)調(diào)：與養(yǎng)老配套服務(wù)設(shè)施相協(xié)調(diào)

養(yǎng)老布局專項規(guī)劃重點是解決老有所養(yǎng)，及場所問題，但是老年人的醫(yī)療、教育、娛樂、購物、交通等也是非常重要的內(nèi)容，所以在編制該規(guī)劃需要和相關(guān)部門及相關(guān)規(guī)劃進行緊密的銜接，構(gòu)建養(yǎng)老的完整服務(wù)體系。

3、養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃的作用和意義

3.1 梳理現(xiàn)狀、摸清家底

人口方面：對城市城區(qū)街道、鎮(zhèn)、村老年人口進行現(xiàn)狀梳理。社區(qū)居家和養(yǎng)老機構(gòu)方面：對數(shù)量、建設(shè)情況、規(guī)模、床位、功能、運營等方面進行梳理。同時對醫(yī)療、教育、娛樂、購物等進行現(xiàn)狀統(tǒng)計，整合成詳實的資料，為政府部門摸清家底，全面了解現(xiàn)狀提供支持。

3.2 規(guī)范文件、養(yǎng)老指導

老有所養(yǎng)是解決養(yǎng)老設(shè)施問題，包括社區(qū)居家和機構(gòu)，這是養(yǎng)老的基礎(chǔ)也是核心，老人生活的場所要建設(shè)好。民政部門有養(yǎng)老政策，養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)據(jù)，但缺少完整的規(guī)范性文件，因此編制養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，為政府在養(yǎng)老設(shè)施及相關(guān)醫(yī)療、教育等構(gòu)件完整養(yǎng)老體系，提供了基礎(chǔ)和指導。

3.3 近期方案、工作重點

以指導政府工作為重點，以近期養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)為核心，包括社區(qū)居家場地、數(shù)量、覆蓋率、功能、相關(guān)需求銜接、運營情況等內(nèi)容。機構(gòu)上選址、規(guī)模、功能、運營、模式、資金投入等內(nèi)容，明確政府近期工作，提高效率，節(jié)省時間，體現(xiàn)政府高效，關(guān)注民生。

3.4 經(jīng)驗借鑒、實際需求

每個城市的政府對養(yǎng)老的理解不同，存在某些局限，所以編制單位在養(yǎng)老方面經(jīng)驗較為豐富，了解國內(nèi)發(fā)達城市養(yǎng)老經(jīng)驗和模式，以及國外養(yǎng)老的模式，能從中吸取好的養(yǎng)老經(jīng)驗和理念融入要規(guī)劃編制中，更好的指導城市養(yǎng)老發(fā)展。

4、養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制過程中的困惑

4.1 多部門利益涉及，意識差異為編制規(guī)劃帶來困惑：

（1）相關(guān)規(guī)劃不足，增加協(xié)調(diào)不確定性和降低可操作性。

編者在編制過程中，部分城市編制過某一兩個專項規(guī)劃或者無規(guī)劃，編制該養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃缺少協(xié)調(diào)依據(jù)，編制單位只能和相關(guān)部門進行溝通對接，相關(guān)部門也只能從局部角度出發(fā)提出一些建議，如在編制江蘇某市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃，和衛(wèi)計委進行溝通，因缺少醫(yī)療專項規(guī)劃，相關(guān)負責人建議多增加護理院及在機構(gòu)中設(shè)想增加醫(yī)療機構(gòu)定點單位，但在位置選擇和二甲醫(yī)院轉(zhuǎn)型護理院確定上只能建議，缺少明確規(guī)定，這就為該養(yǎng)老專項規(guī)劃醫(yī)養(yǎng)結(jié)合內(nèi)容添加了不確定性，和操作的困惑。

（2）部門之間的利益交織，民政部門力度較弱，編制規(guī)劃困惑較多

編者編制多個城市的養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，有個共同的感受就是該規(guī)劃一般是民政局委托編制。編制過程中涉及到多個部門如發(fā)改委、規(guī)劃局、衛(wèi)計委、消防局、國土局等部門。在政府部門中民政局的話語權(quán)或者力度較弱，該規(guī)劃需要和多個部門協(xié)調(diào)溝通時，由民政局出面進行協(xié)調(diào)，提供資料、溝通、開會等環(huán)節(jié)都非常困難，相關(guān)部門配合度不高，電話中溝通很多是敷衍了事，不深入提出意見和建議，為編制帶來困惑，后民政局只能通過市里主管領(lǐng)導統(tǒng)一協(xié)調(diào)，該規(guī)劃才能順利進行。

4.2 機構(gòu)與社區(qū)居家選址和功能的困惑

（1）較早機構(gòu)多數(shù)選址較遠、配套齊全，入駐率較低，運營困惑

編者參與過南方和北方城市的養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，編制過程中發(fā)現(xiàn)都存在共同的問題，現(xiàn)有機構(gòu)在位置上多數(shù)距離人口密集的城區(qū)較遠，如江蘇某市城區(qū)人口100萬，2012年按照國家相關(guān)養(yǎng)老政策要求，建設(shè)市級醫(yī)養(yǎng)結(jié)合可容納600床的示范養(yǎng)老機構(gòu)，距離城區(qū)20公里，至今只入駐100名老人，入住率較低。在訪談中了解到，該養(yǎng)老機構(gòu)為四星級頤養(yǎng)院，里面配有醫(yī)護人員，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)，硬件配置相對高檔，設(shè)施齊全。但距離較遠，子女過來不方便，同時周邊缺乏配套，無人氣。類似這樣的機構(gòu)很多，究其原因是城區(qū)及鄰近周邊土地價值高，有收益。政府辦的養(yǎng)老機構(gòu)，無收益，要滿足政策的要求，只有去距離較遠，環(huán)境較好的地方設(shè)置養(yǎng)老機構(gòu)，這樣土地便宜，同時又能滿足政策要求，還能有高的土地收益，一舉兩得，也就形成了今天的機構(gòu)的現(xiàn)狀。

（2）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心有一定發(fā)展，功能缺失

社區(qū)居家按照國家級地方政策要求，發(fā)達地區(qū)的城市在數(shù)量及全覆蓋上基本滿足要求，北方城市也開始重視社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)，但是存在共同的問題，即功能運營方面。功能上多數(shù)社區(qū)居家養(yǎng)老以自理老人為主，日間照料中心或者養(yǎng)老服務(wù)中心配置打牌、麻將、下棋、桌球等娛樂性內(nèi)容豐富的功能。但是為失能和半失能老人的日托和全托功能考慮較少。里面的醫(yī)療設(shè)施缺乏，經(jīng)濟發(fā)達城市專門出臺政策建議有條件日間照料中心或者養(yǎng)老服務(wù)中心臨近社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，或者與醫(yī)院合作，定點在日間照料中心醫(yī)療檢測等。

4.3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的困惑

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是養(yǎng)老發(fā)展趨勢、機構(gòu)中的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合操作有一定難度

養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合：編者對養(yǎng)老設(shè)施關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進行了總結(jié)，一般有五種模式。第一種，是醫(yī)院為主開辦護理院或者醫(yī)院轉(zhuǎn)成護理院。第二種，是醫(yī)院內(nèi)部設(shè)置養(yǎng)老病區(qū)或者養(yǎng)老床位。第三種，是在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療定點機構(gòu)。第四種，緊鄰旁邊醫(yī)院建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)。第五種，是養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)院簽訂協(xié)議，定期過來對老年人進行檢查。

這五種情況中第二種、第四種和第五種相對容易一些，有條件更能實現(xiàn)。第一種和第三種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有一定的難度。就第一種來說，以醫(yī)院為主開辦護理院，形式多樣，例如江蘇某市經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)的醫(yī)院院長響應(yīng)市里養(yǎng)老政策要求，與政府簽訂了協(xié)議，在醫(yī)院3公里處籌錢建設(shè)了護理院，里面有自理、失能、半失能、失智老人，護理院運營較好。這樣的模式，主要是醫(yī)院院長調(diào)動醫(yī)療資源，政策支持，所以運營較好。另一個情況發(fā)展存在困惑，江蘇某市護理院是民營護理院，為廠房改造，只有110床。訪談中了解到，該護理院現(xiàn)狀經(jīng)營較好，想擴建缺乏地方，同時因租用廠房，還有兩年到期，護理院很多設(shè)備不敢更換，影響護理院的發(fā)展。

第三種，是在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療定點機構(gòu)。這種情況醫(yī)養(yǎng)結(jié)合困惑更大，一般在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療定點，醫(yī)院收益不大，醫(yī)生不愿意過來，一般年青醫(yī)生覺得學不到更多技術(shù)，缺乏平臺和資源，工資較低。有能力的醫(yī)生，醫(yī)院不會派遣過來，會安排醫(yī)院工作，救治病人。訪談中了解到醫(yī)院寧愿開設(shè)更多的藥房賣藥有效益，也不愿在養(yǎng)老機構(gòu)中設(shè)置醫(yī)療定點。所以需要以政府為主導，民政部門和衛(wèi)生部門合作，提高養(yǎng)老意識，從政策上給予更多的支持和引導。

4.4 編制規(guī)劃與實際操作的矛盾

（1）近期為主，弱化遠期

編者在編制南北方不同區(qū)域城市的養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃中，有共同的感悟，編制該市的養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃的期限是2015至2025年。委托的民政部門非常關(guān)注近期至2020年的養(yǎng)老發(fā)展，做的工作都非常扎實，初步方案出來要和規(guī)劃局、衛(wèi)計委、國土局等相關(guān)部門以及各城區(qū)、鎮(zhèn)及投資商詳細對接，但對接的內(nèi)容都是近期養(yǎng)老的工作，卻對遠期卻非常弱化。私下溝通中了解到，近期的養(yǎng)老工作是考核的重要階段，遠期有可能調(diào)離工作或者退休，遠期已經(jīng)不屬于自己的掌控和影響的時間，所以重視不夠。

（2）規(guī)劃編制確定的養(yǎng)老機構(gòu)選址，在實際操作中，投資商從經(jīng)濟利益出發(fā)，有自己的選址設(shè)想，政府為了能吸引投資，調(diào)整規(guī)劃，導致養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃的力度下降，指導性減弱。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國老年人口跑步前進，地方政府開始以“補缺型”向“普惠性”思路轉(zhuǎn)化，也出臺了一系列的養(yǎng)老設(shè)施意見， [5]從政策上看滿足的養(yǎng)老的需求，以政府為主導，體現(xiàn)了對養(yǎng)老的重視。但是政府財力有限，南方發(fā)達地區(qū)鼓勵民間力量合辦，如常熟市，在市里集中供養(yǎng)三無五保老人的市級養(yǎng)老院，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院鼓勵轉(zhuǎn)型，公辦民營、公主民營等的方式也取得了一定的成效，但是編制過程中，有投資商看到了常熟的環(huán)境優(yōu)勢，對常熟進行了詳細的調(diào)研，規(guī)劃局和民政局拿出養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，投資商不同意機構(gòu)的規(guī)劃選址，堅持自己的選址，政府為了吸引投資商發(fā)展養(yǎng)老，調(diào)整了規(guī)劃。養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃編制過程中從市域發(fā)展角度進行了詳細的調(diào)研和論證，有一定的科學性與合理性，但隨著投資商的介入，規(guī)劃力度和法定性降低，所以存在著規(guī)劃與市場的矛盾與困惑。

5、養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃編制的建議

5.1 養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展需要普及養(yǎng)老意識，引起部門及市民重視。

養(yǎng)老是政府關(guān)注民生，但在經(jīng)濟效益短期方面，相對較弱，因此養(yǎng)老發(fā)展地方各異。希望政府能提高養(yǎng)老意識，增加宣傳，在養(yǎng)老方面給予更多的關(guān)注和支持，為老年人提供尊嚴和快樂生活。

5.2 多部門銜接，需要市里主管領(lǐng)導統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃涉及多個部門，如衛(wèi)計委、規(guī)劃局、國土局、消防局等多個部門，基于以民政為委托方，在政府部門中力度較弱，協(xié)調(diào)各部門較為困難，建議以市里主管領(lǐng)導為主導，統(tǒng)一協(xié)調(diào)民政與相關(guān)部門，有利于規(guī)劃編制的高效、合理。

5.3 養(yǎng)老機構(gòu)選址不宜土地價值為標準，創(chuàng)造良好的養(yǎng)老環(huán)境。

機構(gòu)養(yǎng)老為老年人提供集中、獨立的養(yǎng)老場所，機構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)以政府為主導，社會力量參與，共同建設(shè)，避免政府獨立建設(shè)，運營，因力量有限，考慮土地價值，選擇距離較遠區(qū)域，造成入住率低，運營困難局面。

5.4 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是發(fā)展趨勢、希望衛(wèi)生、民政部門能多合作，出臺更多的政策予以支持。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是未來發(fā)展趨勢，也是老人重點關(guān)注的因素，現(xiàn)行的民政和衛(wèi)生部門獨立運營，合作不暢，造成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合存在困境，建議政府多出臺政策支持，如居家養(yǎng)老服務(wù)中心盡量社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心設(shè)置，機構(gòu)中設(shè)置醫(yī)療衛(wèi)生定點、醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)等，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)全覆蓋，為老年人提供更加方便的醫(yī)、養(yǎng)、護服務(wù)和環(huán)境。

5.5 編制的養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃應(yīng)嚴格執(zhí)行，可適當調(diào)整，保障嚴肅性和法定性。

養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃通過評審，就有一定的合理性和可操作性。建議政府盡量保證該規(guī)劃的嚴肅性和高效力，避免政府被投資商左右，嚴格按照規(guī)劃執(zhí)行，指導養(yǎng)老事業(yè)的快速發(fā)展。

[1]吳玉韻，黨俊武，劉芳，等.中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2014）[M]．北京：社會科學文獻出版社，2014，235.

[2]張車偉，林寶，楊舸.“十三五”時期老齡化形式與對策[M]．北京：社會科學文獻出版社，2016，022.

[3]黨俊武.老齡社會的革命——人類的風險與前景[M]．北京：人民出版社，2014，37-43.

[4]《江蘇省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實施意見》.江蘇省政府網(wǎng).蘇政發(fā)〔2014〕39號.

[5]《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》.遼寧省政府網(wǎng).遼政發(fā)〔2014〕4號.