農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量差距分析

李廣漪

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

自改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平得到了一定提高，這就使得我國(guó)農(nóng)民的物質(zhì)和文化生活得到了一定程度的豐富。與此同時(shí)，目前我國(guó)農(nóng)村的環(huán)境狀況逐漸變差，大自然自身的凈化能力已經(jīng)承載不了傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村一直延續(xù)下來(lái)的自給自足的生產(chǎn)方式。并且現(xiàn)實(shí)情況是目前的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)鮮有人提及與關(guān)注。

截至2014年，雖然新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以法律的形式明確了縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)職責(zé)。但目前來(lái)看，城市環(huán)境公共服務(wù)水平是現(xiàn)在農(nóng)村所無(wú)法比較的，這也就造成了農(nóng)村環(huán)境日益惡劣。因此，有必要對(duì)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)在提供過(guò)程中存在的差距進(jìn)行分析，以提高農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量，最終達(dá)到改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的目的。

1 農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)概述

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中的“環(huán)境”概念來(lái)源于環(huán)境科學(xué)，但又與環(huán)境科學(xué)中的“環(huán)境”有所區(qū)別，即是否能由人的行為所支配。我國(guó)的環(huán)境立法對(duì)“環(huán)境”一詞的界定采用了概括加列舉的方式，即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條所定義的“影響人類生存和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體”。農(nóng)村環(huán)境是農(nóng)村居民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，其在本質(zhì)上是村民與自然的一種相互依賴的關(guān)系。本文所討論的農(nóng)村環(huán)境即是人為環(huán)境的一種，其是以農(nóng)村居民這一主體為中心，是整個(gè)人類環(huán)境的一部分，具體而言，是指在農(nóng)村的范圍內(nèi)影響人們生存和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、耕地、生活區(qū)設(shè)施和生產(chǎn)區(qū)設(shè)施等［1］。

農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)有賴于服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的就是政府要積極主動(dòng)地履行社會(huì)管理及公共服務(wù)職能，由此，作為公共服務(wù)一個(gè)方面的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)逐步得到了建立。農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)，主要指在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，為了滿足社會(huì)公眾對(duì)良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境的需要，整合公共權(quán)力和各種公共資源，通過(guò)各種方式和渠道，向社會(huì)公眾提供物質(zhì)形態(tài)或者非物質(zhì)形態(tài)的環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為［2］。

基于我國(guó)特殊的國(guó)情和實(shí)際環(huán)境狀況，我國(guó)城市和鄉(xiāng)村之間的環(huán)境公共服務(wù)供給存在著嚴(yán)重的差異，鄉(xiāng)村環(huán)境公共服務(wù)供給不足不能滿足鄉(xiāng)村環(huán)境治理的需要。鑒于此，本文將重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)進(jìn)行分析。

2 農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

2.1 農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量構(gòu)成要素

農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)的提供過(guò)程不同于一般的服務(wù)供給，因此，要想識(shí)別和控制這一服務(wù)的提供過(guò)程，存在一定的難度。與一般的有形產(chǎn)品有所區(qū)別的是，即使是同一種環(huán)境公共服務(wù)，在受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境狀況的影響下，不一樣的服務(wù)接受者（村民）對(duì)此服務(wù)是會(huì)產(chǎn)生不一樣的服務(wù)感知的，而如果是在不同的時(shí)間段下，即便是在相同的環(huán)境下，相同的村民也會(huì)對(duì)該村的環(huán)境公共服務(wù)的感知發(fā)生一定的變化。此外，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)應(yīng)是雙方面的，需要農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)的提供者也就是政府和作為服務(wù)接受方的村民相互配合，如果雙方缺少響應(yīng)和配合的話，會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)村民需求的認(rèn)識(shí)不清晰，從而最終影響農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)的質(zhì)量水平。因此，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)在供給這一方面的過(guò)程對(duì)于其服務(wù)質(zhì)量形成過(guò)程有著非常重要的影響。

對(duì)于農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，村民對(duì)服務(wù)的預(yù)期直接影響著政府應(yīng)該提供何種質(zhì)量的環(huán)境服務(wù)。根據(jù)服務(wù)質(zhì)量相關(guān)理論，按照服務(wù)質(zhì)量滿意關(guān)系圖可知，當(dāng)服務(wù)接受者感知的服務(wù)超出其期望時(shí)，其對(duì)該服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量感受是“非常滿意”；當(dāng)服務(wù)接受者感知的服務(wù)等于其期望時(shí)，其對(duì)該服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量感受是“感到滿意”；當(dāng)服務(wù)接受者感知的服務(wù)小于其期望時(shí)，其對(duì)該服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量感受是“不能滿意”。所以，如果政府想要滿足作為服務(wù)接受者的村民的期望，其所提供的服務(wù)質(zhì)量應(yīng)是至少等于或大于村民所期望的服務(wù)水平。

基于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)提供的現(xiàn)實(shí)狀況，目前對(duì)于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量并沒(méi)有形成一套完整統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系。但從實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，筆者認(rèn)為良好的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量是需要具備有形性、可靠性、響應(yīng)性、保證性和關(guān)懷性5個(gè)要素的。具體而言，有形性，是指農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)提供過(guò)程中的有形部分，也就是政府在處理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題時(shí)所提供的各種環(huán)境處理的設(shè)施設(shè)備；可靠性，是指政府嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定準(zhǔn)確無(wú)誤地提供農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)，這是作為服務(wù)接受者的村民感受政府提供的服務(wù)的可靠程度的一種反應(yīng)；響應(yīng)性，是指政府對(duì)于村民的需求能夠提供一個(gè)快速有效的、能滿足村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量的需求；保證性，是指農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)提供者即政府要具備一定的能力，以更有效地處理當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境事務(wù)；關(guān)懷性，是指農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)提供者在提供服務(wù)過(guò)程中所表現(xiàn)出的主動(dòng)熱情的態(tài)度。

2.2 農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，由權(quán)威機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件［3］。農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是需要滿足基本或最低要求的。從目前實(shí)際環(huán)境服務(wù)的供給和相關(guān)立法現(xiàn)狀來(lái)看，一方面，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)供給水平低，供給總量嚴(yán)重不足，與此同時(shí)，相關(guān)的供給結(jié)構(gòu)失衡，從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)區(qū)域差異明顯；另一方面，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法方面，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系中并沒(méi)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門性法律，由于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題與城市環(huán)境問(wèn)題有所不同，并且我國(guó)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)處在長(zhǎng)期受到忽視的狀態(tài)下，尤其是缺乏專門系統(tǒng)的法律對(duì)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)供給方面的內(nèi)容做出相關(guān)規(guī)定。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)合理構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。

具體而言，要想使農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)制度得到良好的運(yùn)行，需要處理好以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是各級(jí)政府之間權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題。一方面，雖然《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律對(duì)政府間權(quán)力和責(zé)任的劃分做出了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定都是相對(duì)原則化的，相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任規(guī)定也并不是很明晰；另一方面，在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，省市財(cái)政專屬城市財(cái)政；縣級(jí)財(cái)政服務(wù)于城市和農(nóng)村，但是更偏重于城市；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要服務(wù)于農(nóng)村，但仍然肩負(fù)著服務(wù)城鎮(zhèn)的使命。［4］也就是說(shuō)，目前主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)的職責(zé)，這就會(huì)在一定程度上抹去中央政府在農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。二是政府環(huán)境責(zé)任法律制度完善問(wèn)題。我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在第六章專門對(duì)環(huán)境法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，這里所規(guī)定的環(huán)境法律責(zé)任主要是包括2種，其中一種環(huán)境法律責(zé)任主體是環(huán)境污染者，另一種則是政府的環(huán)境責(zé)任。但是實(shí)際情況是，該條規(guī)定并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的威懾和督促作用，并且該規(guī)定也只是流于形式，并沒(méi)有得到有效執(zhí)行與實(shí)施。三是政府管理機(jī)制不健全。環(huán)境保護(hù)屬于一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性的工程，并不是一個(gè)部門可以在短時(shí)期內(nèi)就可以迅速改善環(huán)境的。目前，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境公共服務(wù)管理體制存在一定的問(wèn)題，因此，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)制度的制定應(yīng)考慮健全政府管理機(jī)制問(wèn)題。

3 農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量差距分析

對(duì)于分析服務(wù)接受者對(duì)于其所接受的服務(wù)的期望和感知間差距，服務(wù)質(zhì)量差距模型是一種有效工具?；谙嗨菩蕴子迷撃Ｐ?，即可構(gòu)建出農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量差距模型圖。參照服務(wù)質(zhì)量差距模型，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量差距模型圖總體上是與農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)提供者也就是政府以及農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)接受者即村民2個(gè)主體相關(guān)的。根據(jù)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量差距模型可以分析出，農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量差距的形成主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

3.1 立法者認(rèn)知差距

立法者認(rèn)知差距，指的是立法者對(duì)農(nóng)村環(huán)境服務(wù)質(zhì)量方面所設(shè)立的法律法規(guī)與當(dāng)?shù)卮迕袼诖脑摯宓沫h(huán)境服務(wù)質(zhì)量存在的差距。立法者認(rèn)知差距產(chǎn)生的原因如下，首先是立法部門對(duì)政府在農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)中的權(quán)責(zé)規(guī)定不準(zhǔn)確，這在現(xiàn)實(shí)中造成了很多農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作處于自身自滅、無(wú)人問(wèn)津的狀態(tài)。要想改變這一狀態(tài)，立法者需要認(rèn)識(shí)到我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，根據(jù)實(shí)際情況明確清晰地通過(guò)立法規(guī)定政府在農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)方面的職責(zé)和義務(wù)，以提高服務(wù)提供者的工作積極性，減少和避免相關(guān)主體的不作為行為。其次是立法者對(duì)于村民環(huán)境需求的認(rèn)知不清楚、不準(zhǔn)確。

3.2 服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差距

服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差距，指的是政府單方面制定的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與政府對(duì)村民所需要的環(huán)境服務(wù)的期望之間存在的差距。產(chǎn)生服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差距的原因主要有2個(gè)，一是因?yàn)檎畬?duì)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)管理缺乏應(yīng)有的重視。提供良好的環(huán)境服務(wù)供給是改善農(nóng)村環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的重要保證，但是在實(shí)踐中政府主管部門往往會(huì)忽略對(duì)環(huán)境服務(wù)供給的重視，這就在一定程度上造成了服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差距的產(chǎn)生。二是因?yàn)檎诮o農(nóng)村提供公共服務(wù)的時(shí)候會(huì)忽略不同農(nóng)村地區(qū)之間的差異，從而使得環(huán)境保護(hù)缺乏操作性。從城鄉(xiāng)看，越往基層環(huán)境公共服務(wù)供給水平越低，環(huán)境基本公共服務(wù)設(shè)施越差，其中農(nóng)村最為薄弱［5］。農(nóng)村的垃圾清理工作尚處于自我救濟(jì)的狀態(tài)［6］。這些都不利于農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)的有效供給和農(nóng)村居民環(huán)境利益的真正實(shí)現(xiàn)。

3.3 服務(wù)提供差距

服務(wù)提供差距，指的是政府主管部門對(duì)農(nóng)村環(huán)境提供的公共服務(wù)與其制定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間存在的差距。服務(wù)提供差距產(chǎn)生的原因主要有2個(gè)：一是因?yàn)榛鶎迎h(huán)境公共服務(wù)人員不理解相關(guān)的職業(yè)規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境服務(wù)提供不準(zhǔn)確；二是因?yàn)檎鞴懿块T對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的不重視導(dǎo)致服務(wù)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)所需設(shè)備明顯不能滿足需求，嚴(yán)重影響了農(nóng)村環(huán)境服務(wù)質(zhì)量。

3.4 服務(wù)宣傳溝通差距

服務(wù)宣傳溝通差距，指的是政府主管部門對(duì)外宣傳或承諾的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)與其實(shí)際提供的服務(wù)之間存在的差距。服務(wù)宣傳溝通差距產(chǎn)生的原因主要有2個(gè)：一是因?yàn)檎c村民溝通不暢，而該問(wèn)題的產(chǎn)生主要是來(lái)自政府工作人員的工作積極性低以及對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題不重視；二是由于村民的知識(shí)水平使得村民無(wú)法正確了解政府對(duì)公民所提供的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)內(nèi)容。

3.5 服務(wù)感知差距

服務(wù)感知差距，指的是村民實(shí)際感知的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)與其所期望的公共服務(wù)之間存在的差距。服務(wù)感知差距是在前述4個(gè)差距的共同影響下產(chǎn)生的。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卮逭?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、村民不同的環(huán)境需求都會(huì)在一定程度上對(duì)服務(wù)感知差距產(chǎn)生影響。

4 結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告將“建設(shè)美麗中國(guó)”作為奮斗目標(biāo)，其指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。而農(nóng)村環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的提高是改善農(nóng)村環(huán)境、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的關(guān)鍵，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要部分，因此，提高農(nóng)村環(huán)境服務(wù)質(zhì)量符合黨的十九大要求。生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，黨的十九大對(duì)于農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)的改善提供了一個(gè)契機(jī)，將服務(wù)質(zhì)量差距模型引入農(nóng)村環(huán)境服務(wù)質(zhì)量改善工作中來(lái)，服務(wù)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。而下一步的工作重心在于如何在農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)制度的動(dòng)態(tài)運(yùn)作中解決這些問(wèn)題。