建設現(xiàn)代中小學學校制度推進教育治理現(xiàn)代化

徐定斌 /中共武漢市委教育工委書記

徐定斌

黨的十九大報告提出，要不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障和基本途徑。推進學校治理能力現(xiàn)代化，對于推進教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義。而推進學校治理能力現(xiàn)代化，關鍵在于建設現(xiàn)代學校制度。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）年》（以下簡稱《綱要》）明確提出建設現(xiàn)代學校制度，完成《綱要》提出的本項改革任務，只剩下不到兩年的時間，通過建設現(xiàn)代中小學學校制度，推進教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須加快步伐，抓緊抓好。

建設現(xiàn)代中小學學校制度的基本理念

所謂建設現(xiàn)代中小學學校制度，就是《綱要》提出的推進政校分開、管辦分離，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的治理架構，構建政府、學校、社會之間的新型關系。

注重制度體系建立。制度是治理體系的關鍵要素。建設現(xiàn)代中小學學校制度，需要有相關成體系的制度、政策配套，如需要健全和完善學校治理的法律體系，需要建立和完善管辦評分離、學校章程、校園安全管理、家校合作、教師專業(yè)化發(fā)展等制度體系。推進學校治理能力現(xiàn)代化，健全和完善內外部治理體系是基本前提。同時，制度體系的建立要體現(xiàn)現(xiàn)代價值理念，如以人為本、多元參與、大數(shù)據思維等。

強調多元主體參與。多元主體參與是治理科學化、民主化的重要保障。針對傳統(tǒng)中小學學校制度建設中社會參與不足、學校辦學自主權不夠、政府與學校權責不清等現(xiàn)實問題，讓社會組織、學校、政府、家庭及其他利益相關方都能參與到學校治理中來，可以更好地實現(xiàn)多元主體的優(yōu)勢互補，提高治理的公平和效益。

突破體制機制障礙。黨的十九大報告明確指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬。建設現(xiàn)代中小學學校制度，更多的是需要突破諸如人事編制、經費等外部體制機制障礙，為學校真正實現(xiàn)自主管理松綁。推進學校治理現(xiàn)代化，必須以教育外部體制機制改革作為突破口，這就必須從觀念、頂層設計等層面，突破利益固化的藩籬。

加強過程民主。推進學校治理能力現(xiàn)代化，必須從自上而下的科層式管理模式向自下而上、上下結合的扁平化治理模式轉變，這就需要多元主體通過多種渠道直接和間接地參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督學校治理的全過程，同時要轉變政府職能，實行管辦評分離，克服政府對學校管理的行政化傾向；理順學校管理者與師生的關系，克服學校內部管理中的行政化傾向。

建設現(xiàn)代中小學學校制度的基本策略

建設現(xiàn)代學校制度，包括健全和完善學校內外部治理體系。內部治理體系包括學校章程建設，學校教代會制度建設、學校安全管理，集中體現(xiàn)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督；外部治理體系包括家校合作、社會與學校的合作、管辦評分離等，集中體現(xiàn)社會參與。

以章程建設為核心，進一步完善學校治理體系。章程，是一所學校的“憲法”。它充分反映了廣大教職員工和學生的意愿，凝聚了全體師生共同的價值理念，集中體現(xiàn)出學校的辦學特色。經學校教職工代表大會審議通過的章程，是每個師生員工工作學習的行為依據，也是學校發(fā)展的動力之源。

早在2004年，武漢市教育局就全面啟動了學校章程的制定工作，要求全市中小學校以章程為核心，配套建立并逐步完善學校師生申訴、校務公開、教育教學管理、財務管理、安全管理等系列規(guī)章制度，提升學校規(guī)范化辦學水平。根據教育法律法規(guī)的修訂和教育形勢的變化，2015年，武漢市教育局又制發(fā)了《關于制定和修改學校章程工作的通知》，對學校章程的基本形式與主要內容、制定和修訂學校章程的依據及相關程序做出了明確的規(guī)定，要求全市各中小學以章程為中心，完善各類規(guī)章制度，形成“1+N”的學校制度體系。到2015年底前，學校章程制定面達到100%，并實現(xiàn)了“一校一章程，章程有特色；校校有制度，制度須落實”的工作目標。

以民主管理為基礎，進一步煥發(fā)學校治理活力。圍繞民主管理，我們主要做了以下四個方面的工作：

一是堅持教職工代表大會制度。武漢市教育局制發(fā)的《武漢市學校教職工代表大會工作規(guī)程》規(guī)定，中小學校教代會是學校的決策機構，學校重要事項必須經教職工代表大會審議通過才能實行。目前，全市中小學都落實了教代會制度，教職工可通過教代會知校情、參校政、議校事、督校務，促進學?？茖W決策和民主管理。在此基礎上，各學校還創(chuàng)新方法，廣開言路，擴大師生參與學校民主管理的渠道。譬如，江岸區(qū)新村小學每年開展“合理化建議月”活動，針對教師們關心的熱點問題和學校發(fā)展的瓶頸問題，廣泛征集“金點子”，為教職工提供民主參與的平臺；武昌區(qū)中華路小學在征求吸納教職工意見建議的同時，還廣泛聽取學生代表對學校管理的意見建議，校領導就學生普遍關心的問題當面答復，培養(yǎng)學生的主人翁意識和民主精神。

二是積極推進校務公開。通過幾年努力，全市校務公開工作取得了明顯成效，教職工對校務公開的滿意度達94%。漢陽區(qū)鐘家村小學將《學校章程》《教職工績效工資方案》《教職工請假制度規(guī)定》等匯編成《鐘家村小學員工手冊》，發(fā)放到每位教職工手中，做到人人都知曉，人人可諫言。江漢區(qū)華中里小學借助教育云和QQ群兩個平臺，及時向全體師生通報學校各項工作情況。漢陽一中推行“兩個早知道”，即開學時公示本學期工作要點，每周一公示本周主要安排和會議通知，確保師生早知情、知全情。市常青實驗小學將現(xiàn)代企業(yè)管理ISO9000模式的合理內核與校務公開有機嫁接，提煉出“制度管理、領導效能、過程控制、持續(xù)發(fā)展”的四項基本原則，形成了獨具特色的校務公開管理體系。

三是切實維護師生合法權益。武漢市教育局要求各校制訂師生申訴辦法，暢通矛盾化解渠道，綜合運用信訪、調解、申訴、仲裁等爭議解決機制，依法解決好各類校內糾紛。洪山區(qū)魯巷中學設立了學生申訴箱，每天開箱閱處學生反映的各類問題，及時調查落實學生申訴情況。江夏一中建立實行校內申訴制度，確保教師的權利得到落實和保障，同時建立了“江夏一中應急處理預案”，依法處理學生傷害事故。新洲區(qū)邾城街中心小學設立校內糾紛申訴和調解委員會，對教師與學校、教師與教師、教師與學生之間的矛盾，甚至個別教師的家庭矛盾進行及時調解。

四是完善民主監(jiān)督機制。成立家長委員會，吸納社區(qū)和有關專業(yè)人士參與學校管理和監(jiān)督，形成了家庭、社區(qū)與學校的良性互動機制。市第一職教中心制定了家長委員會制度，明確家長委員會議事規(guī)則，涉及學生權益的事項須及時向家長委員會通報情況，聽取意見。市第四十九中學設立“兩級”家長委員會，定期聽取家長對學校工作的意見和建議，開展“三評”（社區(qū)評校、家長評教、學生評學）活動，健全學校、社區(qū)、家長三位一體的管理網絡。光谷第四小學開辦了家長學校，聘請了社會監(jiān)督員，實行教育教學開放日，實現(xiàn)了學校、社區(qū)、家長三方互動，構建了校內外結合的監(jiān)督機制。

以管辦評分離為突破口，進一步激發(fā)學校辦學活力。推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間新型關系，是全面深化教育領域綜合改革的重要內容，是全面推進依法治教的必然要求。近年來，武漢市教育行政部門不斷深化教育行政審批制度改革，全面清理規(guī)范性文件，減少對學校辦學行為的行政干預，切實推行清單管理方式。支持專業(yè)機構和有資質社會組織規(guī)范開展評價服務，在保障質量的前提下，將其納入政府購買服務范圍。

管辦評分離是教育改革的重要動力，需要提升各個方面公共服務的價值理念，并從行政性改革向制度性變革邁進。武漢市東湖新技術開發(fā)區(qū)率先在全市展開探索，于2015年7月31日頒布了《武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)管委會關于加快光谷教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確了推進中小學管辦評的具體路徑。如在管理方面，提出政府轉變職能，簡政放權，建立教育行政權力清單、程序清單和責任清單，落實和擴大中小學（幼兒園）在育人方式、資源配置、人事管理等方面的辦學自主權；在辦學方面，構建多元治理體系；在評價方面，建立多元主體參與評價體系。經過兩年多的實踐探索，開發(fā)區(qū)管辦評工作取得明顯成效。

以依法治教為重點，進一步規(guī)范學校治理行為。多年來，武漢市從人民群眾反映強烈的教育熱點難點入手，以依法治教為重點，著力規(guī)范辦學行為。

一是規(guī)范收費行為。全市大力開展“規(guī)范教育收費示范區(qū)”創(chuàng)建活動，建立激勵機制促進學校規(guī)范收費行為，近年來，全市教育收費投訴率明顯下降。以電視問政為抓手，以治理和規(guī)范中小學服務性收費代收費問題為重點，建立長效管理機制，出臺系列制度文件，規(guī)范收費工作取得了階段性成果。

二是規(guī)范師德行為。武漢市將教師職業(yè)道德規(guī)范納入各級教師繼續(xù)教育培訓必修內容。積極選樹先進師德典型，先后培養(yǎng)和產生了全國教書育人楷模桂賢娣、全國道德模范楊小玲、全國“最美教師”張龍等一批有社會影響力的師德典型。市教育局制發(fā)了《武漢市中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法實施細則》《武漢市中小學教師職業(yè)道德考核辦法》等規(guī)范性文件，基本形成了教育、宣傳、監(jiān)督、考核、獎懲相結合的師德建設制度體系。印發(fā)了《市教育局關于建立健全中小學教師有償家教治理長效機制的工作意見》，從教育預防、舉報受理、調查懲處、責任落實等方面，促進有償家教治理工作規(guī)范化、常態(tài)化。

三是規(guī)范教學管理。以減輕中小學生過重課業(yè)負擔為目標，出臺了《關于進一步加強中小學管理減輕中小學生課業(yè)負擔的意見》，明確規(guī)定了學生在校時間、學生書面作業(yè)量、學生考試次數(shù)和學生競賽項目等。制定印發(fā)了《武漢市義務教育學校管理規(guī)程（試行）》，促進學校管理法治化、規(guī)范化、精細化。

建設現(xiàn)代中小學學校制度的難點與困惑

建設現(xiàn)代中小學學校制度建設，還有不少難點和問題需要不斷探索和突破。

破除體制機制障礙問題。體制機制是包括教育變革在內的所有變革的決定性因素，這方面的變革往往又是最難的，中小學學校制度建設也不例外。建設現(xiàn)代中小學學校制度變革中所關涉的體制機制變革，既包括學校內部的體制機制變革，也包括外部的體制機制變革，其核心是運行機構的改革、制度的完善與執(zhí)行、政府與學校權力邊界的厘清等。

學校章程的執(zhí)行效力問題。嚴格來說，學校章程只是國家有關法律法規(guī)條文的延伸，并不能代替法律法規(guī)。當有關利益相關主體違反學校章程時，如何進行處理？如授權處理主體如何明確，處理程序如何規(guī)定，處理依據是什么，處理結果如何執(zhí)行等，都需要進一步明確和回答。

管辦評分離的權責明晰問題。管辦評分離是建立現(xiàn)代中小學學校制度最為根本的問題，也是體制機制變革的關鍵性問題。政府及教育行政部門如何進一步厘清與學校的權責邊界，以賦予學校更為開放、更為充分的辦學自主權，特別在人權、財權方面，以實現(xiàn)由政府辦學到教育家辦學的轉變，是值得進一步研究和探討的問題。更為緊迫的，可能不是厘清教育行政主管部門與學校的權責關系，而是厘清政府與學校的權責關系。

建設現(xiàn)代中小學學校制度，推進教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須以黨的十九大精神為指導，不斷加強黨的建設，提高教育治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的教育治理新格局。