功能定位下的沖突與協(xié)調(diào)
——《行政強制法》中的恢復原狀

侯 宇

國浩律師(天津)事務所，天津 300051

一、問題的提出

《行政強制法》第12條明確規(guī)定了包括恢復原狀在內(nèi)的六大類行政強制執(zhí)行方式?！缎姓娭品ā分械幕謴驮瓲罡拍顏碓从凇睹穹ㄍ▌t》、《侵權責任法》中的民事責任方式[1]，但不同部門法中的恢復原狀在功能定位上有何差別，是一個具有部門法比較意義的問題。此外，《行政強制法》明確規(guī)定行政強制執(zhí)行只能由法律設定，恢復原狀是否將成為地方立法的一個禁區(qū)成為地方立法工作中面臨的一個重要問題。因此，本文選取了《行政強制法》中的恢復原狀作為研究對象，以恢復原狀的功能定位為主線，擬對恢復原狀在《行政強制法》中的制度構建，民事法律與行政法律中恢復原狀的異同，今后地方立法中如何規(guī)制恢復原狀等問題進行探討。

二、我國民事基本法中的恢復原狀

(一)我國民事法律文本中的恢復原狀

我國現(xiàn)已出臺的幾部民事基本法，如《民法通則》第117條第2款、第134條第1款，《合同法》第97條、第223條第2款，《侵權責任法》第15條，《物權法》第36條以及晚于《行政強制法》出臺的《民法總則》第179條均規(guī)定了恢復原狀。上述民事基本法中的恢復原狀規(guī)定的恢復原狀是指在權利人的有體物被侵權行為人不法損壞的情況下，將該物修復如初，均屬于民事責任的一種方式。在法律關系層面觀察，此類損害賠償關系屬于債的范疇。

(二)不同法律制度中恢復原狀的比較與借鑒

從法律規(guī)范的功能來講，由于民事法律行為與具體行政行為本質(zhì)上的不同，所以二者存在一定的區(qū)別：從前提上看，民事恢復原狀系因民事合法權益受損，而行政強制中的恢復原狀則是行政機關的行政決定未達到行政管理的目的；從實現(xiàn)手段來看，民事恢復原狀可以由當事人自行為之，而行政機關采取恢復原狀行政強制執(zhí)行具有行政強制力；再有，民事權利人只要其權利受損，就可以采取恢復原狀的救濟，而行政機關實施恢復原狀則需要法律的明確授權。

雖然在制度構造上存在不同，但民事立法中的恢復原狀依然能為正確理解《行政強制法》中的恢復原狀提供有益的借鑒。首先，在法律價值層面，行政強制中的恢復原狀其目的在于維護正常的行政管理秩序，在功能定位上，兩個法律制度中的恢復原狀并無差異。其次，民事恢復原狀旨在達到損害事故未曾發(fā)生的效果，故應以恢復應有狀態(tài)為其內(nèi)涵。同樣，行政強制中的恢復原狀也不僅僅是恢復至原有狀態(tài)，而是恢復至行政決定能正常履行時的應有狀態(tài)。為了實現(xiàn)行政強制中恢復原狀的目的，除明確恢復原狀的責任之外，更應對行政相對人課以其他行政強制或者行政處罰，以達到行政決定正常履行時的應有狀態(tài)。[2]

三、行政強制執(zhí)行中的恢復原狀

(一)《行政強制法》頒布前的恢復原狀

《行政強制法》頒布前，我國行政法律文本中的恢復原狀可以根據(jù)條文性質(zhì)將之分為以下兩類：一是非行政強制執(zhí)行方式而是作為行政決定的“責令恢復原狀”，當事人不履行時，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，如《公路法》第80條、《野生動物保護法》第34條等均有類似規(guī)定。二是作為行政強制執(zhí)行方式的恢復原狀，此類條款中，將恢復原狀直接作為一種行政強制執(zhí)行方式，行政機關可以直接進行恢復原狀的行政強制執(zhí)行，而無需申請人民法院執(zhí)行。此類規(guī)定從數(shù)量看較第一類處于絕對的劣勢。例如《水法》第67條便有“恢復原狀”的規(guī)定。

《行政強制法》在規(guī)范行政強制執(zhí)行的基礎時，在一般行政法律層面提出了“行政決定”這一法律概念。《行政強制法》中的“行政決定”屬于“行政行為”的一種形式。以“責令恢復原狀”為例，“恢復原狀”并非獨立意義上的行政強制執(zhí)行，而只是作為“責令”的具體內(nèi)容而存在，二者整體上構成了一個行政決定。相對人不履行時，可能出現(xiàn)三個后果：一是法律規(guī)定了恢復原狀的行政強制執(zhí)行方式，行政機關可以行政強制執(zhí)行；二是如果未履行的后果符合《行政強制法》規(guī)定的代履行條件，行政機關可以代履行；三是不符合上述兩種情形時，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。

(二)《行政強制法》中的恢復原狀

《行政強制法》明確只能由法律設定行政機關的自行強制執(zhí)行，取消了法規(guī)的行政強制執(zhí)行設定權。與代履行不同，《行政強制法》對恢復原狀未進行普遍授權，因此恢復原狀的行政強制執(zhí)行只能由單行法律設定，其他法律規(guī)范則無權設定。

作為行政強制執(zhí)行方式，《行政強制法》中“恢復原狀”的實施主體只能是有行政強制執(zhí)行權的行政機關而不包括人民法院。在行政機關申請人民法院進行強制執(zhí)行時，人民法院經(jīng)審查可以作出執(zhí)行裁定并執(zhí)行。此時的執(zhí)行，從性質(zhì)看已屬于司法執(zhí)行。依照《行政強制法》的規(guī)定，恢復原狀的行政強制執(zhí)行具體程序如下：行政機關作出行政決定——行政機關催告——作出恢復原狀的行政強制執(zhí)行決定(法律設定)——行政強制執(zhí)行決定送達相對人——行政機關自行執(zhí)行。

(三)恢復原狀與代履行

《行政強制法》在行政強制執(zhí)行方式里規(guī)定了代履行。法律規(guī)定了恢復原狀的，如果不履行行政決定的情況同時屬于《行政強制法》規(guī)定的情形，行政機關也可以實施代履行。因為《行政強制法》已對代履行做了普遍授權，只要符合代履行的適用條件，行政機關便可以代履行，當然也包括恢復原狀性質(zhì)的代履行。此時，從制度功能上看，行政機關自身所為的以恢復原狀為內(nèi)容的代履行與恢復原狀本身并無區(qū)別。

如果我們能從功能定位的角度去考慮恢復原狀與代履行的話，二者都是為了保障正常行政管理秩序的一種手段。因為代履行所針對的不履行行政決定的行為是屬于特定范圍與符合特定條件的，并且在行政機關實施代履行時是要當事人承擔履行費用的，為了保障行政機關及時、有效的管理，《行政強制法》才對代履行進行詳細的規(guī)定并進行了普遍授權。[3]而恢復原狀則不具有代履行的制度意義，因此《行政強制法》并沒有對恢復原狀進行普遍授權，而需要單行法律的規(guī)定。

四、地方立法中的恢復原狀

(一)關于恢復原狀的設定

《行政強制法》在中央與地方的權限劃分上控制更加嚴格，對行政機關的行政強制執(zhí)行則設立了嚴格的法律保留，在地方立法中設定行政強制執(zhí)行是被絕對禁止的。此外，《行政強制法》對恢復原狀也沒有普遍授權，因此地方立法中不得設定恢復原狀的行政強制執(zhí)行，行政機關也不得依照《行政強制法》直接實施恢復原狀的行政強制執(zhí)行。

如前所述，“責令恢復原狀”在性質(zhì)上屬于行政決定，對這一行政決定，《行政強制法》并沒有禁止法律之處的規(guī)范進行設定。《立法法》在關于“地方性法規(guī)”與“地方政府規(guī)章”的規(guī)定中也沒有禁止地方立法設定“行政決定”，因此地方立法可以設定類似“責令恢復原狀”的行政決定，在行政機關作出“責令恢復原狀”的行政決定后，行政相對人不履行的，行政機關有權申請人民法院強制執(zhí)行。

(二)關于恢復原狀的實施

由于行政管理多樣、復雜，因此《行政強制法》難以歸納出所有行政管理領域中都適用的具體的實施主體和條件。對恢復原狀而言，《行政強制法》并沒有給出具體的實施主體和條件，只是明確恢復原狀應由法律設定。從實施主體來看，由于行政機關存在不同級別與不同部門。因此，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應該能夠?qū)嵤C關進行具體規(guī)定。

恢復原狀作為對行政相對人影響重大的一類行政強制，必須要遵循正當?shù)某绦颉５胤搅⒎榱吮Ｕ蠈嵤┓险３绦虻囊?，而對恢復原狀的具體實施程序進行規(guī)定，在不違反相關法律、行政法規(guī)的情況并無不妥。地方政府規(guī)章應該也有權對恢復原狀的實施程序進行規(guī)范，除上述理由外，尚因為程序的規(guī)定更多的是對行政機關行使行政強制權行為的規(guī)范，屬于政府自律范疇，如果這種自律行為符合行政治理的要求，并且也不違法，當然不應禁止。