改土歸流與國家治理

李世愉

（中國社會科學院歷史研究所,北京100732）

在推行土司制度的同時，明清兩朝都采取了一 項重要措施，即改土歸流。目前學術(shù)界對改土歸流的評價不盡相同，或肯定，或否定，或兼而有之。這主要在于改土歸流一直伴隨土司制度而存在，且形式多樣，因此，發(fā)生在不同時間、不同地區(qū)，針對不同土司的改土歸流，其結(jié)果及社會反響也是不一樣的。但是，當我們換一個視角來觀察改土歸流，就會發(fā)現(xiàn)，不論何時何地的改土歸流，其結(jié)果不論成敗與否，都有一個共同的特點，這就是它體現(xiàn)了國家對土司地區(qū)的治理。

土司制度是元明清三朝推行的地方行政管理制度，它的核心內(nèi)容是國家對少數(shù)民族地區(qū)的治理。改土歸流作為土司制度中的一項重要內(nèi)容，伴隨著土司制度而出現(xiàn)，成為一種長期推行的措施，并且在不斷的實施中將土司制度送上終結(jié)。因此，改土歸流同樣體現(xiàn)了國家對少數(shù)民族地區(qū)的治理，而不僅僅是一些孤立的事件。

土司制度的創(chuàng)建，固然有其積極的一面，體現(xiàn)了元明清中央政府的管理智慧，創(chuàng)造了一種區(qū)域社會管理的新模式。但是，設(shè)置土司只是歷史發(fā)展中的一個過程，而不是終極目標。清雍正朝主持改流的鄂爾泰曾表示：“開端創(chuàng)始，勢不得不然?！雹佟吨炫I旨》第25冊，雍正四年八月初六日鄂爾泰奏，光緒丁亥（1887）上海點石齋縮印本。同時期的岳鐘琪更有明確的論述：“愿以番苗蠻倮之屬遠處邊荒，向居化外，故擇其中之稍有功者授以世職，俾其約束。此歷代權(quán)宜一時之計也?！雹谥袊谝粴v史檔案館藏《朱批奏折》，民族事務(wù)類，第1674號卷，雍正五年正月二十九日岳鐘琪奏。可以看出，推行土司制度是管理地方的一時之計，而改土歸流則是進一步治理地方的必然結(jié)果。明清以來的多次改流都充分體現(xiàn)了國家對土司地區(qū)的治理，即使是土司嗣絕的被動改流，以及土司自請改流，同樣體現(xiàn)了國家職能的作用，表明了“國家治理”的存在。本文試圖從國家治理的角度論證中央政府通過改土歸流，進一步加強了對土司地區(qū)的管控。

一、改土歸流確保了地方的穩(wěn)定

歷代政府治理地方，其目標之一就是要保證地方的穩(wěn)定，因為只有穩(wěn)定，才能有經(jīng)濟、文化的發(fā)展。改土歸流自明初推行以來，盡管對象不同，形式多樣，但絕大多數(shù)都是在不法土司造成地方動亂的情況下采取的果斷措施，以確保地方的穩(wěn)定。

1.解決“尾大不掉”的弊端

自明初廣設(shè)土司之后，在西南地區(qū)形成了一個土司眾多，分布甚廣的局面。由于土司制度本身帶有一定的割據(jù)性，因此隨著土司勢力的膨脹，“小者視子男，大者竟數(shù)倍于公侯”③師范：《滇系》9，《土司系》，光緒丁亥（1887）云南通志局刊本。，成為對中央政府的潛在威脅。如果不能對土司加以控制，則危害不淺。洪武二十一年（1388），云南曲靖府越州土知州阿資反抗朝廷，“燒府治，大肆剽掠”④《明太祖實錄》卷194，洪武二十一年十二月庚午。，并揚言道：“國家有萬軍之勇，而我地有萬山之險?！雹荨睹魈鎸嶄洝肪?95，洪武二十二年二月已巳。反叛持續(xù)近七年。天啟元年（1621），四川永寧土司奢崇明與其婿樊龍反叛朝廷，“偽號大梁”，貴州水西土司安邦彥，號“四裔大長老”，二土司“合兵十余萬”，肆行數(shù)年。⑥《明史》卷312，《四川土司2》，中華書局點校本。僅《明史·土司傳》記載的土司反叛就有數(shù)十次之多。此外，土司間的爭土仇殺和土司族屬內(nèi)部的爭襲奪印之事也時有發(fā)生，同樣會給地方帶來動蕩。嘉靖時的貴州巡按御史楊鶴深切感到這一問題的嚴重，曾上疏稱：“將來尾大不掉，實可寒心。”⑦《明史》卷 311，《四川土司 1》。因此，為解決這一問題，明政府采取了改土歸流這一治理方式，以維持地方穩(wěn)定。如洪武二十八年正月擒斬阿資，⑧《明太祖實錄》卷236，洪武二十八年正月甲子。于是廢土州，置越州衛(wèi)，⑨《明史》卷46，《地理志7·云南》。改以流官領(lǐng)之。永樂十一年（1413），平思南、思州二土司之亂，分其地為八府四州，并分湖廣、四川、云南三布政司地置貴州布政司，是為貴州建省之始。萬歷二十八年（1600）平四川播州土司之叛，是明代影響最大的一次改流。時任土司楊應(yīng)龍，自恃強盛，妄自尊大?！八语椧札堷P，僭擬至尊”⑩李化龍：《平播全書》，叢書集成初編本。，且為人兇殘，肆意掠奪他人土地、財產(chǎn)。當他認為朝廷處理不公時，遂擁兵反抗朝廷，造成地方動亂，百姓“率相逃移”。?《明神宗實錄》卷289，萬歷二十三年九月乙未。明政府清醒地意識到“楊應(yīng)龍梗化構(gòu)亂……非止流毒于蜀之一隅，且骎骎及于黔矣”?《明神宗實錄》卷329，萬歷二十六年十二月壬子。。更令人吃驚的是，楊氏竟派人至兵部尚書田樂的家鄉(xiāng)任丘行賄，被田樂子爾耕“捕其人送出”①《明神宗實錄》卷338，萬歷二十七年八月乙酉。?？梢娦蝿莓惓Ｎ＜薄Ｃ魍l(fā)動了平播之役，命李化龍總掌四川、湖廣、貴州三省軍政大權(quán)，又調(diào)陜西、甘肅、浙江、湖廣、云南等省的軍隊共同征討，最終攻陷楊應(yīng)龍固守的海龍屯，楊氏土司覆滅。明政府遂將播州改設(shè)遵義、平越二府，派流官管理，從此帶來了這一地區(qū)長時間的穩(wěn)定和安寧。

清代在雍正朝大規(guī)模改土歸流之前，也有多次的改流，清初之改流，主要是為了穩(wěn)定局面，因此對抗拒不歸順清廷或造成地方危害的土司，清政府毫不手軟，態(tài)度堅決，行動果斷。如順治十七年（1660）四月，貴州“馬乃營土目龍吉兆等反云貴”②乾隆《貴州通志》卷24《武備》。，清軍立即調(diào)兵圍剿，至次年二月平定，改馬乃土司地為普安縣。順治十七年六月，貴州黎平府曹滴土司楊華如“招納亡命陳洪金等謀亂”③乾隆《貴州通志》卷24《武備》。，清軍迅速平定，將其地改流，附黎平府經(jīng)歷司管轄?？滴跛哪辏?665），云南臨安府溪處甸長官司、瓦渣鄉(xiāng)長官司、教化三部長官司等一同謀叛，清政府悉將其地改流。④乾隆《云南通志》卷24《土司》。此外，如云南廣南土府、元江土府，廣西鎮(zhèn)安土府之改流，均屬這一情況。

在雍正朝大規(guī)模改土歸流的過程中，確保地方穩(wěn)定仍是放在第一位的。鄂爾泰最早提出改流時即明確表示：“欲靖地方，須先安苗倮；欲安苗倮，須先制土司?！雹荨吨炫I旨》第25冊，雍正四年二月二十四日鄂爾泰奏。他在分析改流對象時更是詳細闡明了這一點：“有應(yīng)改者，有不應(yīng)改者，有可改可不改者，有必不可改，必不可不改者，有必應(yīng)改而不得不緩改者，有可不改而不得已竟改者。審時度勢，順情得理，應(yīng)先無成心而有濟公事。若不視有無過犯一概勒令改流，不論不足以服人，兼恐既無以善后。如果相安，在土無異于在流；如不相安，在流亦無異于在土。”⑥《朱批諭旨》第26冊，雍正六年二月初十日鄂爾泰奏。這里雖然有應(yīng)不應(yīng)、可不可、必不必之分，但關(guān)鍵在于是否“相安”，即地方是否穩(wěn)定，因此要“審時度勢”，以保證地方穩(wěn)定為改流之前提。鄂爾泰提出的這一處理原則是貫徹雍正朝改土歸流始終的。所謂不得不緩改者，是就條件和時機而言。如容美土司，雍正七年（1729）就有人建議將其改流，由于當時用兵于云貴，因此鄂爾泰認為，對容美土司“用兵懲創(chuàng)，不但非時，亦暫可不必”，雍正帝亦批示“緩緩相機為是”⑦《朱批諭旨》第27冊，雍正七年九月二十九日鄂爾泰奏。。直到云貴等省大勢已定，才于雍正十一年將其改流。而湖廣永順、忠峝等土司則屬于不得已竟改者。由于這一地區(qū)土民反抗土司，迫切要求改流，清政府不得不順應(yīng)這一潮流。其實這也是從地方穩(wěn)定這一大局出發(fā)的。實踐證明，雍正朝改土歸流確保了地方的穩(wěn)定。以致百年之后，清人總結(jié)改流時仍稱“此日之改土歸流，洵綏靖邊疆之至意?！雹嗟拦狻缎葜尽肪?，藝文，《宣威州總論》。

2.對革除土司異地安插

雍正改土歸流中制定并推行了一項重要制度，即革除土司的安插制度。明及清初的改流，都有對革除土司的處置措施，但未形成明確的制度。雍正朝之所以推出對革除土司的安插制度，完全是出于確保地方穩(wěn)定的需要。

雍正朝的改土歸流，革除土司有200余家。最初，對革除的土司，除極少數(shù)處以重罰外，大多數(shù)仍留住原地，旨在籠絡(luò)人心。后來，一個突發(fā)事件改變了清政府的處理方式。雍正五年正月，剛經(jīng)改流不久的云南鎮(zhèn)沅府發(fā)生騷亂，已被革除的土知府刀翰族屬土目“聚眾數(shù)百人，將衙門放火焚燒”⑨《朱批諭旨》第25冊，雍正五年二月初十日鄂爾泰奏。，殺死流官同知劉洪度。由于清政府及時派兵鎮(zhèn)壓，一個月后將動亂平息。隨后，刑部等衙門將刀翰定為斬監(jiān)候，并建議將其家口遷往省城安插，“無留土屬滋事”。雍正帝則認為，家口仍留本省，“恐又復(fù)生事犯法”，于是令遷往江寧。為了保證地方的穩(wěn)定，又下令：“凡有改土歸流之土司，其遷移何處，及如何量給房產(chǎn)，俾得存養(yǎng)之處，著九卿酌量該土司所犯罪案，分別詳議具奏?！雹狻肚迨雷趯嶄洝肪?0，雍正五年八月丁未。于是，九卿等遵旨議定：“云南、貴州、四川、廣西、湖廣五省改土歸流之土司，有犯斬絞等重罪者，其家口應(yīng)遷于遠省安插；犯軍流罪者，土司并家口應(yīng)遷于近省安插，飭令地方文武官稽查，不許生事疏縱?！雹佟肚迨雷趯嶄洝肪?2，雍正五年十月甲申。這就是說，凡被革除之土司，只要不判刑監(jiān)禁者，都要迫其遷離本土，于外省定居。其目的非常明確：“慮其住居本地，有黨羽相助為非，故遠徙以杜其后患?！雹谥袊谝粴v史檔案館藏《朱批奏折》，民族事務(wù)類，第1872號卷，雍正十三年十二月初十日黃廷桂奏。

革除土司安插制度確定后，以罪革除的土司大都要安插外省。安插的地點，主要有江蘇、安徽、江西、浙江、河南、盛京、陜西、廣東等省，最遠的到黑龍江。這一制度在執(zhí)行了數(shù)年之后，清政府又規(guī)定：“改土歸流之土司家口，由各該督撫據(jù)實確核，其妻妾子女與應(yīng)遷之父母兄弟，照例遷徙。如該土司止有妻妾，并無子嗣，及子嗣幼，又無應(yīng)遷之父母兄弟，即將伊妻妾、幼子安插于本省省城，令地方官稽查約束，毋許生事。”③光緒《大清會典事例》卷145，《吏部·土官·承襲》，光緒二十五年刻本。這個補充規(guī)定，對土司妻妾之安插有些放松，但仍令地方官稽查約束。可見清政府確保地方穩(wěn)定，“毋許生事”的原則是不變的。為保證改流之地的穩(wěn)定，清政府對安插外省的土司及家口，“每十名撥給官房五間，官地五十畝”④《朱批諭旨》第37冊，安徽巡撫徐本奏。，同時嚴禁其擅離安插之地，更不準返回原籍。如雍正八年特別規(guī)定：“土司并家口，遷于遠近省分安插者，飭令該地方官不時稽查，毋許生事、擾民、出境?！雹莨饩w《大清會典事例》卷145，《吏部·土官·承襲》。雍正十年，安插于安徽安慶府的原廣西龍州土知州趙殿灴潛回原籍，數(shù)月后即被從原籍捉回。⑥《朱批諭旨》第37冊，安徽巡撫徐本奏。革除土司安插制度，從另一個方面確保了改土歸流地區(qū)的社會穩(wěn)定。

二、改土歸流強化了對地方的管控

歷代政府對地方的治理，都是要加強對地方的管控。明清兩朝通過改土歸流，明顯加強了對西南少數(shù)民族地區(qū)的管控力度。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是針對已改流的地方；二是針對尚未改流的地方。

1.改流地區(qū)行政體制的劃一

明清兩朝進行了多次改土歸流，除個別情況外，大多數(shù)是將原土司地改設(shè)府州廳縣，采取同內(nèi)地一樣的行政建置，派流官管理。如明萬歷二十八年平播之役后，將播州改為遵義、平越二府，遵義府下領(lǐng)真安州及遵義、綏陽、桐梓、仁懷四縣；平越府下領(lǐng)黃平州及湄潭、余慶、甕安、安化四縣。⑦《明神宗實錄》卷358，萬歷二十九年四月丙申。清代改流后新設(shè)的府州縣更多，特別是雍正大規(guī)模改流期間。如雍正元年，改麗江土府為流府；⑧乾隆《云南通志》卷4《建置·麗江府》。雍正四年，云南者樂甸長官司改流設(shè)恩樂縣，鎮(zhèn)沅土府改流府；⑨乾隆《云南通志》卷4《建置·鎮(zhèn)沅府·恩樂縣》。雍正五年，湖廣永順宣慰司改設(shè)永順府，分其地為永順、龍山縣；⑩乾隆《湖南通志》卷2《沿革》。雍正七年，四川天全招討司改流設(shè)天全州；雍?《清世宗實錄》卷80，雍正七年四月辛巳。正十三年，以湖廣容美宣慰司地設(shè)鶴峰州。?《清世宗實錄》卷153，雍正十三年三月己卯。

此外，雍正改流時，由于一些土司原屬流官知府統(tǒng)轄，或因一些地方情況特殊，清政府在這些地方多設(shè)“廳”。如云南的思茅廳，貴州的八寨廳、丹江廳、清江廳、古州廳，廣西的龍州廳、百色廳，四川的松潘廳等。而這些廳的設(shè)置，完全是為了加強治理而采取的措施，這也是有清一代在西南設(shè)廳最多的原因。如雍正五年廢廣西太平府屬上下龍二土司，因其“所屬鎮(zhèn)南大關(guān)，系安南貢道，且水路可通內(nèi)地，最為緊要，須設(shè)流官彈壓”，故“將太平府通判移駐上下龍地方，兼管憑祥土州等處，經(jīng)理鎮(zhèn)南大關(guān)水陸隘口，綏輯土民”?《清世宗實錄》卷54，雍正五年三月壬辰。至乾隆時改為同知，稱龍州廳。地方行政機構(gòu)的變化，使大部分土司地區(qū)實行了同內(nèi)地一樣的政權(quán)體制，大大加強了國家的整體性，也保證了中央政府對這一地區(qū)的有效管理。

明清兩朝在廢土司，改設(shè)府州廳縣的同時，為便于對西南少數(shù)民族地區(qū)的有效管理，還根據(jù)治理的需要，進行了行政區(qū)劃的調(diào)整。特別是較大規(guī)模的改土歸流，都有這樣一個顯著特點。如明萬歷二十八年改播州為遵義、平越二府后，為便于管理，遵義府仍隸四川，平越府劃歸貴州。至清雍正六年，改流進入關(guān)鍵時期，遵義府又劃歸貴州，①《清世宗實錄》卷71，雍正六年七月戊寅。以便云貴總督鄂爾泰統(tǒng)一協(xié)調(diào)治理。最終遵義府成為黔北重鎮(zhèn)，軍事要地。雍正改流時，原屬四川的烏蒙、鎮(zhèn)雄二土司，因距四川省城遠，距云南省城較近，故鄂爾泰奏請，“兩土府改歸云南，俾臣就近料理”②《清世宗實錄》卷55，雍正五年閏三月癸亥。。其后兩土府分別改設(shè)昭通府和鎮(zhèn)雄州。雍正五年，廣西泗城土府三十六甲、西隆州四甲劃歸貴州，新設(shè)永豐州。其原因，正如鄂爾泰所言：“廣西、貴州交界地方，犬牙交錯，惟紅水一江，天之所以限黔粵也。”為便于管理，故“以紅水江為界，江以南屬之廣西，江以北屬之貴州。凡廣西西隆州所屬羅煩、冊亨等四甲，及泗城府所屬上江、長坎、桑郎、羅斛等十六甲，俱在江北，應(yīng)請割隸貴州”③《清世宗實錄》卷60，雍正五年八月癸卯。。顯然，便于管理是改土歸流后行政區(qū)劃變動的主要原因。

在改流之地行政設(shè)置與內(nèi)地劃一的同時，其他的管理體制也仿內(nèi)地一并推行。如設(shè)巡檢司，專司盤查；派兵駐扎，以資防守。明清于地方州縣設(shè)巡檢司，職責是“掌捕盜賊，詰奸宄，凡州縣關(guān)津險要則置”④《清史稿》卷116，《職官3》，中華書局點校本。。而改土歸流之地多屬此類險要之地，故置巡檢司較多。如雍正五年，云貴總督鄂爾泰以東川府之“歹補地方離府百里，山深箐險”，而“則補地方，遠在江外”，奏請于二地設(shè)巡檢司，獲準。⑤《清世宗實錄》卷59，雍正五年七月辛巳。同樣，在改流之地派兵駐扎，也是要鞏固改流的成果，起到護衛(wèi)地方安定之責。如播州平定后，明政府在白田壩置一衛(wèi)，設(shè)立指揮千戶等官，安插官軍立屯防御，衛(wèi)名威遠。又設(shè)總兵，駐扎播地。⑥《明神宗實錄》卷358，萬歷二十九年四月乙酉。雍正改流時，在黔東南設(shè)古州、丹江等廳，鄂爾泰特別談道：“所設(shè)同知、通判，專轄苗境，有綏理地方、緝捕奸頑之責，不可護衛(wèi)無人”，于是在八寨駐兵1600名，丹江駐兵1600名，清江安兵2000名，古州安兵3000名。⑦《清世宗實錄》卷89，雍正七年十二月戊申。雍正帝在此之前就曾強調(diào)：“新定苗夷，正資彈壓……應(yīng)添兵之處不可惜此小費，當謀一勞永逸，萬不可將就從事，俟歸化日久，一切如內(nèi)地一般時，再議減撤，未為不可。”⑧《朱批諭旨》第25冊，雍正五年三月十二日鄂爾泰奏之朱批。這些措施標志著各項管理體制的健全，有利于國家職能在改流地區(qū)發(fā)揮作用，同時也強化了對西南少數(shù)民族地區(qū)的管控。

2.保留土司地區(qū)的“流土并治”

改土歸流不僅僅是廢除幾個土司，明清兩朝都將改流作為控制土司的一種手段。因此，在改流的同時必定會兼顧尚未改流地區(qū)的治理，并在制度上有所調(diào)整。最明顯的一點，就是在保留土司的地區(qū)采取流土并治的措施。

所謂流土并治，是指在土司管轄的地區(qū)內(nèi)設(shè)置流官，使流官和土司共同管理地方，實際上是朝廷派流官監(jiān)控土司的一種手段。明代即推行流土并治，“大率宣慰等司經(jīng)歷皆流官，府州縣佐貳多流官”⑨《明史》卷76《職官5·土官》。。由于流官與土司職位相差比較懸殊，如宣慰使、宣撫使、安撫使、招討使、長官司長官的品級分別是從三品、從四品、從五品、正六品，而屬宣慰司的經(jīng)歷，從七品，宣撫司經(jīng)歷，從八品；其他只有從九品或未入流。所謂府州縣之佐貳，實際上多為吏目。這些流官職位低微，實際上對土司的監(jiān)控力度遠遠不夠。

清初沿明制，也在土司地區(qū)設(shè)流官，但清政府特別強調(diào)了對土司的監(jiān)管，不僅流官職位有所提高，如云南的一些土府內(nèi)設(shè)流官同知或通判，而且賦予流官較大的權(quán)力，其監(jiān)控效果有所改變。如明代的徐弘祖記載云南麗江土府土司木氏，自設(shè)關(guān)隘，“出入者，非木公命不得擅行。遠方來者必止，閽者入白，命之入，乃得入。故通安諸州守從天朝選至，皆駐省中，無人入此門者。即詔命至，亦俱出迎于此，無得競達。巡方使與查盤之委，俱不及焉?！雹庑旌胱妫骸缎煜伎陀斡洝肪?上《滇游日記6》。顯然，土司木氏并未把朝廷命官放在眼里。而清代的情況不同。清初，陳鼎亦游云南，他的記載是：“麗江府，土府亦有同知掌府印，知府則木氏世襲，見同知甚恭，稱‘公祖’，自呼曰‘治晚生’。景東、蒙化、永寧三郡皆然?！雹訇惗Γ骸兜崆斡洝ぴ颇稀?，知不足齋叢書本，第21集。按：據(jù)乾隆《麗江府志略》及《清世宗實錄》卷33，雍正三年六月戊辰載，麗江土府所設(shè)流官為通判，并非同知?！肮妗痹谇宕酁猷l(xiāng)官對撫按道府之尊稱，[1]P636而“治晚生”則為紳士之謙稱。從這一稱謂中可以看出流官地位的提高。

在雍正大規(guī)模改土歸流期間，更完善了流土并治的條例，逐步形成了制度。首先是在原來未設(shè)流官的土府州縣均添設(shè)流官，以為牽制。如雍正四年，廣西慶遠府南丹土州設(shè)流官州同，那地土州設(shè)流官州判。②乾隆《慶遠府志》卷6《秩官》。其次是將原設(shè)于土府州縣中職位低微的流官重新改設(shè)，旨在提高其地位和權(quán)力。雍正四年，雍正帝特頒諭旨：“土司沿襲世職，遠在邊陲，恐其驕悍自恣，不循禮法，故設(shè)流官以司稽查。必官職、聲勢足以彈壓，方于地方有益。查各省流官大小不一，有設(shè)立同知、州判者，有設(shè)立吏目者，同知、州同于土知府、知州尚可彈壓，于吏目則職分卑微，既無印信可行，又無書役可遣，土司意中倘有輕忽之念，則未必肯遵其約束?！辈⒅噶罡餍惺《綋釋⑼粮菘h中流官職位低微者重新規(guī)劃改設(shè)，以“重其職守，使流土相適，地方各安?！雹壑袊谝粴v史檔案館藏：《朱批奏折》，民族事務(wù)類，第0872卷，雍正四年八月二十二日岳鐘琪奏。于是各省遵旨而行。如四川酉陽司及天全二司所設(shè)之經(jīng)歷，九姓司所設(shè)之吏目，均改為州同，并“各頒關(guān)防一顆，重其職守”④中國第一歷史檔案館藏：《朱批奏折》，民族事務(wù)類，第0872卷，雍正四年八月二十二日岳鐘琪奏。。廣西將太平府屬之江州、太平、萬承、龍英四土州，慶遠府屬之東蘭土州，思恩府屬之田州土州，原設(shè)之流官吏目均改為州同；太平府屬之安平、憑祥二土州，思恩府屬之向武土州，原設(shè)之流官吏目均改為州判。⑤《清世宗實錄》卷50，雍正四年十一月辛亥。貴州將銅仁府屬之平頭司、省溪司，思南府屬之沿河司、朗溪司，黎平府屬之潭溪司、八舟司、龍里司、歐陽司、新化司、洪州司等十個長官司原設(shè)之流官吏目改為州同。⑥《清世宗實錄》卷54，雍正五年三月乙酉。

在雍正改土歸流期間，西南各省凡由土司管理的地方，均設(shè)流官，而且流官的職位和權(quán)力足以約束土司，“流土并治”的局面終于形成。這是清政府治理土司地區(qū)的一大特點，更是大規(guī)模改土歸流的一大變化。實際上?！傲魍敛⒅巍钡木置嬷皇莻€表象，其實質(zhì)卻是由流官以另一種方式取代土司對地方的部分管理權(quán)?！安⒅巍辈皇乔逭淖非?，加強對土司地區(qū)的管控才是清政府的本意。

三、改土歸流完善了管理措施

明清的改土歸流，特別是大規(guī)模的改土歸流之后，都會輔之以相應(yīng)的善后措施。這些所謂的善后措施，就是對改土歸流地區(qū)的管理措施。這里僅以雍正朝的改土歸流為例，做一闡述，因為它比較突出地反映了這一問題。

從國家治理的角度看，改土歸流是一個全過程。廢土司，設(shè)州縣只是第一步，隨之要加強對這些地區(qū)的管理。因此，善后工作是整個改流中的重要環(huán)節(jié)。在雍正朝大規(guī)模改土歸流之前，云南永北人劉彬在《永昌土司論》中建議改流時即提出，要對土司，“一依流官之例，倘罪應(yīng)斥革，即以漢官代之，停其承襲……然后，錄其人民，籍其田地，減賦役以甦其力，給牛種以裕其源，選用循良，善加撫恤。”⑦劉彬：《永昌土司論》，《小方壺齋輿地叢抄》第八帙，光緒十七年上海著易堂排印本。鄂爾泰主持改流時更明確表示要重視善后工作，指出：“善后之難，尤難于創(chuàng)舉?！雹唷吨炫I旨》第27冊，雍正七年九月十九日鄂爾泰奏。除了劉彬所說的“錄其人民、籍其田地”、“選用循良，善加撫恤”等安撫措施外，還要有對土司地區(qū)的開發(fā)，“如疏浚江河，挑筑溝壩，墾辟荒蕪，焚烈山澤，皆地方之遠計，尤邊省所急先”。⑨《朱批諭旨》第28冊，雍正九年八月初一日鄂爾泰奏。他一再強調(diào)，善后之事，“人又頗以為較易，而不知愈應(yīng)作難事觀”⑩《朱批諭旨》第27冊，雍正七年二月二十四日鄂爾泰奏。清政府重視善后，目的是進一步加強對土司地區(qū)的控制，從而使西南少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地一體化。

從雍正朝改土歸流的善后措施中可以看到，在內(nèi)地推行的管理措施基本上都移植到了改流地區(qū)。

1.對當?shù)孛癖姷目刂婆c管理

對改流地區(qū)各族民眾的控制與管理，主要體現(xiàn)在戶籍、田賦制度的推行，即“錄其人民，籍其田地”。凡改流之地，清政府都會將原土司統(tǒng)治下的各族民眾按戶稽查，登記編冊，轉(zhuǎn)移到政府的直接控制之下。同時，還將原土司莊院內(nèi)的奴仆一律開豁為良。如云南麗江府改流后，“出良民之在莊院為奴者五百余戶”①乾隆《麗江府志略》卷下，楊馝：《建麗江府治記》。。湖廣容美土司改流后，清政府馬上追還被其掠奪為奴的保靖“良民五百四十六名口”，使還家復(fù)業(yè)。②乾隆《永順府志》卷12《雜記》。改流各地都允許有田者自行報出，注明田地大小、四至，發(fā)給印照；對無田者則將沒收的一部分土司田地分給他們耕種。二者均需向政府繳納一定的賦稅?？傮w來說，改流初期，清政府采取了“科糧從輕”的政策，賦稅相對較輕。這與明代改流相同，如播州改流后，重訂賦稅，且“二年之后方起科征收”③《明神宗實錄》卷357，萬歷二十九年三月辛酉。。雍正六年，改流后的湖南保靖、桑植規(guī)定，土人名下田地，“一體照輕則起科”④《朱批諭旨》第54冊，雍正六年十二月初二日邁柱奏。。同年，廣西新歸附的懷遠縣所屬高椅、幾馬二苗寨準照懷遠縣下則起科。⑤《清世宗實錄》卷75，雍正六年十一月庚申。

為了與民休息，清政府還在改流之地實行蠲免錢糧。如雍正八年，永順府在田地清丈之前，免征秋糧一年；⑥《清世宗實錄》卷92，雍正八年三月丙戌。四川寧遠府則將當年地丁銀全行蠲免。⑦道光《寧遠府志》卷33《蠲政志》。雍正九年，免云南東川、烏蒙二府屬雍正八年未完之糧米。⑧《清世宗實錄》卷109，雍正九年八月丁酉。雍正十二年，容美宣慰司改流后，宣布原額征秋糧銀九十六兩蠲免三年。⑨中國第一歷史檔案館藏《:軍機處錄副奏折》，民族類，第264號卷，邁柱奏。總之，改流后，原土司統(tǒng)治下的土民人身依附關(guān)系有了改變，田賦負擔有了明顯減輕。這對緩和社會矛盾，促進生產(chǎn)發(fā)展起了一定的作用。

應(yīng)該看到，清政府的目的是要像內(nèi)地一樣統(tǒng)治西南少數(shù)民族地區(qū)。因此，在把各族民眾納入政府編戶的同時，也加強了對他們的控制。首先是在所有改流之地推行保甲制度，凡是人口稠密的地區(qū)，一律按照內(nèi)地編保甲。同時又針對一些地區(qū)“土苗雜處，戶多畸零”的特點，規(guī)定：“無論民夷，凡自三戶起，皆可編為一甲，其不及三戶者，令遷附近地方，毋許獨住?！雹狻吨炫I旨》第25冊，雍正四年八月初八日鄂爾泰奏。其次是在改流之地收繳民間武器，嚴禁帶刀出入，有些地方還限制販賣火藥，也有些地方規(guī)定，民人夜間出行或出遠門，須持官府所發(fā)憑證。?《朱批諭旨》第16冊，雍正四年三月十七日法敏奏之朱批。顯然，清政府就是要把當?shù)孛癖娋o緊地束縛在本地，以免造成意想不到的動亂。這也是歷代統(tǒng)治者一貫奉行的政策。

2.對新設(shè)流官的選用

凡改流之地，都有對新設(shè)流官的選用問題，即所謂“選用循良，善加撫恤”。因為這關(guān)系到改流地區(qū)能否安撫百姓，結(jié)束動蕩，盡快走上正軌的關(guān)鍵所在。

改流之初，雍正帝即有批示：“凡屬番夷苗倮雜處省份，若能使文武員弁清正自恃，絲毫不取小利于彼，可保無一事也。是乃探本尋源上策，當竭力勉之?！憋@然，改流之地新設(shè)流官的品德、能力及工作經(jīng)驗等對于地方治理是至關(guān)重要的。鄂爾泰也講過，對改流之地的民眾，“欲令其相安感戴，實不在法而在人。得人之難，難于任事?！?《朱批諭旨》第27冊，雍正七年九月十九日鄂爾泰奏。然而，實際情況并不那么簡單，雍正五年正月，云南鎮(zhèn)沅土目騷亂一事給清廷敲了警鐘，鄂爾泰明確指出，土司族舍妄圖報復(fù)是主要原因，但新任流官劉洪度立法過嚴也給人以把柄。雍正帝則希望，“經(jīng)此一事，乃轉(zhuǎn)禍為祥，使地方微員亦自知檢束”?《朱批諭旨》第25冊，雍正五年三月十二日鄂爾泰奏及朱批。。不久，又頒發(fā)諭旨，指出：改流之地，“地方遼闊，文武官弁需員甚多，其間未必盡屬賢良之輩，且恐官弁等之意，以為土民昔在水火，今既內(nèi)附，已脫從前之暴虐，即略有需索，亦屬無傷。此等意見則萬萬不可”。并要求地方督撫提鎮(zhèn)，“嚴加曉諭，不妨至再至三，且須時時留心稽查”，如果“稍覺其人不宜苗疆之任，即時調(diào)換”①《清世宗實錄》卷64，雍正五年十二月已亥。。

鑒于鎮(zhèn)沅之教訓，清廷對新設(shè)流官的選用是比較慎重的，而且地方督撫亦加強了對他們的監(jiān)督、考察，一旦發(fā)現(xiàn)有問題的官員立即撤換。如雍正七年，湖南永順同知潘果推行酷刑，且放縱吏役強奸民婦，以致激起民怨，雍正帝即令查明嚴辦。這樣，也使一部分官員能“自知檢束”。

總體而言，雍正改流地區(qū)的第一任流官大多是比較清廉的，并在地方的治理上做出了成績，得到了百姓的認可。其中很多人被作為“循吏”收入地方志中。如云南昭通府第一任知府徐德裕上任時，戰(zhàn)亂剛剛結(jié)束，于是招撫流亡，安輯地方，同時注重興修水利，使“田得灌溉，民得汲飲”②民國《昭通縣志稿》卷4《循績》。。廣西鎮(zhèn)安府知府孔付堂上任之初，即革除陋規(guī)，勸民耕種，設(shè)立義學，并帶頭捐銀建橋，使“郡民永賴”③光緒《鎮(zhèn)安府志》卷22《宦績志》。?？陀^地說，雍正改流后的一段時間內(nèi)，改流地區(qū)的社會秩序比較穩(wěn)定，新設(shè)流官在其中發(fā)揮的作用是應(yīng)肯定的。

3.對西南少數(shù)民族地區(qū)的開發(fā)

對邊疆地區(qū)的開發(fā)，是國家職能的體現(xiàn)，也是國家治理的重要內(nèi)容之一。在雍正改土歸流過程中，對西南少數(shù)民族地區(qū)的開發(fā)效果是顯著的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

墾荒。改土歸流后，原土司地區(qū)有許多荒田需要開墾，這是恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟的重要方面，各地方政府都很重視。對一些由于土司搶掠或戰(zhàn)亂造成的“有主荒田”，各地方政府允許原主人認領(lǐng)，經(jīng)確認后則限期開墾，如有逾期不開墾者，原荒地即按無主荒田處理，“招農(nóng)來墾”④乾隆《鶴峰州志》卷下，文告，《勸農(nóng)告條》。。對于大量的“無主荒田”，各地政府則招農(nóng)開墾，并給予各種優(yōu)惠條件，如配給牛種，分給房屋，發(fā)給銀兩。東川府劃歸云南后，鄂爾泰捐發(fā)銀三千兩，買水牛一百頭，蓋房屋六百間，配給招徠者。⑤《朱批諭旨》第25冊，雍正五年三月十二日鄂爾泰奏。湖南保靖縣新任知縣王欽命發(fā)布告示：有開墾百畝以上者，加重獎賞。⑥乾隆《永順府志》卷11，檄示，保靖知縣王欽命：《示勸開墾荒地》由于墾荒政策執(zhí)行得力，大量荒地被開墾出來。如鎮(zhèn)沅府改流后，又平定騷亂，僅一年，即“開墾彝田四百三十頃”⑦《清世宗實錄》卷72，雍正六年八月甲申。。烏蒙府永善縣，設(shè)縣一年后即開墾“田地六十四頃有奇”⑧《清世宗實錄》卷94，雍正八年五月甲申。。貴州郎岱廳自雍正十三年至乾隆四年，懇田八百六十五畝有余。⑨乾隆《貴州通志》卷13《田賦》。四川雷波廳改流后新墾田數(shù)千畝。⑩光緒《雷波廳志》卷6《水利》。

興修水利。清政府對改流地區(qū)的水利工程比較重視，這是經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。水利之興修，主要體現(xiàn)在三個方面：一是對原有水利工程進行維護保養(yǎng)，使其充分發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是對容易造成災(zāi)害的江河湖泊進行治理；三是對尚未利用的水利資源進行開發(fā)利用。云南在這方面較為突出。據(jù)乾隆《云南通志》卷13《水利》載，僅雍正年間，云南通省的疏河、開渠、筑堤、建閘、修壩等水利工程有近七十項之多。昭通府僅改流后的雍正五年至十二年，即有水利工程十項。其中利濟河十八道壩，創(chuàng)修于雍正十二年，可灌溉“沿河田萬余畝”?民國《昭通縣志稿》卷2，水利，《云南昭通縣閘壩溝渠一覽表》。。清政府一方面對一些重要的水利工程撥款做歲修費用，一方面在云南“有水利之處，凡同知、通判、州同、州判、經(jīng)歷、吏目、縣丞、典史等官”并“加水利職銜，以資分辦”?《清世宗實錄》卷117，雍正十年四月辛丑。。

開路。清政府在對西南少數(shù)民族地區(qū)進行開發(fā)的過程中，一直把開通道路作為一項重要內(nèi)容。從改流地區(qū)的情況看，當時的開路涉及水陸兩路。水路的開通，以清江、都江，以及溝通滇粵的土黃一帶河道最為明顯。清江，“舊陷苗境，舟楫不通”，雍正七年開浚后，自貴州都勻府至湖南黔陽縣，“遄行無阻”?晏斯盛：《楚蒙山房集》，《黔中水道記》，乾隆刻本。。都江河道亦長期梗塞，雍正九年開通后，數(shù)百里之間，“舟楫郵遞往來如駛”，人稱“水陸康莊”①愛必達：《黔南識略》卷22《古州同知》，乾隆十四年刊本。。土黃一帶河道，源于云南廣南府，至廣西百色廳，全長“七百余里”，雍正十二年，清政府撥銀六千兩，招募夫匠，一律開通，“可以直達兩粵，旁通黔楚”，并“可省數(shù)百里之旱路”②《朱批諭旨》第60冊，雍正十二年七月二十二年尹繼善奏。。陸路的開通有兩種情況：一種是改流后新修的道路；另一種是廢除土司后將舊路重新開通。如烏蒙府，改土歸流之前，土司常以憑險自固，斷絕交通，以至中原入滇須由黔中取道曲靖，改流之后道路打通，北到四川，東至貴州，成為進入云南的重要通道。改流之省的開路，貴州較為突出。如鎮(zhèn)寧至普安、平越至施秉的改驛修路工程，即造新橋三十余座，修舊石橋、木橋各十余座。③《朱批諭旨》第26冊，雍正五年十一月十一日鄂爾泰奏。

采礦。由于以往的土司地區(qū)相對封閉，因此礦業(yè)的發(fā)展十分緩慢。當時，私人開采較多，而政府組織的開采卻很少。清初以來，一直有內(nèi)地民人到土司地區(qū)進行開墾、采礦，而被清政府嚴行禁止，并斥其為“漢奸”。這只是出于維護土司地區(qū)穩(wěn)定的需要。實際上，清政府對土司地區(qū)的礦產(chǎn)還是很看重的。正如王履階在談到改土歸流必要性時即表示，苗疆“林木不可勝用……苗鐵固推重一時，銅銀備國用……征其物產(chǎn)，亦少助庫藏于微芒”④王履階：《改土歸流說》，《小方壺齋輿地叢鈔》第八帙。。顯然，西南地區(qū)的礦產(chǎn)也是清政府開發(fā)的目標之一。改土歸流后，清政府管理了鐵、銅等礦產(chǎn)的開采，情況有了明顯改變，經(jīng)過多年的發(fā)展，云南、貴州、廣西等省的改流地區(qū)以礦業(yè)為主的經(jīng)濟獲得了前所未有的發(fā)展。

辦學校。辦學校旨在普及教育，作為清政府而言，是想通過儒家傳統(tǒng)教育，使少數(shù)民族在思想上認同、服從中央王朝，使其“各遵王化”⑤《清世宗實錄》卷147，雍正十二年九月甲申。?？陀^上也培養(yǎng)了少數(shù)民族的人才。早在推行土司制度的同時，中央政府即推行教育，建地方儒學。如明太祖于洪武二十八年，“詔諸土司皆立儒學”⑥《明史》卷3《太祖紀 3》。。但是，土司往往阻撓土民入學，“恐土民向?qū)W有知，不便于彼之苛政”⑦乾隆《貴州通志》卷35，藝文，張廣泗：《設(shè)立苗疆義學疏》。。改流以后，這種情況發(fā)生了變化。清政府一方面廣設(shè)學校，一方面鼓勵少數(shù)民族子弟入學。雍正改流之地，凡條件成熟者均建地方儒學，設(shè)教職，確定學額；少數(shù)條件尚不成熟的地方，有些只設(shè)教職，管理土民子弟入學事，令欲入學者到附近府州縣應(yīng)試，同樣規(guī)定入學名額，待地方穩(wěn)定之后即建學校。為確保少數(shù)民族子弟入學，清政府還在貴州、湖南等地的儒學加取苗童一二名，在廣西加取瑤童一二名。⑧見光緒《大清會典事例》卷376、379、380所載湖南、廣西、貴州學額。如雍正三年，清政府批準，“黔省苗人子弟情愿讀書者”，各學于“定額外取進一名”⑨《清世宗實錄》卷35，雍正三年八月戊子。。十年又準貴州各學，凡有“苗童應(yīng)試，加取一名”⑩《清世宗實錄》卷120，雍正十年六月丙辰。。

在建立地方官學的同時，清政府還在改土歸流地區(qū)廣設(shè)義學，令少數(shù)民族子弟入學讀書，并從州縣學中選擇“老成謹慎、文品兼優(yōu)”的生員擔任教師。少數(shù)民族子弟若能通曉文理，即準參加童生試，酌取入學，?乾隆《貴州通志》卷9《義學》。并保證他們的入學名額不被擠占。據(jù)乾隆《貴州通志》卷9《義學》統(tǒng)計，雍正年間在貴州建義學24所，其中奉旨建立者14所，這些義學均設(shè)在“新辟苗疆”，即今天的黔東南地區(qū)。

參考文獻：

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