《律師會見監(jiān)獄在押罪犯規(guī)定》解讀

張玉卿（司法部監(jiān)獄管理局）

修訂的《律師會見監(jiān)獄在押罪犯規(guī)定》（以下簡稱《律師會見規(guī)定》）公布實施后，在法學(xué)理論界和實務(wù)界引起強(qiáng)烈反響，普遍認(rèn)為這是法治的一大進(jìn)步，對于保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利、維護(hù)罪犯合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。本文從為什么修訂、怎么修訂和修訂了什么三個方面對《規(guī)定》進(jìn)行解讀。

一、為什么修訂

《律師會見監(jiān)獄在押罪犯暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）于2004年3月19日公布實施，是律師會見監(jiān)獄在押罪犯的唯一一部專門性規(guī)范性文件。實施十幾年來，在規(guī)范律師會見監(jiān)獄在押罪犯活動、保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢的發(fā)展，《暫行規(guī)定》已明顯滯后，影響了律師依法執(zhí)業(yè)，罪犯合法權(quán)益也不能得到有效保障。

一些規(guī)定與現(xiàn)行法律、政策相沖突?！缎淌略V訟法》和《律師法》于2012年修訂，兩院三部《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》于2015年實施，中辦、國辦《關(guān)于深化律師制度改革的意見》于2016年印發(fā)。《暫行規(guī)定》的一些條款明顯與上述法律、政策相沖突，如律師代理范圍不符合《律師法》的規(guī)定，一些律師無法接受罪犯關(guān)于申訴的委托。律師會見人數(shù)要求兩人，也不符合《刑事訴訟法》的規(guī)定。

律師執(zhí)業(yè)權(quán)利得不到保障。在平時工作中，我們經(jīng)常接到一些律師來信來電，反映律師會見監(jiān)獄在押罪犯難、門檻多、程序復(fù)雜等問題，如有的監(jiān)獄要求必須有兩名律師才可以會見罪犯，當(dāng)天到監(jiān)獄不能及時安排會見，等等，建議及時修改《暫行規(guī)定》，依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利。有的律師提交了關(guān)于完善律師會見監(jiān)獄在押罪犯規(guī)定的提案，指出律師會見監(jiān)獄在押罪犯存在的問題，對代理申訴、監(jiān)獄及時安排會見、律師會見人數(shù)等方面提出具體修改建議。

監(jiān)獄執(zhí)法需要明確的規(guī)定。律師會見監(jiān)獄在押罪犯，不僅困擾著律師，監(jiān)獄在處理這些問題上也面臨著把握不準(zhǔn)的問題。如律師代理范圍，《暫行規(guī)定》沒有明確申訴是否可以代理，在執(zhí)行過程中，有的監(jiān)獄允許，有的監(jiān)獄不允許，造成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易引起不確定性帶來的執(zhí)法風(fēng)險。

為解決實踐中出現(xiàn)的這些新情況、新問題，依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，維護(hù)罪犯合法權(quán)益，有必要對《暫行規(guī)定》進(jìn)行修訂。

二、怎么進(jìn)行修訂

堅持依法依規(guī)，和現(xiàn)行法律法規(guī)保持一致。《暫行規(guī)定》作為部頒規(guī)范性文件，不能違背上位法。如罪犯申訴、律師會見人數(shù)、辯護(hù)律師不被監(jiān)聽等等，《刑事訴訟法》《律師法》《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》等都有明確的規(guī)定，這次修訂必須做到與這些法律法規(guī)相一致，這也是法制統(tǒng)一的必然要求。

堅持問題導(dǎo)向，切實解決實踐中存在的問題。從律師方面看，反映問題較多的是律師代理范圍、律師會見人數(shù)、會見監(jiān)聽等方面。監(jiān)獄在處理律師會見過程中，面臨的主要問題也集中在這些方面。鑒于此，這次修訂針對近幾年律師、監(jiān)獄以及社會各界關(guān)注關(guān)心的問題，逐一明確。

堅持實事求是，尋找保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利和維護(hù)監(jiān)獄安全的最佳結(jié)合點。律師是全面依法治國的重要力量，在深化依法治國實踐中發(fā)揮著不可替代的作用。近些年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了深化律師制度改革的意見，司法部出臺了一系列文件，不斷完善律師執(zhí)業(yè)保障機(jī)制，特別是與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、安全部聯(lián)合制定了保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的措施。保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利已成為各部門的共識，是法治國家的必然趨勢，司法部作為律師的“娘家”，在保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利方面更應(yīng)起帶頭作用。監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，確保監(jiān)獄安全是維護(hù)國家安全的重要組成部分，也是監(jiān)獄的法律責(zé)任。所以，在征求意見過程中，始終存在一種張力，監(jiān)獄傾向于保障安全，律師更多關(guān)注保障執(zhí)業(yè)權(quán)利。修改過程中，我們也力爭尋找兩者的最佳結(jié)合點，盡量避免顧此失彼。比如會見監(jiān)聽問題，《刑事訴訟法》有明確規(guī)定，辯護(hù)律師不被監(jiān)聽，這次修訂就必須依法保障律師這項權(quán)利。但辯護(hù)之外的情況，為了保障監(jiān)獄安全，規(guī)定律師會見時，監(jiān)獄可以根據(jù)情況派警察在場。

三、修訂了什么

這次修訂的內(nèi)容主要集中在擴(kuò)大律師代理范圍、增加律師會見方便措施、取消律師會見人數(shù)限制、明確辯護(hù)律師不被監(jiān)聽、取消律師會見批準(zhǔn)、突出保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利等方面。

（一）擴(kuò)大律師代理范圍

律師代理罪犯申訴，是律師反映會見難最多的問題之一。申訴權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利。刑事訴訟法、監(jiān)獄法也規(guī)定了犯罪嫌疑人、罪犯的申訴權(quán)。由于犯罪嫌疑人、罪犯被限制、剝奪人身自由，再加上法律知識普遍缺乏，委托律師進(jìn)行申訴，由律師提供專業(yè)服務(wù)，是保障罪犯合法權(quán)益的有效途徑。這次修訂，明確了律師可以代理各類訴訟案件的申訴，消除了各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的狀況。同時，根據(jù)《律師法》第28條的規(guī)定，還增加了律師可以為監(jiān)獄在押罪犯提供非訴訟法律服務(wù)、解答有關(guān)法律詢問、代寫訴訟文書和有關(guān)法律事務(wù)的其他文書。從目前實踐看，這些代理事項范圍基本可以滿足罪犯合法權(quán)益的維護(hù)和律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障。

實踐中，律師在辦理各種訴訟案件時，有時關(guān)鍵的證人已在監(jiān)獄服刑，而能否向這個證人調(diào)查取證關(guān)系到能否查明案件事實和正確適用法律。一些文件在這方面也作出了規(guī)定，如《關(guān)于深化律師制度改革的意見》第4項指出：完善律師收集證據(jù)制度，律師辦理訴訟和非訴訟法律業(yè)務(wù)，可以依法向工商、公安、海關(guān)、金融和不動產(chǎn)等部門調(diào)查核實有關(guān)情況?！蛾P(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》第19條規(guī)定：辯護(hù)律師申請向正在服刑的罪犯收集與案件有關(guān)的材料的，監(jiān)獄和其他監(jiān)管機(jī)關(guān)在查驗律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和犯罪嫌疑人、被告人委托書或法律援助公函后，應(yīng)當(dāng)及時安排并提供合適的場所和便利。因此，這次修訂吸收了上述文件中關(guān)于律師收集證據(jù)的規(guī)定，《律師會見規(guī)定》第4條規(guī)定：其他案件的代理律師，需要向監(jiān)獄在押罪犯調(diào)查取證的，可以會見在押罪犯。其他案件的含義包括了刑事、民事、行政等案件，只要是有關(guān)機(jī)關(guān)已經(jīng)立案，律師就可以到監(jiān)獄調(diào)查取證。當(dāng)然，在取證過程中也要遵守法律規(guī)定，如《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》規(guī)定：正在服刑的罪犯屬于辯護(hù)律師所承辦案件的被害人或者其近親屬、被害人提供的證人的，律師會見監(jiān)獄在押罪犯要經(jīng)人民檢察院或者人民法院許可。

（二）增加方便律師會見措施

為律師會見、閱卷等提供便利，是保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的重要內(nèi)容之一，《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》對這方面也作出了明確規(guī)定。這次修訂增加了律師會見便利措施，如監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)公開律師會見預(yù)約方式，合理安排律師會見場所，方便律師會見、閱卷等事務(wù)?！稌盒幸?guī)定》沒有明確罪犯的監(jiān)護(hù)人、近親屬可以代為委托律師，律師會見在押罪犯，必須由罪犯本人委托。因為罪犯在監(jiān)獄服刑，自己委托確有很多現(xiàn)實困難。參照《刑事訴訟法》第33條“犯罪嫌疑人、被告人在押的，也可以由其監(jiān)護(hù)人、近親屬代為委托辯護(hù)人”的規(guī)定，《律師會見規(guī)定》第4條規(guī)定：罪犯的監(jiān)護(hù)人、近親屬可以代為委托律師。為確保罪犯本人意愿的真實性，同時規(guī)定了：罪犯的監(jiān)護(hù)人、近親屬代為委托律師的，律師第一次會見時，應(yīng)當(dāng)向罪犯本人確認(rèn)是否建立委托關(guān)系。實踐中，律師會見的時間安排也是困擾律師的一個問題，如律師到了監(jiān)獄，有時當(dāng)天安排不了會見，需要第二天或者第三天才能見到罪犯，增加了經(jīng)濟(jì)、時間成本。參照《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》關(guān)于應(yīng)當(dāng)及時安排會見的規(guī)定，《律師會見規(guī)定》第8條作了進(jìn)一步細(xì)化：監(jiān)獄收到律師提交的本規(guī)定第五條所列的材料后，對于符合本規(guī)定第四條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)及時安排會見。能當(dāng)時安排的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)時安排；不能當(dāng)時安排的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)說明情況，在四十八小時內(nèi)安排會見。增加“能當(dāng)時安排的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)時安排”的規(guī)定，大大方便了律師會見，減少了不必要的成本。對于律師需要助理、翻譯人員隨同參加會見的，《律師會見規(guī)定》第6條、第7條也作了細(xì)化，律師辦理手續(xù)更加明確。

（三）取消律師會見人數(shù)限制

《暫行規(guī)定》要求一般應(yīng)由兩名律師參加，或者由一名律師帶一名律師輔助人員參加。實踐中，有的監(jiān)獄還要求必須是兩名律師才能參加會見。一名律師就可以完成的工作，必須委托兩名律師，無疑增加了罪犯或者其親屬的經(jīng)濟(jì)成本?！缎淌略V訟法》第32條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人可以委托一至二人作為辯護(hù)人?！堵蓭煼ā芬矝]有限定委托律師必須是兩人。因此，此次修訂不再保留會見律師一般應(yīng)由兩人參加的要求。同時，根據(jù)《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》，《律師會見規(guī)定》第9條規(guī)定：在押罪犯可以委托一至兩名律師。委托兩名律師的，兩名律師可以共同會見，也可以單獨會見。律師可以帶一名律師助理協(xié)助會見。

（四）明確辯護(hù)律師會見時不被監(jiān)聽

律師會見時是否被監(jiān)聽或者警察在現(xiàn)場，是一個很關(guān)鍵的重大問題，律師、監(jiān)獄都很關(guān)注，涉及律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障、罪犯合法權(quán)益維護(hù)和監(jiān)獄安全。在這個問題上，大家爭議很大，多次座談、征求意見，也是討論、反映最多的問題。

《刑事訴訟法》第37條第四款和《律師法》第33條規(guī)定：辯護(hù)律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽?！蛾P(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》第7條第四款規(guī)定：辯護(hù)律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽，辦案機(jī)關(guān)不得派員在場。之所以不被監(jiān)聽，是因為犯罪嫌疑人、被告人沒有被最終確定有罪，為了保障控辯平衡，律師會見犯罪嫌疑人、被告人需要在不被第三方知道的情況下進(jìn)行。監(jiān)獄在押罪犯獄內(nèi)又犯罪或者發(fā)現(xiàn)其有漏罪的，此時監(jiān)獄在押罪犯集罪犯和犯罪嫌疑人兩種身份于一身。對于這種雙重身份的在押罪犯，律師會見時是否被監(jiān)聽或者派警察在場，長時間沒有明確規(guī)定。實踐中，有的監(jiān)獄可能會以保障安全、防止偽證等理由，根據(jù)《暫行規(guī)定》派警察現(xiàn)場監(jiān)視。按照犯罪嫌疑人身份，律師會見時不被監(jiān)聽，這是法律規(guī)定。按照罪犯身份，律師會見時是否被監(jiān)聽或者派警察在場，法律沒有明確。但《罪犯會見通信規(guī)定》規(guī)定，罪犯會見監(jiān)護(hù)人、親屬時要全程錄音，主要考慮是，防止傳遞危及監(jiān)獄安全或者影響罪犯改造的信息。兩種身份情況下，按照哪種身份確定，始終存在不同觀點。為強(qiáng)化律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障力度，加大維護(hù)罪犯合法權(quán)益力度，最后確定，按照犯罪嫌疑人身份，律師會見時不被監(jiān)聽，不得派警察在場。

同時，律師會見在押罪犯大多數(shù)情況是代理申訴、代理處理民事事項等，這種情況不適用《刑事訴訟法》《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》關(guān)于辯護(hù)律師會見犯罪嫌疑人不被監(jiān)聽的規(guī)定。因為在押罪犯已確定有罪，犯罪嫌疑人身份已經(jīng)消失，偵查、起訴、審判的刑事訴訟程序已經(jīng)結(jié)束，罪犯在監(jiān)獄服刑屬于刑罰執(zhí)行階段，不存在控辯平衡的問題。為確保安全，《律師會見規(guī)定》第11條第一款規(guī)定：律師會見在押罪犯時，監(jiān)獄可以根據(jù)案件情況和工作需要決定是否派警察在場。派警察在場主要是考慮安全因素，如果不存在安全問題，監(jiān)獄就不需要派警察在場。

（五）取消律師會見批準(zhǔn)

《暫行規(guī)定》第6條規(guī)定，對于涉及國家秘密或者重大、復(fù)雜案件的在押罪犯，由監(jiān)獄作出批準(zhǔn)會見或者不批準(zhǔn)會見的決定。實踐中，因“重大、復(fù)雜案件”概念不明確，“國家秘密”范圍界定不清楚，監(jiān)獄和律師對其理解把握不一致。更為重要的是，在這次修訂中是否取消這項條款，因涉及國家秘密或者重大、復(fù)雜案件，監(jiān)獄不批準(zhǔn)律師會見是否符合法律規(guī)定。從目前法律規(guī)定看，《刑事訴訟法》第37條第二款規(guī)定：危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪案件，在偵查期間辯護(hù)律師會見在押的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可。《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》第9條規(guī)定：辯護(hù)律師在偵查期間要求會見危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪案件在押的犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)向偵查機(jī)關(guān)提出申請。因有礙偵查或者可能泄露國家秘密而不許可會見的，應(yīng)當(dāng)向辯護(hù)律師說明理由。由此可見，只有在偵查機(jī)關(guān)辦理上述三類案件的偵查期間，辯護(hù)律師會見才有可能不被許可，原因主要是考慮重大復(fù)雜案件的偵查需要。罪犯到監(jiān)獄服刑后，已經(jīng)進(jìn)入刑罰執(zhí)行階段，再根據(jù)國家秘密或者重大復(fù)雜案件不批準(zhǔn)會見，沒有法律依據(jù)。而且，《律師法》也規(guī)定了律師應(yīng)當(dāng)保守執(zhí)業(yè)活動中知悉的國家秘密，以及泄露國家秘密應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。因此，這次修訂取消了對于涉及國家秘密或者重大、復(fù)雜案件的在押罪犯，由監(jiān)獄作出批準(zhǔn)會見或者不批準(zhǔn)會見的規(guī)定。也就是說，只要符合代理范圍，律師都可以會見監(jiān)獄在押罪犯。

（五）突出保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利和救濟(jì)措施

為充分保障律師行使執(zhí)業(yè)權(quán)利，《律師會見規(guī)定》第10條規(guī)定，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)保障律師履行職責(zé)需要的會見時間和次數(shù)。根據(jù)《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》第41條、第44條規(guī)定，《律師會見規(guī)定》第12條規(guī)定，律師認(rèn)為監(jiān)獄及其工作人員阻礙其依法行使執(zhí)業(yè)權(quán)利的，除了可以向警察所在監(jiān)獄或者其上一級機(jī)關(guān)投訴外，也可以向其所執(zhí)業(yè)律師事務(wù)所所在地的市級司法行政機(jī)關(guān)、所屬的律師協(xié)會申請維護(hù)執(zhí)業(yè)權(quán)利。情況緊急的，可以向事發(fā)地的司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會申請維護(hù)執(zhí)業(yè)權(quán)利。