四川行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作調(diào)研報(bào)告

田亮 張敏 鈕猛（四川省司法廳基層工作處）

人民調(diào)解作為一種預(yù)防矛盾、減少訴累、化解糾紛的柔性手段，在維護(hù)穩(wěn)定中發(fā)揮著不可替代的作用。多年的實(shí)踐證明，在當(dāng)前社會(huì)治理“由剛變?nèi)帷钡倪^程中，人民調(diào)解越來越體現(xiàn)出它的獨(dú)特優(yōu)勢。是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶，在化解社會(huì)矛盾糾紛維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的“免疫功能”和基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)和大量上升，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題。因此，如何充分適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)矛盾糾紛化解需要，在實(shí)踐中探索行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作新理念、新機(jī)制和新方法，不斷提升司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作質(zhì)效，是我們加強(qiáng)和提升新時(shí)期人民調(diào)解工作面臨和需要思考的重要課題。

一、基本情況

近年來，四川省司法行政系統(tǒng)大力加強(qiáng)和推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作，積極構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的矛盾糾紛多元化解工作體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動(dòng)關(guān)系等行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛中的基礎(chǔ)性、前端性作用和獨(dú)特優(yōu)勢，全力化解社會(huì)矛盾糾紛，為保障人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義，回應(yīng)和服務(wù)人民日益增長的美好生活需要作出了積極貢獻(xiàn)。

（一）行專人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)不斷拓展

行專人民調(diào)解組織主要由三種模式，一是單獨(dú)設(shè)置、以糾紛類型命名的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，二是綜合性的人民調(diào)解中心或聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)，三是派駐有關(guān)單位的人民調(diào)解室。四川省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)本地工作實(shí)際和區(qū)域特點(diǎn)，實(shí)事求是、因地制宜、從需要出發(fā)，按照“成熟一個(gè)指導(dǎo)建立一個(gè)，建立一個(gè)切實(shí)規(guī)范一個(gè)，規(guī)范一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)一個(gè)”的工作思路，有計(jì)劃、有步驟、有針對性地加快推進(jìn)行專人民調(diào)解組織建設(shè)，既集中了相對有限的資源，又解決了緊迫的實(shí)際需要問題。

1.行業(yè)分布情況。目前四川省共建立各類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)2904個(gè)，調(diào)解室5024個(gè)，覆蓋了15類矛盾糾紛重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，其中縣級(jí)行政區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、勞動(dòng)爭議糾紛人民調(diào)解委員會(huì)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，婚姻家庭、物業(yè)管理糾紛人民調(diào)解委員會(huì)建立率達(dá)到60%以上。（見圖1）

圖1 四川省行專人民調(diào)解組織分布情況

2.行政區(qū)域分布情況。除省本級(jí)以外，四川省在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)分別建立了58個(gè)、1946個(gè)、900個(gè)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，縣級(jí)行專人民調(diào)解組織數(shù)量居于首位，占總數(shù)的67%。（見圖2）

圖2 調(diào)解組織（調(diào)委會(huì)）行政區(qū)域分布情況

3.地區(qū)分布情況。四川省21個(gè)市（州）行專人民調(diào)解組織建設(shè)情況極不平衡，其中廣元、綿陽、眉山三市建立的人民調(diào)解委員會(huì)位列全省前3位，多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通事故、勞動(dòng)爭議糾紛調(diào)委會(huì)。（見表3）

表3 調(diào)解組織（調(diào)委會(huì)）地區(qū)分布情況

（二）行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解員隊(duì)伍不斷優(yōu)化

四川省司法行政機(jī)關(guān)大力加強(qiáng)行業(yè)化、專業(yè)化人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，確保調(diào)解員綜合素質(zhì)符合新形勢下矛盾糾紛化解工作要求。按照“人員職業(yè)化、工作專業(yè)化”的要求，根據(jù)矛盾糾紛的行業(yè)、專業(yè)特點(diǎn)，會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門明確配備數(shù)量、選聘條件、工作職責(zé)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)公開公平擇優(yōu)選聘，逐步提高專職調(diào)解員數(shù)量和專業(yè)化能力水平。

1.總體情況。截至2017年12月，四川省行專人民調(diào)解組織共有專兼職調(diào)解員21661人，其中，男性15498人，占71.5%，女性5965人，占28.5%（見圖4）。從年齡構(gòu)成上看，平均年齡40.6歲，最小年齡18歲，最大年齡81歲，其中有41.3%的調(diào)解員集中在40-49歲（見表5）。從民族構(gòu)成上看，主要有漢族、藏族、羌族、彝族和回族，其中漢族調(diào)解員人數(shù)最最多，占總數(shù)的89.6%，其次是藏族，占6.8%。（見圖4）

圖4 調(diào)解員的性別和民族構(gòu)成

表5 行專人民調(diào)解組織調(diào)解員年齡分布情況

2.專兼職人員結(jié)構(gòu)。四川省通過政府購買服務(wù)和公益性崗位等方式，聘任3434名專職調(diào)解員充實(shí)到行專人民調(diào)解組織，占到了全省專職人民調(diào)解員總數(shù)的22.9%。比普通人民調(diào)解組織專職人民調(diào)解員比例高出近8個(gè)百分點(diǎn)。（見圖6）

圖6 專兼職人員結(jié)構(gòu)分布圖

3.行業(yè)專業(yè)分布情況。四川省各類行專人民調(diào)解組織中，醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭議、婚姻家庭、交通事故、治安糾紛、物業(yè)管理六種類型的調(diào)解組織調(diào)解員人數(shù)在1000人以上。從平均人數(shù)上看，每個(gè)行專人民調(diào)解組織平均人數(shù)為7.46人，其中交通事故、治安糾紛等類型的調(diào)委會(huì)平均人數(shù)達(dá)到8人以上。（見圖表7）。特別是四川省自2016年10月以來大力推進(jìn)治安糾紛人民調(diào)解和公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)工作，從事“公調(diào)對接”工作的專兼職調(diào)解員人數(shù)比2016年末凈增加1221人，增幅達(dá)80%。

圖表7 全省行專人民調(diào)解組織人數(shù)分布（按調(diào)解組織分類）

調(diào)解醫(yī)療勞動(dòng)婚姻交通治安物業(yè)消費(fèi)校園邊界旅游訴調(diào)組織糾紛爭議家庭事故糾紛管理糾紛糾紛糾紛糾紛對接類別總?cè)?430 2055 1647 1856 2724 1104 860 1004 704 277 365數(shù)專職687 393 234 630 822 99 126 24 18 39 57人數(shù)購買服務(wù)人數(shù)483 98 133 553 354 119 84 0 18 27 70

4.地區(qū)分布情況。全省各地中，宜賓市從事行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作的人民調(diào)解員最多，達(dá)2214人，行專人民調(diào)解組織人數(shù)在1000人以上的還有廣元、綿陽、成都、廣安、內(nèi)江、眉山、阿壩等7個(gè)市(州)。（見表8）

表8 四川省行專人民調(diào)解組織人數(shù)分布（按地區(qū)分類）

5.專業(yè)能力及水平。通過制定出臺(tái)《人民調(diào)解員管理辦法》等規(guī)范性文件，四川省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施人民調(diào)解員準(zhǔn)入審核機(jī)制，嚴(yán)把入口關(guān)，根據(jù)矛盾糾紛的行業(yè)、專業(yè)特點(diǎn)，廣泛吸收群眾基礎(chǔ)好、公道正派、熱心公益的退休法官、檢察官、政法干警和具有相關(guān)醫(yī)學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)知識(shí)人員、法律服務(wù)工作者加入、壯大人民調(diào)解員隊(duì)伍，逐步優(yōu)化兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)。截至2017年12月，93.3%以上具有高中以上學(xué)歷，其中大專以上學(xué)歷達(dá)到83.5%，本科以上學(xué)歷達(dá)到46.7%（見表9）。遠(yuǎn)高于全省人民調(diào)解員的平均水平。

表9 行專人民調(diào)解組織調(diào)解員學(xué)歷情況

6.“專家?guī)臁苯ㄔO(shè)情況。四川省司法行政機(jī)關(guān)積極推動(dòng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解“專家?guī)臁苯ㄔO(shè)，共組建人民調(diào)解“專家?guī)臁?79個(gè)，聘請5003名相關(guān)行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和法律、社會(huì)工作者深度參與人民調(diào)解工作，為人民調(diào)解組織化解矛盾糾紛提供專業(yè)咨詢。

（三）行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用不斷凸顯

行專人民調(diào)解組織的建立和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解真正意義上的銜接，大量矛盾糾紛從醫(yī)療衛(wèi)生、公安交管、人力社保、信訪維穩(wěn)、民事訴訟等部門（領(lǐng)域）分流出來，節(jié)約了相關(guān)政府職能部門的行政資源，減輕了人民法院的壓力。

1.矛盾糾紛調(diào)處綜合情況。2017年，四川省各類行專人民調(diào)解組織共調(diào)解糾紛11.3萬件，占全部糾紛總數(shù)的26.6%，調(diào)解成功率達(dá)94.6%（見表10）。其中，醫(yī)調(diào)委調(diào)處的醫(yī)療糾紛2859件，占各類調(diào)處機(jī)構(gòu)受理醫(yī)療糾紛總數(shù)的63.2%；交調(diào)委調(diào)解道路交通事故糾紛43557件，占各類調(diào)處機(jī)構(gòu)受理交通事故糾紛總數(shù)的70.3%，對這兩類案件的分流化解起到了主導(dǎo)作用。（見圖11）

表10 四川省行專人民調(diào)解組織調(diào)處案件情況發(fā)展態(tài)勢

從上表可以看出，近年行專人民調(diào)解組織調(diào)處的案件總數(shù)呈緩慢下降趨勢，但涉案金額保持高速增長態(tài)勢，道路交通事故糾紛數(shù)一直保持在高位，環(huán)境污染糾紛數(shù)量持續(xù)保持增長。

圖11 四川省醫(yī)調(diào)委和交調(diào)委調(diào)解糾紛情況分析圖

2.化解疑難復(fù)雜案件成效明顯。由于行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛的特殊性和復(fù)雜性，此類糾紛中很大一部分屬于重大疑難糾紛，所涉及的人員數(shù)量、賠償金額和糾紛成功化解的難度都很大，稍有不慎就有可能造成矛盾激化升級(jí)。2015年以來，四川省通過人民調(diào)解的方式，組建以人民調(diào)解能手為主體的調(diào)解團(tuán)隊(duì)，先后成功化解了原成百集團(tuán)改制糾紛等40余件長達(dá)數(shù)年、金額巨大、涉及人數(shù)眾多的信訪積案和重特大行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛，為黨委政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提供低成本解決問題的重要手段和工作平臺(tái)，有效避免和減少了影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件、民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。

（四）行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作機(jī)制不斷完善

四川省司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)職能部門之間的銜接聯(lián)動(dòng)，建立健全及時(shí)有效的信息溝通、資源共享和工作運(yùn)行機(jī)制，不斷提升行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作規(guī)范化制度化水平。

1.規(guī)范化建設(shè)整體推進(jìn)。制定出臺(tái)《四川省人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)辦法》，其中將黨委政府關(guān)注、人民群眾關(guān)心、社會(huì)敏感度高的醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作列為重要內(nèi)容，對人民調(diào)解組織硬件建設(shè)、業(yè)務(wù)流程，人員選任、考核管理等各方面制定了統(tǒng)一的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，極大提高了行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的規(guī)范化水平，目前全省行專人民調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)率已達(dá)80%。與規(guī)范化建設(shè)同步開展的是人民調(diào)解組織、人民調(diào)解員的“評星定級(jí)”活動(dòng)，根據(jù)評定結(jié)果，在工作經(jīng)費(fèi)、個(gè)案補(bǔ)貼、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)交流等方面探索實(shí)行差異化管理，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)和提升人民調(diào)解員的工作積極性、主動(dòng)性，不斷增強(qiáng)工作責(zé)任感和競爭意識(shí)，全省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)委會(huì)和調(diào)解員分別占評定“五星級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)”和“首席人民調(diào)解員”總數(shù)的33%和21%。

2.信息化建設(shè)成效明顯。依托面向人民群眾的“12348四川法網(wǎng)”、面向司法行政機(jī)關(guān)工作人員的“司法行政工作平臺(tái)”和面向人民調(diào)解員的“人民調(diào)解手機(jī)APP”，四川省已初步起構(gòu)建“三位一體”的綜合性人民調(diào)解信息化工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)性專業(yè)性糾紛案件在線咨詢、受理、調(diào)處服務(wù)和人民調(diào)解組織、隊(duì)伍的實(shí)時(shí)同步管理，最大程度地為群眾提供便利服務(wù)，同時(shí)也為全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提供全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的分析研判和決策支持信息，不斷提升指導(dǎo)人民調(diào)解工作的質(zhì)量和水平。

3.多元排查化解的地位和作用凸顯。四川省司法行政系統(tǒng)健全完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成矛盾糾紛多元化解工作的整體合力，2016年以來，省司法廳先后與省綜合辦、省高院、省公安廳、省衛(wèi)計(jì)委、省婦聯(lián)等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立完善人民調(diào)解與治安調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民調(diào)解與治安調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)工作的通知》《關(guān)于做好婚姻家庭糾紛預(yù)防化解工作的實(shí)施意見》《四川省醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)人事爭議調(diào)解仲裁完善多元處理機(jī)制的實(shí)施意見》等，突出矛盾糾紛源頭防控，從重事后調(diào)處向重事前預(yù)測預(yù)警預(yù)防轉(zhuǎn)變，針對婚姻家庭、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)爭議等民生重點(diǎn)領(lǐng)域開展有針對性的矛盾糾紛集中排查，對排查出的矛盾糾紛進(jìn)行科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評估，并根據(jù)評估結(jié)果采取有針對性的預(yù)防和處置措施，對可能造成重大影響或影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，制定了處置預(yù)案。這些工作進(jìn)一步推動(dòng)全省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作向縱深發(fā)展，以“公調(diào)對接”工作為例，去年以來，全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)已建立人民調(diào)解員崗前培訓(xùn)、持證上崗、崗位公示等制度244個(gè)，編發(fā)相關(guān)信息、簡報(bào)300余期次，有力地推進(jìn)了工作的規(guī)范化水平。

（五）非人民調(diào)解屬性的行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織開始出現(xiàn)

近年來，社會(huì)矛盾糾紛日益多元化，在行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解領(lǐng)域，一些非人民調(diào)解屬性的新型調(diào)解組織開始萌芽。主要有以下三種類型：

1.公益性的行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織。主要由各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)設(shè)立，未在司法行政機(jī)關(guān)登記，未掛人民調(diào)解的牌子。此類調(diào)解組織主要集中在縣級(jí)及以上的工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)和工商聯(lián)、貿(mào)促會(huì)等組織，共有203個(gè)，調(diào)解員主要由協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)人員兼職，經(jīng)費(fèi)由主管單位或協(xié)會(huì)保障。

2.收費(fèi)的行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織。如設(shè)立在成都自貿(mào)區(qū)內(nèi)地“一帶一路國際商事調(diào)解中心成都調(diào)解室”，其屬性為民辦非企業(yè)單位，由北京融商一帶一路法律與商事服務(wù)中心和成都（雙流）自貿(mào)區(qū)管委會(huì)共同組建。其案件來源于法院或信訪等部門委托，調(diào)解成功后，按爭議標(biāo)的金額的比例收取調(diào)解費(fèi)。

3.律師調(diào)解組織。根據(jù)四川省高院、司法廳印發(fā)的《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》，成都、瀘州等11個(gè)市（州）可依法成立的律師調(diào)解工作室或者律師調(diào)解中心，作為中立第三方主持調(diào)解，協(xié)助糾紛各方當(dāng)事人通過自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議解決爭議。按照有償和低價(jià)的原則向雙方當(dāng)事人收取調(diào)解費(fèi)，目前，全省的律師調(diào)解工作已逐步在法院訴訟服務(wù)中心、各地律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和公共法律服務(wù)中心開始試點(diǎn)。

二、制約因素

行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作在我國社會(huì)矛盾糾紛化解體系中起著基礎(chǔ)性的作用，在優(yōu)化社會(huì)治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)和諧中發(fā)揮著第一道防線的基礎(chǔ)作用，但由于行專人民調(diào)解組織的公益性和非盈利屬性，導(dǎo)致部分地區(qū)對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作重視不夠，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作在組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)以及經(jīng)費(fèi)保障等方面不能與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，其職能作用還遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來。

（一）日益增長的矛盾糾紛數(shù)量與調(diào)解組織建設(shè)不足之間的矛盾

四川省的行專人民調(diào)解組織建設(shè)還存在認(rèn)識(shí)重視程度不足、發(fā)展不平衡不充分的問題。一方面物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)糾紛等區(qū)域性、行業(yè)性新型人民調(diào)解組織建設(shè)還沒有達(dá)到全覆蓋，在電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等新行業(yè)、新領(lǐng)域還未實(shí)現(xiàn)行專人民調(diào)解組織“0”的突破。另一方面，部分設(shè)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭議糾紛調(diào)解組織作用發(fā)揮十分微弱，造成資源的閑置和浪費(fèi)。四川省2696個(gè)行專人民調(diào)解組織中，有1097個(gè)由司法行政機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立或與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)合設(shè)立，占總數(shù)的40.7%；由行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）主導(dǎo)設(shè)立的僅占55%。其原因是在推進(jìn)行專人民調(diào)解組織建設(shè)過程中，部分行業(yè)主管部門沒有充分認(rèn)識(shí)到人民調(diào)解在有效化解突出矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中所發(fā)揮的重要作用，特別是個(gè)別負(fù)有組建主體責(zé)任的行業(yè)主管部門，沒有把這項(xiàng)工作看作是一項(xiàng)硬性工作任務(wù)，甚至還有個(gè)別業(yè)務(wù)主管部門“片面”地認(rèn)為組建行專人民調(diào)解組織是司法行政部門一家的工作。

（二）日益多元的矛盾糾紛化解需要與調(diào)解員專業(yè)化能力不足之間的矛盾

當(dāng)前四川省行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解員絕大部分均為兼職人民調(diào)解員，每個(gè)行專人民調(diào)解組織專職調(diào)解員僅1.08人，由于其自身還承擔(dān)大量本職工作，難以將主要精力集中到矛盾糾紛的預(yù)防和化解方面，業(yè)務(wù)能力和水平難以充分適應(yīng)人民調(diào)解工作需要。即便是通過政府購買社會(huì)服務(wù)的形式聘任的專職人民調(diào)解員，其中既有專業(yè)知識(shí)，又有調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的人員數(shù)量較少，加之行業(yè)性、專業(yè)性糾紛一般都屬于復(fù)雜疑難糾紛，調(diào)解難度較大，對調(diào)解員的專業(yè)化能力水平要求較高，一定程度上影響了人民調(diào)解工作的順利開展。

（三）亟待提升的人民調(diào)解權(quán)威性公信力與設(shè)立主體不規(guī)范之間的矛盾

《人民調(diào)解法》和司法部相關(guān)意見明確指出，司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與有關(guān)行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)配合，根據(jù)相關(guān)行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛情況和特點(diǎn)，指導(dǎo)人民調(diào)解協(xié)會(huì)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體和其他組織，設(shè)立行專人民調(diào)解委員會(huì)或依托現(xiàn)有的人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解工作室。但由于歷史原因，目前全省各地行專人民調(diào)解組織的設(shè)立主體不規(guī)范，多數(shù)行專人民調(diào)解組織的設(shè)立主體是司法行政部門和相關(guān)行業(yè)（領(lǐng)域）的主管部門，由人民調(diào)解協(xié)會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)設(shè)立的行專人民調(diào)解組織僅占11.7%，與人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性屬性要求不相適應(yīng)，體現(xiàn)了當(dāng)前人民調(diào)解的強(qiáng)烈“行政化”色彩。其中半數(shù)以上的調(diào)委會(huì)組成人員還是由行政部門領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部兼職，專職調(diào)解人員嚴(yán)重不足，致使群眾產(chǎn)生對人民調(diào)解能否保證獨(dú)立性、中立性和公正性的疑慮。

（四）人民調(diào)解工作的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求與保障不到位之間的矛盾

目前，全省很多民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)樨?cái)政比較困難，還沒有把行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算，工作難以有效開展；雖然行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)人民調(diào)解員全部落實(shí)了“個(gè)案補(bǔ)貼”，但由于其個(gè)案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至與普通調(diào)委會(huì)調(diào)解員的個(gè)案補(bǔ)貼水平相同，從而嚴(yán)重影響了調(diào)解員的工作積極性和主動(dòng)性，制約了人民調(diào)解職能作用的充分發(fā)揮。目前，全省有獨(dú)立業(yè)務(wù)辦公場所的行專人民調(diào)解組織僅1165個(gè)，占43.2%；具備獨(dú)立的調(diào)解室和辦公室，面積100平方米以上的調(diào)委會(huì)僅130個(gè)，不足總數(shù)的5%，尚有5.1%的調(diào)委會(huì)無財(cái)政資金保障，除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)解的個(gè)案補(bǔ)貼平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到400元/件外，其他行專人民調(diào)解組織的個(gè)案補(bǔ)貼普遍低于300元/件，不能體現(xiàn)行業(yè)專業(yè)性人民調(diào)解工作所付出的大量時(shí)間、精力和智力成本。在當(dāng)前及今后一段時(shí)期，全省新形勢下行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛數(shù)量將逐漸增多并有可能超過傳統(tǒng)矛盾糾紛，數(shù)量巨大、紛繁復(fù)雜的行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛化解任務(wù)與捉襟見肘的工作保障水平之間的矛盾將更加突出。

（五）行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織的多元化與指導(dǎo)管理機(jī)制不相適應(yīng)的矛盾

當(dāng)前，各種非人民調(diào)解屬性的行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織已開始萌芽并呈快速增長勢頭，豐富了矛盾糾紛化解的渠道，成為行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的有益補(bǔ)充。但不可否認(rèn)的是，由于立法滯后，對非人民調(diào)解屬性的行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解的指導(dǎo)和管理還處于空白地帶。前文所述的203家公益性調(diào)解組織，其主管部門有政府機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)，但卻缺乏統(tǒng)一的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其調(diào)解流程、調(diào)解文書各不相同，難以監(jiān)管其調(diào)解質(zhì)量，難以進(jìn)行司法確認(rèn)。由于人民調(diào)解不收取費(fèi)用的限制，一些本應(yīng)納入人民調(diào)解指導(dǎo)和管理的調(diào)解組織不愿登記為人民調(diào)解組織，不接受司法行政部門的指導(dǎo)和管理，部分收費(fèi)類調(diào)解組織以非法人機(jī)構(gòu)的形式設(shè)立，其收費(fèi)未經(jīng)政府部門批準(zhǔn)和審核，缺乏明晰的邊界和標(biāo)準(zhǔn)。隨著矛盾糾紛的多樣化、國際化，調(diào)解組織的調(diào)解主體身份問題愈發(fā)突出，迫切需要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。

三、對策建議

行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織是在司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，依法設(shè)立的調(diào)解特定行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛的群眾性組織。加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作，一方面必須遵守人民調(diào)解法的各項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)持人民調(diào)解的基本屬性，發(fā)揮其特點(diǎn)和優(yōu)勢，聚焦群眾需求，從組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和服務(wù)管理等方面開展工作，促進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的健康發(fā)展。另一方面，需順應(yīng)社會(huì)治理創(chuàng)新的需求，做好頂層設(shè)計(jì)，賦予司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)和管理非人民調(diào)解性質(zhì)的其他社會(huì)調(diào)解工作的職能，妥善解決其管理機(jī)制、收費(fèi)等問題。根據(jù)四川省工作實(shí)際，我們有以下對策建議：

（一）聚焦群眾需求，打造一體化綜合性人民調(diào)解工作平臺(tái)

依據(jù)糾紛當(dāng)事人的核心需求來設(shè)計(jì)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的引導(dǎo)機(jī)制，使當(dāng)事人能夠更加快捷便利地獲得人民調(diào)解服務(wù)。依托各地公共法律服務(wù)中心建設(shè)，設(shè)立面向群眾的人民調(diào)解工作咨詢指引窗口或座席，對前來尋求法律服務(wù)的糾紛當(dāng)事人，及時(shí)告知人民調(diào)解的特點(diǎn)和優(yōu)勢，引導(dǎo)和幫助當(dāng)事人自愿、優(yōu)先選擇調(diào)解方式解決糾紛。

做好人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解和其他調(diào)解方式之間的銜接聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步優(yōu)化行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作專業(yè)服務(wù)，借助最高法、公安部、司法部、銀保監(jiān)會(huì)在全國部分省開展“道路交通事故糾紛賠償網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”試點(diǎn)工作的有利契機(jī)，及時(shí)總結(jié)提煉道路交通事故糾紛人民調(diào)解工作的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，將“一站式、一體化、大數(shù)據(jù)”的服務(wù)理念和信息化模式推廣到醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)爭議等其他行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域，在方便糾紛當(dāng)事人的同時(shí)提升調(diào)解精準(zhǔn)性和成功率。

不斷提升人民調(diào)解工作規(guī)范化信息化水平，進(jìn)一步優(yōu)化行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作流程，開辟線上和線下融合的人民調(diào)解工作模式，向糾紛當(dāng)事人提供完善的法律咨詢、透明的信息查詢和高效的文書送達(dá)等服務(wù)，提升群眾對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解服務(wù)的體驗(yàn)感和獲得感。

（二）加強(qiáng)組織建設(shè)，積極拓展調(diào)解工作廣度和深度

聚焦特殊領(lǐng)域突出矛盾糾紛，堅(jiān)持重點(diǎn)推進(jìn)與整體推進(jìn)相結(jié)合，在鞏固、提升、完善現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、勞動(dòng)爭議、婚姻家庭等人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，不斷向環(huán)境污染、物業(yè)管理、消費(fèi)維權(quán)等當(dāng)前全面深化改革進(jìn)程中遇到的矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)問題領(lǐng)域拓展。

著眼服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持“調(diào)解跟著項(xiàng)目走”“調(diào)解跟著矛盾走”，在矛盾糾紛相對集中的重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、災(zāi)后重建安置點(diǎn)等重大項(xiàng)目和重點(diǎn)區(qū)域，在旅游開發(fā)、特色農(nóng)產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)鏈上，推動(dòng)設(shè)立人民調(diào)解工作室（窗口），不斷延伸人民調(diào)解工作覆蓋范圍。

加強(qiáng)人民調(diào)解工作督導(dǎo)考核，堅(jiān)持實(shí)事求是，根據(jù)全省各地區(qū)、各行業(yè)實(shí)際，制定設(shè)立范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完成時(shí)限等具體要求和考核目標(biāo)，不斷提高考核工作的針對性、合理性和科學(xué)性，有效增強(qiáng)和提升了全省各地推動(dòng)工作的內(nèi)生動(dòng)力和工作積極性、主動(dòng)性。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升糾紛化解能力水平

把好入口、暢通出口，進(jìn)一步健全人民調(diào)解員的推選、聘任工作機(jī)制，將素質(zhì)高、能力強(qiáng)、熱心公益的人員吸納進(jìn)人民調(diào)解組織，對不負(fù)責(zé)、不作為的不稱職人民調(diào)解員要予以辭退，逐步建立一支“專職為主、兼職為輔、社會(huì)志愿者廣泛參與”的高素質(zhì)人民調(diào)解員隊(duì)伍。

加快推進(jìn)省、市、縣三級(jí)人民調(diào)解“專家?guī)臁薄皫熧Y庫”建設(shè)，根據(jù)行業(yè)性專業(yè)性糾紛的特點(diǎn)，廣泛吸納各行各業(yè)的專家和專業(yè)人員進(jìn)入人民調(diào)解員隊(duì)伍，為人民調(diào)解工作提供強(qiáng)有力的智力支撐。借助和發(fā)揮專家型調(diào)解人員的“傳、幫、帶”作用，培養(yǎng)和儲(chǔ)備一大批優(yōu)秀的人民調(diào)解師資力量，帶動(dòng)和提升人民調(diào)解員的整體專業(yè)化水平。

創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式方法，針對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解員隊(duì)伍中復(fù)合型人員相對較少的情況，積極按照“分類分級(jí)”的原則，從“大而全”向“精而強(qiáng)”轉(zhuǎn)變，從“數(shù)量”向“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，在集中授課、短期研修等培訓(xùn)方式的基礎(chǔ)上廣泛開展崗位練兵、技能比武等業(yè)務(wù)競賽，建立完善“理論+實(shí)戰(zhàn)”的培訓(xùn)培養(yǎng)機(jī)制，補(bǔ)齊行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解員的知識(shí)“短板”，形成有梯次的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解員人才隊(duì)伍。

（四）注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷增強(qiáng)調(diào)解工作基礎(chǔ)保障

各地司法行政機(jī)關(guān)要會(huì)同各行業(yè)主管部門積極主動(dòng)向地方黨委政府匯報(bào)，最大限度地爭取重視和支持，力爭把行專人民調(diào)解組織工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，將專職人民調(diào)解員納入本地公益性崗位，增加政府購買服務(wù)的投入，逐年提高對行專人民調(diào)解組織的財(cái)政保障水平。

加強(qiáng)與各行業(yè)主管部門之間的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)建立人民調(diào)解員“個(gè)案補(bǔ)貼”動(dòng)態(tài)增長機(jī)制，根據(jù)調(diào)解糾紛的數(shù)量和難易程度實(shí)行“一案一補(bǔ)”“以案定補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，確保專兼職人民調(diào)解員的補(bǔ)貼隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展而定期適當(dāng)增加，努力營造良好的“拴心留人”工作氛圍，最大限度的保持人民調(diào)解員隊(duì)伍的長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

積極探索人民調(diào)解公益性收費(fèi)和市場化運(yùn)作機(jī)制，豐富人民調(diào)解服務(wù)供給，在目前人民調(diào)解沒有社會(huì)和民間資金全力支持的大背景下，借鑒國外非訴訟糾紛解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷拓展政府購買服務(wù)的方向和范圍，對影響社會(huì)穩(wěn)定的疑難復(fù)雜糾紛，通過招投標(biāo)等方式向有資質(zhì)的人民調(diào)解組織購買糾紛化解服務(wù)，有效解決人民調(diào)解存在的人員不足、服務(wù)專業(yè)化不高等問題。

（五）強(qiáng)化服務(wù)管理，不斷提升行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作質(zhì)效

準(zhǔn)確把握人民調(diào)解在創(chuàng)新社會(huì)治理和構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)與綜治部門對接，積極爭取將人民調(diào)解工作納入地方黨委政府加強(qiáng)社會(huì)治理、推進(jìn)平安建設(shè)、法治建設(shè)的總體部署，作為綜治維穩(wěn)工作考評的重要內(nèi)容，和其他工作同安排、同部署，為進(jìn)一步推進(jìn)新時(shí)期人民調(diào)解工作提供堅(jiān)強(qiáng)的政策和組織保障。

主動(dòng)加強(qiáng)與人民法院和相關(guān)行業(yè)主管部門之間的銜接聯(lián)動(dòng)，健全完善日常交流、分析研判、信息共享、聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)等聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，積極引導(dǎo)廣大群眾選擇人民調(diào)解方式化解矛盾糾紛，對適宜調(diào)解的民商事糾紛案件，原則上一律委托移送到人民調(diào)解組織進(jìn)行前置調(diào)解，切實(shí)做到“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”，真正使人民調(diào)解成為矛盾糾紛多元化解機(jī)制中的關(guān)鍵銜接點(diǎn)。

大力加強(qiáng)對人民調(diào)解工作和優(yōu)秀人民調(diào)解員的宣傳表彰，在全社會(huì)大力宣傳人民調(diào)解工作的重要作用和獨(dú)特優(yōu)勢，對在矛盾糾紛化解工作中做出突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解先進(jìn)集體和個(gè)人進(jìn)行表彰，扎實(shí)開展“星級(jí)”人民調(diào)解委員會(huì)和“等級(jí)”人民調(diào)解員的評選活動(dòng)，樹立一批人民調(diào)解組織和調(diào)解員先進(jìn)典型，讓廣大人民群眾更多地了解、支持和參與人民調(diào)解工作，不斷增強(qiáng)人民調(diào)解工作的社會(huì)影響力和人民調(diào)解員的職業(yè)榮譽(yù)感。

（六）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，賦予司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)和管理社會(huì)調(diào)解的職能

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也正經(jīng)歷著矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)和訴訟急增的陣痛。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是黨的十九大提出的目標(biāo)。從“管理”到“治理”，從單向的政府強(qiáng)力管控轉(zhuǎn)向群眾參與的柔性共治中，調(diào)解必將更廣泛地被采用，其社會(huì)“免疫系統(tǒng)”的獨(dú)特價(jià)值和功能還將得到進(jìn)一步的體現(xiàn)。建議在這一發(fā)展趨勢中，由國家立法或授權(quán)，將指導(dǎo)和規(guī)范包括行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解在內(nèi)的社會(huì)調(diào)解工作統(tǒng)一歸口到司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和管理。

在維護(hù)和改進(jìn)既有人民調(diào)解工作體系的前提下，并行規(guī)定“社會(huì)調(diào)解”，將不屬于“人民調(diào)解委員會(huì)”的所有訴訟和行政調(diào)解之外的調(diào)解組織一并納入“社會(huì)調(diào)解”范疇，包括仲裁委員會(huì)專門設(shè)立的調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織、其他具有調(diào)解職能或開展調(diào)解業(yè)務(wù)的組織等。通過立法或國務(wù)院授權(quán)的方式，交由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記和指導(dǎo)管理。

在人民調(diào)解組織不斷發(fā)展壯大、人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障不斷增長的同時(shí)，適度開放糾紛調(diào)解市場，允許民間力量進(jìn)駐糾紛解決的調(diào)解服務(wù)領(lǐng)域，成立從公益性到適當(dāng)收費(fèi)的各種調(diào)解組織，促進(jìn)調(diào)解組織的多元化發(fā)展，為人民群眾化解矛盾糾紛提供更多樣化的選擇，并讓人民調(diào)解制度在競爭中煥發(fā)更強(qiáng)的生命力。

由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，加強(qiáng)對社會(huì)調(diào)解的立法和規(guī)范，從調(diào)解工作的原則、調(diào)解案件的范圍、調(diào)解組織（設(shè)立程序、設(shè)立條件）、調(diào)解人員（任職資格、行為準(zhǔn)則、登記備案）、調(diào)解程序及訴訟對接程序、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解協(xié)議、司法確認(rèn)、救濟(jì)程序等方面制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有效提升包括行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作在內(nèi)的社會(huì)調(diào)解的規(guī)范化水平。