執(zhí)法檢察建議機(jī)制法治化問(wèn)題探析*

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東湛江 524008)

執(zhí)法檢察建議機(jī)制法治化問(wèn)題探析*

杜承秀

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東湛江 524008)

近年來(lái)，作為檢察機(jī)關(guān)參與執(zhí)法監(jiān)督、制止和預(yù)防行政違法、保障并促進(jìn)法治政府實(shí)現(xiàn)的一種重要機(jī)制，執(zhí)法檢察建議在取得良好監(jiān)督和社會(huì)管理效果的同時(shí)，實(shí)踐運(yùn)作中確也暴露出制發(fā)不規(guī)范、強(qiáng)制力不足、質(zhì)量不高等諸多問(wèn)題。執(zhí)法檢察建議機(jī)制的法治化是法治國(guó)家全面推進(jìn)的必然要求，也是解決問(wèn)題實(shí)現(xiàn)其運(yùn)行規(guī)范化的重要途徑。應(yīng)該在由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在我國(guó)《人民檢察院組織法》中設(shè)置執(zhí)法檢察建議機(jī)制，同時(shí)須細(xì)化并充實(shí)執(zhí)法檢察建議權(quán)的具體內(nèi)容、明確其適用的基本原則、構(gòu)建其運(yùn)作的基本程序。

執(zhí)法；檢察建議；執(zhí)法檢察建議；法治化

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“區(qū)域府際合作治理的行政法問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14BFX036)、2015年度廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題“少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展立法問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15BFX005)、廣東海洋大學(xué)人文社科項(xiàng)目2016年度重點(diǎn)項(xiàng)目“涉海糾紛行業(yè)調(diào)解的困境與出路研究”的階段性成果。

雖然檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)《憲法》明定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)主要限于對(duì)法院的訴訟活動(dòng)和對(duì)監(jiān)獄、勞改機(jī)關(guān)的刑罰執(zhí)行活動(dòng)等進(jìn)行法律監(jiān)督，在對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督方面，目前檢察機(jī)關(guān)所能夠發(fā)揮的作用既間接又有限。1999年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國(guó)發(fā)[1999]23號(hào))、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)[2004]10號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)[2008]17號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]33號(hào))等四個(gè)關(guān)于加強(qiáng)依法行政工作的規(guī)范性文件，但遺憾的是這四個(gè)文件對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政法治監(jiān)督方面均沒(méi)有任何制度性安排和具體設(shè)計(jì)。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，在創(chuàng)新社會(huì)管理時(shí)代大背景下，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)積極履行法律監(jiān)督職能，并且通過(guò)不斷探索工作機(jī)制，在督促行政機(jī)關(guān)依法行政方面開展了大量卓有成效的工作。最高人民檢察院2009年11月發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱：《工作規(guī)定(試行)》)設(shè)立了對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的檢察建議機(jī)制，該機(jī)制的靈活性、柔性特質(zhì)使該機(jī)制逐漸成為檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要方式，實(shí)踐運(yùn)行中取得了良好工作績(jī)效。*據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2012年間，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共向有關(guān)單位和部門提出社會(huì)管理領(lǐng)域的檢察建議70315件，其中84%獲得了采納。參見(jiàn)曹建明：《最高人民檢察院關(guān)于民事行政檢察工作情況的報(bào)告》(2012年12月25日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上的報(bào)告)。黨的十八屆三中全會(huì)高度重視檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的重要作用，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)督促其糾正職責(zé)。

筆者認(rèn)為，通過(guò)執(zhí)法檢察建議機(jī)制加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，不僅是對(duì)我國(guó)《憲法》所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的落實(shí)與回歸，而且也能夠在蘇聯(lián)法制中找到制度運(yùn)作的原型。*See Glenn G. Morgan, The “Proposal” of the Soviet Procurator: A Means for Rectifying Administrative Illegalities, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 9, No. 2 (Apr., 1960), pp.191-207。然而，客觀地說(shuō)，作為執(zhí)法檢察建議機(jī)制最直接法律依據(jù)的《工作規(guī)定(試行)》是檢察解釋，由檢察解釋賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督，該權(quán)力存在及運(yùn)行的正當(dāng)性難免受到質(zhì)疑；同時(shí)，《工作規(guī)定(試行)》總計(jì)十一條，僅對(duì)執(zhí)法檢察建議的含義、適用原則、適用情形等問(wèn)題作出粗線條的規(guī)定，無(wú)法較好引導(dǎo)執(zhí)法檢察建議機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)行；再者，執(zhí)法檢察建議僅僅是一種“建議”，其能否發(fā)生預(yù)期監(jiān)督效果很大程度上取決于被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能否依法接受監(jiān)督，目前即使被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法檢察建議不予理睬，亦不因此而承擔(dān)任何法律責(zé)任，執(zhí)法檢察建議沒(méi)有足夠的強(qiáng)制力保障，其權(quán)威性受到較大減損。筆者認(rèn)為，應(yīng)該將執(zhí)法檢察建議機(jī)制納入法治化軌道，通過(guò)法治化破解其實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，建構(gòu)科學(xué)理性的執(zhí)法檢察建議機(jī)制。

一、修改我國(guó)《人民檢察院組織法》，增設(shè)執(zhí)法檢察建議機(jī)制

執(zhí)法檢察建議機(jī)制最直接的法律依據(jù)是2009年11月由最高人民檢察院頒行的《工作規(guī)定(試行)》。2016年5月，最高人民檢察院頒行了《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》，該規(guī)范性文件中也有與執(zhí)法檢察建議機(jī)制相關(guān)的一些規(guī)定。此外，關(guān)乎執(zhí)法檢察建議機(jī)制的規(guī)范性文件還有各省、市乃至縣級(jí)人民檢察院頒行的實(shí)施性辦法，比如，2010年2月河北省人民檢察院制定了《河北省人民檢察院檢察建議工作實(shí)施細(xì)則(試行)》，2012年重慶市云陽(yáng)縣人民檢察院通過(guò)了《云陽(yáng)縣檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實(shí)施意見(jiàn)(試行)》， 2012年12月山東省冠縣人民檢察院頒行了《冠縣人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行辦法》。毫無(wú)疑問(wèn)，這些由省、市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)頒行的規(guī)范性文件并不屬于規(guī)范性法律文件，不具有法律拘束力。*從法律淵源上論，我國(guó)的法律文件僅包括最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)頒布的憲法和法律、最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政法規(guī)、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部委和有地方立法權(quán)的人民政府發(fā)布的規(guī)章、最高人民法院發(fā)布的審判解釋和最高人民檢察院發(fā)布的檢察解釋等，因此，地方檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件并不在法律文件范疇內(nèi)，不具有法律拘束力?？傊?，目前有關(guān)執(zhí)法檢察建議機(jī)制的法律文件在法律淵源上屬于“司法解釋”，更精確地說(shuō)是“司法解釋”中的檢察解釋。在我國(guó)法律效力位階中，“司法解釋”屬于“規(guī)章”層級(jí)，是全部法律文件中效力層級(jí)最低的，層級(jí)過(guò)低無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法檢察建議機(jī)制存在及運(yùn)行的正當(dāng)性不足、權(quán)威性不夠。更為嚴(yán)重的是，檢察機(jī)關(guān)憑借檢察解釋賦權(quán)自己對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督，這明顯背離現(xiàn)代法治的基本原則，實(shí)踐運(yùn)行中經(jīng)常受到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的消極對(duì)待乃至公開抵制，執(zhí)法檢察建議強(qiáng)制力不足，監(jiān)督效果難以實(shí)現(xiàn)，實(shí)在是情理之中的事。

因此，提高執(zhí)法檢察建議機(jī)制之法依據(jù)的層級(jí)，證成執(zhí)法檢察建議權(quán)存在和運(yùn)行的正當(dāng)性，就成為克服現(xiàn)實(shí)困境的首要方面。提高執(zhí)法檢察建議機(jī)制之法依據(jù)的層級(jí)包含邏輯上緊密相關(guān)的三個(gè)問(wèn)題：其一，執(zhí)法檢察建議機(jī)制的立法主體是誰(shuí)；其二，有沒(méi)有必要為執(zhí)法檢察建議機(jī)制單獨(dú)立法；其三，如果不單獨(dú)立法，那么將執(zhí)法檢察建議機(jī)制規(guī)定在哪部法中更合適。

(一)執(zhí)法檢察建議機(jī)制的立法主體應(yīng)為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”我國(guó)《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)各種秩序，保護(hù)公有和私有合法財(cái)產(chǎn)及公民權(quán)利自由?！笨陀^地說(shuō)，作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)方式之一的執(zhí)法檢察建議權(quán)，其存在及運(yùn)行并不背離我國(guó)《憲法》和我國(guó)《人民檢察院組織法》的立法精神與原則宗旨。有學(xué)者認(rèn)為：“《憲法》第一百二十九條和《人民檢察院組織法》第四條屬于檢察機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)法檢察建議的原則性立法規(guī)定?！?王留一、王學(xué)輝：《依據(jù)、結(jié)構(gòu)與框架：行政訴訟被告型檢察監(jiān)督制度研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。當(dāng)然，從我國(guó)《憲法》、我國(guó)《人民檢察院組織法》和三大訴訟法等基本法律的原則規(guī)定上完全可以推導(dǎo)出“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督”結(jié)論，但毋庸置疑，我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)頒行的現(xiàn)行有效法律均沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)有運(yùn)用執(zhí)法檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的權(quán)力?！胺o(wú)明文授權(quán)不可為”是現(xiàn)代法治關(guān)于公權(quán)力存在及運(yùn)行的最基本準(zhǔn)則，該準(zhǔn)則意指我國(guó)任何國(guó)家機(jī)關(guān)享有的權(quán)力必須由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)“法律”形式賦予，沒(méi)有最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法的明確授權(quán)，任何一種公權(quán)力的存在及運(yùn)行均有違法治原則，都不具有正當(dāng)性和合法性。筆者認(rèn)為，為確保執(zhí)法檢察建議機(jī)制存在及運(yùn)行的正當(dāng)性，提升該權(quán)力運(yùn)行的權(quán)威性，達(dá)到檢察機(jī)關(guān)行政法治監(jiān)督效果，促進(jìn)法治政府實(shí)現(xiàn)，理應(yīng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)“法律”明確賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為施以執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的權(quán)力。

(二)執(zhí)法檢察建議機(jī)制沒(méi)有必要單獨(dú)立法

既然執(zhí)法檢察建議機(jī)制應(yīng)該由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)“法律”(狹義)確立，那么接下來(lái)的問(wèn)題是：執(zhí)法檢察建議機(jī)制的立法是制定一部單行法，還是將該機(jī)制與其它相關(guān)或相近法律制度一并規(guī)定在一部法律文件中，即采取合并立法的模式？

筆者認(rèn)為，沒(méi)有必要針對(duì)執(zhí)法檢察建議機(jī)制單獨(dú)立法，其具體理由主要有以下兩點(diǎn)。第一，執(zhí)法檢察建議僅僅是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使的一種方式，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)或者說(shuō)是檢察權(quán)的一項(xiàng)具體子權(quán)力，對(duì)它單獨(dú)立法無(wú)助于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的系統(tǒng)性規(guī)定與完整性行使，也不利于普通民眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的知悉及監(jiān)督。第二，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)其它方面的職權(quán)如公訴權(quán)、抗訴權(quán)等而言，執(zhí)法檢察建議權(quán)的內(nèi)涵及權(quán)力行使相對(duì)靈活，對(duì)其法律規(guī)制過(guò)于嚴(yán)苛，將致使該機(jī)制無(wú)法有效運(yùn)行。筆者認(rèn)為，由法律對(duì)執(zhí)法檢察建議權(quán)力行使的原則、權(quán)力的具體權(quán)能內(nèi)容、運(yùn)行的基本程序等作出規(guī)范就可以了，不應(yīng)對(duì)其設(shè)定太多藩籬。因此，執(zhí)法檢察建議機(jī)制法律文本的內(nèi)容不可能太多，單獨(dú)為其立法顯然是不經(jīng)濟(jì)的，是立法資源的浪費(fèi)。

(三)執(zhí)法檢察建議機(jī)制應(yīng)該在我國(guó)《人民檢察院組織法》中規(guī)定

既然執(zhí)法檢察建議機(jī)制應(yīng)該采取合并立法模式，那么接下來(lái)需要考量的問(wèn)題是將執(zhí)法檢察建議機(jī)制規(guī)定在哪部法律文本中比較妥當(dāng)。對(duì)此，目前學(xué)界主要有兩種建議。

一種建議是將執(zhí)法檢察建議機(jī)制放在三大訴訟法中分別確立。*關(guān)于執(zhí)法檢察建議機(jī)制的立法規(guī)定應(yīng)該放在三大訴訟法中分別確立的具體論證，參見(jiàn)崔建科：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建》，《法學(xué)論壇》2014年第4期。有學(xué)者認(rèn)為：“在我國(guó)人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)力行使的主要方式和基本渠道是通過(guò)參與訴訟程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的，執(zhí)法檢察建議機(jī)制本是人民檢察院監(jiān)督執(zhí)法的具體形式，在訴訟法中進(jìn)行立法規(guī)定是自然的。”*王智明、代長(zhǎng)亮：《行政違法行為檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界研究》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。另外，在檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)踐中，也往往是在檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟、民事訴訟或者行政訴訟過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中存在不規(guī)范、不合法等現(xiàn)象時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才行使執(zhí)法檢察建議權(quán)。筆者不贊成將執(zhí)法檢察建議機(jī)制規(guī)定在三大訴訟法中，理由是：一方面，這將導(dǎo)致執(zhí)法檢察建議這一完整的檢察監(jiān)督機(jī)制被肢解，分別規(guī)定在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動(dòng)過(guò)程中而變得比較零散；另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督不僅僅局限在訴訟過(guò)程中，在訴訟過(guò)程之外的其它日常法律監(jiān)督和檢察權(quán)行使活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)如果獲知了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中存在著需要改進(jìn)或完善之處，也可能行使執(zhí)法檢察建議權(quán)，作為一種靈活、積極、主動(dòng)的權(quán)力， 執(zhí)法檢察建議權(quán)的行使不可以僅僅拘泥于訴訟過(guò)程中，否則，就無(wú)法更充分地發(fā)揮檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)執(zhí)法效能提高及依法運(yùn)行的監(jiān)督功效和社會(huì)功效?？傊?，將執(zhí)法檢察建議機(jī)制在三大訴訟法律制度中分別規(guī)定是十分不合適的。

另一種建議是將執(zhí)法檢察建議機(jī)制放在我國(guó)《人民檢察院組織法》中，建議通過(guò)修改我國(guó)《人民檢察院組織法》在檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)部分增設(shè)執(zhí)法檢察建議權(quán)。*參見(jiàn)王圭宇：《行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督與法治政府的實(shí)現(xiàn)》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2012年第3期。筆者贊成將執(zhí)法檢察建議機(jī)制規(guī)定在我國(guó)《人民檢察院組織法》中。因?yàn)閳?zhí)法檢察建議機(jī)制是憑借執(zhí)法檢察建議權(quán)而運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法檢察建議權(quán)很顯然是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力之一，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力賦予最基本、最直接、最主要的法律依據(jù)無(wú)疑應(yīng)是該國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法，國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法是專門規(guī)定某類國(guó)家機(jī)關(guān)的組成和活動(dòng)原則的法律，所以，將執(zhí)法檢察建議機(jī)制規(guī)定在我國(guó)《人民檢察院組織法》中是順理成章的事情。另外，我國(guó)《人民檢察院組織法》是1979年制定的，長(zhǎng)期以來(lái)該法為我國(guó)檢察制度的發(fā)展和檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職權(quán)的行使提供了有力的支撐，但目前該法已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，我國(guó)《人民檢察院組織法》必須盡快進(jìn)行修改，已是學(xué)界共識(shí)。特別是，為構(gòu)建科學(xué)合理的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系，黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)把人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院、人民法院相提并論，2016年12月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定在北京、山西、浙江開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，我國(guó)“一府一委兩院”的新權(quán)力體制格局即將形成，目前國(guó)家監(jiān)察體制改革如火如荼，毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)造成了沖擊，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的調(diào)整和重新科學(xué)配置是當(dāng)務(wù)之急，這也要求我國(guó)《人民檢察院組織法》盡快修改以滿足國(guó)家監(jiān)察體制和司法改革的需要。在我國(guó)《人民檢察院組織法》亟待修改的情勢(shì)下，將執(zhí)法檢察建議機(jī)制增設(shè)在該法中不但是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)重新合理配置的需要，而且，相對(duì)于修改近年來(lái)已作過(guò)修訂的三大訴訟法而言也顯然是更具效益的。

二、完善并細(xì)化執(zhí)法檢察建議權(quán)的內(nèi)容，提升其權(quán)威性

執(zhí)法檢察建議機(jī)制賴以運(yùn)行的依據(jù)無(wú)疑是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為具有提出改進(jìn)意見(jiàn)或者建議并督促其改正的權(quán)力，目前學(xué)界對(duì)執(zhí)法檢察建議的理解區(qū)別不大，一般認(rèn)為“執(zhí)法檢察建議是指人民檢察院在履行自身法律監(jiān)督職能的過(guò)程中，結(jié)合行政執(zhí)法辦案的現(xiàn)實(shí)情況，建議相關(guān)的執(zhí)法主體完善管理制度，加強(qiáng)執(zhí)法主體內(nèi)部的制約與監(jiān)督，以提升依法行政水平，更好地履行社會(huì)管理及服務(wù)職責(zé)，預(yù)防和減少執(zhí)法過(guò)程中違法行為發(fā)生的一種重要方式”。*參見(jiàn)高鴻鈞：《法治：理念與制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第193頁(yè)。毫無(wú)疑問(wèn)，執(zhí)法檢察建議機(jī)制能夠順暢運(yùn)行并且能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)依法行政的促進(jìn)和對(duì)法治政府的保障作用，不可能讓執(zhí)法檢察建議權(quán)僅僅停留在建議權(quán)這一概念上，應(yīng)該明確執(zhí)法檢察建議權(quán)的具體內(nèi)容，對(duì)該權(quán)力進(jìn)行細(xì)化，使其具有可操作性或者具體行使的可能性。為保障執(zhí)法檢察建議機(jī)制科學(xué)有效運(yùn)行，筆者認(rèn)為，理論上，凡是有助于開展執(zhí)法檢察建議工作的權(quán)力都應(yīng)該為檢察機(jī)關(guān)配置。另外，為檢察機(jī)關(guān)配置執(zhí)法檢察建議權(quán)不僅僅是開展執(zhí)法檢察建議工作的需要，更是為了衡平監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體關(guān)系的需要。檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以通過(guò)執(zhí)法檢察建議機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為、行政不當(dāng)行為或者行政不作為等有悖行政法治的行政權(quán)力運(yùn)行行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。源于被監(jiān)督者的本能反應(yīng)，被監(jiān)督機(jī)關(guān)有可能對(duì)這種監(jiān)督持有異議，而可能消極對(duì)待，甚至公然反對(duì)，如果監(jiān)督權(quán)沒(méi)有足夠的強(qiáng)制力，必然達(dá)不到任何監(jiān)督效果。

實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)并不是我國(guó)的首創(chuàng)。例如，美國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法檢察監(jiān)督的范圍十分寬泛，行政機(jī)關(guān)做出的關(guān)乎國(guó)家、公眾利益的所有行政行為都被納入檢察監(jiān)督范圍，根據(jù)美國(guó)行政法的規(guī)定，為監(jiān)督行政違法，美國(guó)聯(lián)邦檢察長(zhǎng)具有廣泛的案件參與權(quán)，*美國(guó)《行政法》第28卷第518條第2款規(guī)定：“聯(lián)邦檢察長(zhǎng)可以參與或者爭(zhēng)論他認(rèn)為美國(guó)的利益要求他參與以及他認(rèn)為美國(guó)感興趣的任何案件。”美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判例也支持聯(lián)邦檢察長(zhǎng)就行政違法行為通過(guò)向法院起訴而行使檢察監(jiān)督職責(zé)，與此同時(shí)，“美國(guó)還設(shè)置了特別檢察官和專職檢察官，這兩類檢察官有權(quán)就行政違法行為開展調(diào)查，收集證據(jù)材料，以證實(shí)檢察監(jiān)督的客觀真實(shí)”。*王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》(下)，中國(guó)法制出版社2005年版，第876頁(yè)。與美國(guó)相比，法國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督范圍更為寬泛，立法對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)力的限制也更小，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)所有涉嫌行政違法的行政訴訟案件進(jìn)行全面審查，可以以行政審判組織成員的身份深度參與行政訴訟，可以為收集行政違法的證據(jù)而展開專門的調(diào)查和檢查。*葉青、王小光：《檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督比較分析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期。我國(guó)現(xiàn)行法沒(méi)有明確執(zhí)法檢察建議權(quán)的具體內(nèi)容，最高檢察機(jī)關(guān)的檢察解釋中僅僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議的法定情形，檢察建議權(quán)力的高度抽象，致使該權(quán)力空泛、難以具體行使。客觀地說(shuō)，沒(méi)有具體權(quán)力為憑借，要順利開展的監(jiān)督工作，收集到足夠的證據(jù)證明檢察監(jiān)督行為的客觀、全面、準(zhǔn)確，進(jìn)而在充足的確鑿證據(jù)基礎(chǔ)上提出客觀、中肯的檢察建議，以說(shuō)服被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法、完善管理、提升依法行政水準(zhǔn)，是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)法檢察建議質(zhì)量不高，檢察監(jiān)督工作開展不順，甚至造成檢察監(jiān)督有失客觀公允性，這種情況下出現(xiàn)監(jiān)督錯(cuò)誤、建議缺乏針對(duì)性等種種不盡如人意的情形，也就不足為怪了?？傊?，為了讓執(zhí)法檢察建議機(jī)制順暢運(yùn)行，筆者建議應(yīng)該在賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法檢察建議權(quán)的同時(shí)，完善并具體細(xì)化該權(quán)力的內(nèi)容，具體地說(shuō)，應(yīng)該具體賦予檢察機(jī)關(guān)下列具體權(quán)力。

(一)查閱、摘抄、復(fù)制行政案卷的權(quán)力

執(zhí)法檢察建議權(quán)行使的前提是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為具有不合法、不適當(dāng)情形或者存在不作為等廣義的行政違法現(xiàn)象。沒(méi)有行政違法現(xiàn)象就輕率、隨意啟用執(zhí)法檢察建議權(quán)來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，無(wú)疑將損害行政效能的積極發(fā)揮，造成行政權(quán)和檢察權(quán)兩大國(guó)家公權(quán)力的不和諧。因此，執(zhí)法檢察建議權(quán)的客觀、正確、及時(shí)行使是該機(jī)制設(shè)置目的實(shí)現(xiàn)的前提條件，要想確保執(zhí)法檢察建議權(quán)客觀、正確、及時(shí)行使就必須賦予檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)、查明所監(jiān)督行政違法案件真實(shí)情況的權(quán)力。理論上講，行政違法行為發(fā)生在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法過(guò)程中，而行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為都應(yīng)該外化到體現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)的行政案卷上，行政案卷是執(zhí)法行為具體展開的記載，正如有學(xué)者所指出的：“行政案卷是有關(guān)執(zhí)法案件事實(shí)的證據(jù)、調(diào)查或者聽證記錄等案卷材料的總和，是執(zhí)法行為最生動(dòng)、直觀的載體?！?葉必豐、周佑勇：《行政規(guī)范研究》，法律出版社2002年版，第132頁(yè)?！靶姓妇砼潘敝贫雀从谖鞣降淖匀还瓌t，被尊奉為現(xiàn)代行政法治的基本制度。*張志銘、于浩：《現(xiàn)代法治釋義》，《政法論叢》2015年第1期。在奉行該制度的國(guó)家，行政案卷就可以客觀、直觀地反映出執(zhí)法行為的全貌，通過(guò)對(duì)行政案卷的認(rèn)真查閱、精心梳理，檢察機(jī)關(guān)完全可以較為有效地發(fā)現(xiàn)執(zhí)法行為合法與否的蛛絲馬跡，收集到相關(guān)行政違法的證據(jù)。目前我國(guó)行政法治實(shí)踐中還未確立“行政案卷排他”制度，但是隨著法治國(guó)家全面建設(shè)進(jìn)程的加速推進(jìn)，可以肯定的是，不久的將來(lái)我國(guó)也必將奉行現(xiàn)代行政之“行政案卷排他”制度，不賦予檢察機(jī)關(guān)查閱、摘抄、復(fù)制行政案卷的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法有效利用行政案卷這一最直觀反映行政行為合法與否的載體，執(zhí)法檢察建議權(quán)就難以得到客觀、正確、全面的運(yùn)行。

(二)詢問(wèn)權(quán)、調(diào)查權(quán)

這里的詢問(wèn)權(quán)、調(diào)查權(quán)具體是指檢察機(jī)關(guān)在日常的檢察工作中或者在接到公民的報(bào)案、控告、舉報(bào)、檢舉、揭發(fā)等情況后，如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為有可能出現(xiàn)不合法、不當(dāng)或者行政不作為等行政違法情形時(shí)，可以到有關(guān)單位或者向相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和走訪詢問(wèn)，也可以通知有關(guān)利害關(guān)系人和知情人到檢察機(jī)關(guān)的辦案場(chǎng)所或者指定場(chǎng)所接受詢問(wèn)的一種權(quán)力。詢問(wèn)權(quán)、調(diào)查權(quán)行使的目的是為了收集證據(jù)材料。沒(méi)有詢問(wèn)權(quán)、調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)就失去了收集到足夠監(jiān)督證據(jù)的一個(gè)有效渠道，也就無(wú)法確保自己的監(jiān)督行為是完全客觀、正確和有力的。

(三)特殊情況下的執(zhí)法參與權(quán)

司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法行為開展時(shí)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與執(zhí)法的情形，因?yàn)橛辛藝?guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的執(zhí)法參與和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，所以較有效地避免了行政違法現(xiàn)象的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)也較好地行使了對(duì)行政違法的檢察監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，因?yàn)橛辛藱z察機(jī)關(guān)的執(zhí)法參與，也一定程度上對(duì)相對(duì)人的違法行為起到威懾和震懾效果，對(duì)有的案件也起到了間接推進(jìn)執(zhí)法行為順利展開的效果?？傊?，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法參與目前已出現(xiàn)明顯的監(jiān)督和社會(huì)管理效果。雖然司法實(shí)踐中有檢察機(jī)關(guān)參與執(zhí)法，但檢察機(jī)關(guān)參與執(zhí)法并不是一種法定的權(quán)力，只有在得到相關(guān)行政機(jī)關(guān)邀請(qǐng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以參與到執(zhí)法中來(lái)，也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的參與執(zhí)法活動(dòng)是被動(dòng)、消極的，這顯然無(wú)助于對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督工作的展開，不利于行政法治。筆者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)特定執(zhí)法案件具有現(xiàn)場(chǎng)參與的權(quán)力是事半功倍的舉措，檢察機(jī)關(guān)參與特定案件的執(zhí)法活動(dòng)既可以親歷執(zhí)法以防止行政機(jī)關(guān)執(zhí)法違法，也可以確保檢察機(jī)關(guān)客觀、全面、及時(shí)地收集到關(guān)乎執(zhí)法行為合法與否的證據(jù)材料從而高效、客觀開展檢察監(jiān)督工作。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)參與執(zhí)法有可能會(huì)影響到執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行，有過(guò)度干預(yù)行政之嫌，特別是有的檢察人員沒(méi)有正確地把握自己的角色，將現(xiàn)場(chǎng)參與執(zhí)法變成了自己執(zhí)法，替代相關(guān)公務(wù)人員作出具體的行政處理、決定、命令，如此一來(lái)就明顯超越職權(quán)。因此，筆者建議檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)參與執(zhí)法的情形可以限定為社會(huì)影響重大的群體性執(zhí)法案件和行政機(jī)關(guān)邀請(qǐng)同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也同意參與的執(zhí)法案件這兩類案件，不宜隨意擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)參與執(zhí)法案件的范圍。另外，即使對(duì)法定的可以參與執(zhí)法的行政案件，具體參與的檢察人員也只能是旁觀，絕對(duì)不可以替代行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法人員執(zhí)行行政事務(wù)，也絕對(duì)不可以與行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法人員一道執(zhí)行具體行政事務(wù)。

(四)要求回復(fù)、反饋權(quán)

這里的要求回復(fù)、反饋權(quán)特指對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的執(zhí)法檢察建議，相應(yīng)的被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)必須在法定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行回復(fù)與反饋，而且該回復(fù)與反饋必須具體明確，附有相關(guān)的具體說(shuō)明材料，不得應(yīng)付了事，也不得含混模糊。司法實(shí)踐中，絕大多數(shù)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢察建議能夠認(rèn)真、嚴(yán)肅對(duì)待，客觀評(píng)價(jià)執(zhí)法檢察建議監(jiān)督內(nèi)容的客觀性、準(zhǔn)確性，對(duì)存在問(wèn)題的進(jìn)行認(rèn)真全面整改，對(duì)不存在的問(wèn)題也引以為戒，作出防范措施，同時(shí)將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和整改等的措施、做法回饋給發(fā)出執(zhí)法檢察建議的檢察機(jī)關(guān)。然而，也確實(shí)存在著有個(gè)別的被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)有的執(zhí)法檢察建議不理不睬或者敷衍塞責(zé)，應(yīng)付了事。很顯然，賦予檢察機(jī)關(guān)要求被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)回復(fù)、反饋執(zhí)法檢察建議的權(quán)力是提升執(zhí)法檢察建議強(qiáng)制力的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)此種檢察監(jiān)督機(jī)制設(shè)置目的的客觀需要。

(五)投訴及要求處理權(quán)

這里的投訴及要求處理權(quán)特指當(dāng)被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在法定時(shí)限內(nèi)回復(fù)、反饋檢察機(jī)關(guān)所發(fā)出的執(zhí)法檢察建議，或者被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的回復(fù)、反饋敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事時(shí)，制發(fā)執(zhí)法檢察建議的檢察機(jī)關(guān)可以向該被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)投訴，要求上一級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督并依法作出相應(yīng)處理，同時(shí)將監(jiān)督處理的結(jié)果書面告知檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。筆者認(rèn)為，投訴及得到接受投訴機(jī)關(guān)的反饋本是要求回復(fù)、反饋權(quán)的延伸性權(quán)力或者救濟(jì)性權(quán)力，雖然立法機(jī)關(guān)賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)出的執(zhí)法檢察建議的要求回復(fù)、反饋的權(quán)力，但無(wú)疑理論上難以避免有的被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)針對(duì)某執(zhí)法檢察建議不予理睬、敷衍塞責(zé)等情形，這種情況下制發(fā)檢察建議的檢察機(jī)關(guān)具有投訴及要求處理權(quán)將是十分必要的，這能確保執(zhí)法檢察建議具有足夠的強(qiáng)制力和權(quán)威性。

三、執(zhí)法檢察建議機(jī)制適用的基本原則

執(zhí)法檢察建議機(jī)制適用的基本原則貫穿于執(zhí)法檢察建議活動(dòng)的始終，從宏觀層面規(guī)范與引導(dǎo)著執(zhí)法檢察建議權(quán)的運(yùn)行。因此，執(zhí)法檢察建議機(jī)制適用的基本原則是其法治化的必然內(nèi)容。執(zhí)法檢察建議機(jī)制在我國(guó)的實(shí)踐已近十年，其在監(jiān)督行政權(quán)依法行使、協(xié)助行政機(jī)關(guān)效能提升等方面發(fā)揮著日益重要的作用。正如有學(xué)者評(píng)判的那樣：“在檢察監(jiān)督實(shí)踐中，執(zhí)法檢察建議的開展如火如荼，已經(jīng)成為一個(gè)具有自身特色和豐富類型的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系?！?萬(wàn)毅、李小東：《權(quán)力的邊界：檢察建議的實(shí)證分析》，《東方法學(xué)》2008年第1期。對(duì)這種日益豐富的而且十分靈活、柔性的新型權(quán)力，必須在法律中首先厘定其適用的基本原則，理論界和實(shí)務(wù)界專家學(xué)者對(duì)執(zhí)法檢察建議適用的基本原則多有闡述，結(jié)合目前研究成果，筆者將執(zhí)法檢察建議機(jī)制適用應(yīng)該遵循的基本原則概括為如下幾項(xiàng)。

(一) 法定原則

法定原則是指沒(méi)有法律的明確依據(jù)不得隨意適用執(zhí)法檢察建議監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。“法無(wú)授權(quán)即禁止”是公權(quán)力行使的的基本原則，執(zhí)法檢察建議作為一項(xiàng)公權(quán)力也不得例外。當(dāng)然，相對(duì)于行政訴訟、行政監(jiān)察等其他行政法治監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法檢察建議機(jī)制具有靈活性、柔性的特質(zhì)，該特質(zhì)是執(zhí)法檢察建議機(jī)制存在必要性和優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，所以，在厘定執(zhí)法檢察建議機(jī)制適用的法定情形時(shí)，不應(yīng)過(guò)于細(xì)微、僵硬，而應(yīng)在肯定列舉可適用情形之后，采用概括式立法例為該機(jī)制的靈活適用留足拓展空間，對(duì)可適用情形的列舉，應(yīng)基于經(jīng)驗(yàn)對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的行之有效的執(zhí)法檢察建議進(jìn)行歸納凝練，對(duì)其作出概括式的立法刻畫。筆者建議，將目前既有的其他行政法治監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督之外的行政違法、行政不當(dāng)和行政不作為情形等都囊括在執(zhí)法檢察建議機(jī)制的監(jiān)督之下，這樣的建議既是基于對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督無(wú)縫隙要求的考量，也是出于對(duì)執(zhí)法檢察建議特質(zhì)和監(jiān)督優(yōu)勢(shì)的考慮。

(二) 事后原則

事后原則意指只有在違法行政行為成立之后才可以施以執(zhí)法檢察建議監(jiān)督，不可以在行政行為作出之前就啟用執(zhí)法檢察建議權(quán)。執(zhí)法檢察建議權(quán)是行政權(quán)之外的檢察權(quán)，必須保持必要的克制，只有如此，才可以不干涉行政權(quán)的積極性、靈活性、主動(dòng)性行使，才可以不侵蝕行政權(quán)的自主性、完整性，不僭越行政權(quán)。在現(xiàn)實(shí)的行政管理中，一般情況下只有出現(xiàn)執(zhí)法主體或者其工作人員違法行政、行政不作為或者行政行為不合乎理性之后，作為監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)才可以介入，正如有學(xué)者所謂：“執(zhí)法檢察建議作為一種法律監(jiān)督制度針對(duì)的是已然之行政違法，屬于事后監(jiān)督?！?傅國(guó)云：《行政檢察監(jiān)督的特性、原則與立法完善》，《人民檢察》2014年第13期。另外，根據(jù)行政法基本原理，行政行為一經(jīng)作出就推定具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，行政行為效力理論要求對(duì)已經(jīng)作出的行政行為，私權(quán)利主體及其他任何別的公共權(quán)力部門應(yīng)當(dāng)給予充分的尊重與敬畏，只有這樣才可以確保行政行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性，才不致于消耗行政行為效益，無(wú)謂抑制行政機(jī)關(guān)效能的發(fā)揮。因此，在行政權(quán)力運(yùn)作之前及行政權(quán)力行使的過(guò)程中，檢察權(quán)不應(yīng)該隨意介入進(jìn)行法律監(jiān)督，以免造成對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。另外，我國(guó)的檢察監(jiān)督資源目前還十分有限，檢察機(jī)關(guān)的人力、物力配置不足，因此，為了保障執(zhí)法檢察建議權(quán)行使的權(quán)威及實(shí)效，行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的適用必須遵循事后行使原則。

(三)比例原則

比例原則肇始于德國(guó)，后來(lái)經(jīng)日本傳到我國(guó)，目前該原則被尊奉為現(xiàn)代法治國(guó)家行政行為的基本原則。*馬懷德：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第231頁(yè)。筆者認(rèn)為，執(zhí)法檢察建議權(quán)行使須遵循比例原則建立在以下兩點(diǎn)考慮的基礎(chǔ)上。其一，實(shí)際上，比例原則不僅是行政權(quán)運(yùn)行中應(yīng)該遵守的基本原則，亦是任何公權(quán)力行使要遵守的基本準(zhǔn)則。因?yàn)楣珯?quán)力存在及運(yùn)行的目的指向公共福祉，所以其適用應(yīng)該講求效益，秉承最少侵害理念，也就是說(shuō)，在達(dá)成權(quán)力行使目的的多種可適用手段中，選擇對(duì)權(quán)益損害最小的手段。執(zhí)法檢察建議權(quán)是一種公權(quán)力，無(wú)容置疑其適用也應(yīng)該遵循比例原則。其二，執(zhí)法檢察建議權(quán)行使遵循比例原則不至于破壞檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的和諧關(guān)系，更有利于監(jiān)督效果實(shí)現(xiàn)。比例原則要求檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)時(shí)盡量使用柔性手段，通過(guò)相對(duì)柔和的方式達(dá)致監(jiān)督目的，這樣，再加上檢察建議自身的靈活性，無(wú)疑將有利于形成檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的和諧關(guān)系。正如有學(xué)者指出的那樣：“監(jiān)督與被監(jiān)督如果兩廂情愿，而不是一廂情愿，由此所構(gòu)成的和諧監(jiān)督關(guān)系就會(huì)生成，同時(shí)監(jiān)督者和被監(jiān)督者也都會(huì)在這種各取所需的制度安排中發(fā)揮出更大的內(nèi)在潛力?！?湯維建：《論人大監(jiān)督司法的價(jià)值及其重點(diǎn)轉(zhuǎn)向》，《政治與法律》2013年第5期。比例原則要求在對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)盡量不要對(duì)行政機(jī)關(guān)造成傷害，希望在檢察機(jī)關(guān)適用執(zhí)法檢察建議權(quán)時(shí)，如果針對(duì)同一目的之達(dá)成，有多種適合的手段可供選擇，就應(yīng)選擇對(duì)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不利影響或者負(fù)面效應(yīng)最小的手段。它具體體現(xiàn)為：在監(jiān)督方式或者建議改進(jìn)的方法上，應(yīng)選擇更為有利于提升行政管理或者行政服務(wù)水準(zhǔn)、更有助于行政能動(dòng)性積極發(fā)揮、更便于促進(jìn)行政法治的那種監(jiān)督方式或者改進(jìn)方法，換言之，不要為了控制行政機(jī)關(guān)而發(fā)出執(zhí)法檢察建議，而是為了行政機(jī)關(guān)行政權(quán)威的樹立和行政機(jī)關(guān)親民形象的塑造而監(jiān)督行政行為，因此，比例原則規(guī)范執(zhí)法檢察建議權(quán)的行使無(wú)疑可以較大程度地保證監(jiān)督與被監(jiān)督能夠“兩廂情愿”，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。具體在執(zhí)法檢察建議機(jī)制的啟動(dòng)上，比例原則要求不得輕易、隨意啟用該機(jī)制，“只有在無(wú)法通過(guò)規(guī)范、成熟的行政救濟(jì)機(jī)制比如行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察、行政審計(jì)等救濟(jì)機(jī)制解決，而且在事關(guān)國(guó)家利益、公共利益的情形下，檢察院才可以適用執(zhí)法檢察建議機(jī)制”。*韓成軍：《具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。另外，如果執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的行政事項(xiàng)牽涉到私法領(lǐng)域或者影響到普通公民、法人或者其他組織的權(quán)益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人意思自治和契約自由，盡可能地減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)行為的干預(yù)，以確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易秩序的穩(wěn)定。

四、執(zhí)法檢察建議機(jī)制運(yùn)作的基本程序

程序規(guī)范是機(jī)制具有可操作性的必然要求，法律機(jī)制設(shè)置目的的實(shí)現(xiàn)恰恰是程序引導(dǎo)的結(jié)果。另外，正如有學(xué)者所指出的那樣：“程序是法治乃至有效社會(huì)整合的構(gòu)成性要素，離開程序，現(xiàn)代社會(huì)就難以存續(xù)?！?雷磊：《法律程序?yàn)槭裁粗匾俊此棘F(xiàn)代社會(huì)中程序與法治的關(guān)系》，《中外法學(xué)》2014年第2期。因此，執(zhí)法檢察建議機(jī)制運(yùn)作程序的規(guī)范化是該機(jī)制實(shí)現(xiàn)法治化的必然要素和基本要求。針對(duì)執(zhí)法檢察建議機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)作中所存在的種種不規(guī)范問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在程序上需要作出以下安排。

(一)主管和審批

為嚴(yán)控執(zhí)法檢察建議權(quán)的行使，提升該權(quán)力的尊嚴(yán)及其行使的社會(huì)效果，加強(qiáng)執(zhí)法檢察建議權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部管理是不二選擇。

其一，必須明確執(zhí)法檢察建議的主管部門。為消除制發(fā)執(zhí)法檢察建議中的混亂狀況，筆者建議所有的執(zhí)法檢察建議都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸口于檢察機(jī)關(guān)的案件管理中心，由其負(fù)責(zé)所有執(zhí)法檢察建議的登記、編號(hào)、審核、督辦、評(píng)議、存檔工作，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他任何職能部門均不得自行制發(fā)執(zhí)法檢察建議?！斑@樣安排的理由是因?yàn)榘讣芾碇行氖歉骷?jí)人民檢察院內(nèi)設(shè)的負(fù)責(zé)案件流程管理、監(jiān)督評(píng)議各部門辦案質(zhì)量、統(tǒng)一對(duì)外聯(lián)系協(xié)調(diào)以及辦案數(shù)據(jù)收集、匯總、分析和發(fā)布的輔助性管理部門，無(wú)疑，案件管理中心是審查執(zhí)法檢察建議實(shí)體及程序合法性的最理想主體”。*杜承秀：《行政執(zhí)法檢察建議制度的程序要素》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第5期。另外，作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門的案件管理中心并不直接行使具體的法律監(jiān)督職權(quán)，因此由其負(fù)責(zé)執(zhí)法檢察建議的管理工作應(yīng)該更具有客觀性、中立性，一方面其能夠?qū)Πl(fā)出的執(zhí)法檢察建議的質(zhì)量、成效等作出中肯的、合理的分析與評(píng)斷，另一方面其除了管理案件之外沒(méi)有其它職責(zé)，無(wú)疑更有利于其跟蹤、掌握行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的落實(shí)及整改的具體情況，有利于執(zhí)法檢察建議監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。

其二，必須完善執(zhí)法檢察建議的審批程序。筆者建議，執(zhí)法檢察建議應(yīng)實(shí)行三級(jí)審批制，特殊情況下還應(yīng)實(shí)施四級(jí)審批。第一級(jí)是在承辦本執(zhí)法監(jiān)督案件檢察人員擬定執(zhí)法檢察建議初稿的基礎(chǔ)上，由該檢察人員所在部門的負(fù)責(zé)人審核。第二級(jí)是在執(zhí)法檢察建議制發(fā)部門負(fù)責(zé)人簽署同意后，由檢察機(jī)關(guān)的案件管理中心完成審核。第三級(jí)是在檢察機(jī)關(guān)案件管理中心審核同意后再報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。針對(duì)社會(huì)影響重大而且疑難復(fù)雜的執(zhí)法監(jiān)督案件，檢察長(zhǎng)還應(yīng)該提請(qǐng)本院的檢察委員會(huì)討論決定。只有歷經(jīng)了審批程序，才可以最后以檢察機(jī)關(guān)的名義對(duì)被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)發(fā)送執(zhí)法檢察建議。

(二)抄送和備案

為提高執(zhí)法檢察建議的強(qiáng)制力，保障其實(shí)施，實(shí)務(wù)中有檢察官建議應(yīng)該建立執(zhí)法檢察建議的抄送與備案機(jī)制，完善這方面的程序性規(guī)定。*廣州市人民檢察院課題組：《論我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建》，《中國(guó)檢察官》2014第8期。筆者贊同這一建議。筆者認(rèn)為，所有的執(zhí)法檢察建議除向被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)發(fā)送外，還應(yīng)當(dāng)抄送被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，在執(zhí)法檢察建議書中，需要明確上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的配合義務(wù)，換言之，上級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)該督促其下級(jí)行政機(jī)關(guān)及時(shí)、積極回復(fù)、反饋執(zhí)法檢察建議，這樣安排的目的是為了提高執(zhí)法檢察建議的執(zhí)行力，確保執(zhí)法檢察建議能夠得以落實(shí)。最高人民檢察院發(fā)布的《工作規(guī)定(試行)》雖然對(duì)執(zhí)法檢察建議機(jī)制的抄送制度有所涉及，但遺憾的是相關(guān)規(guī)定并未明確被監(jiān)督行政上級(jí)主管機(jī)關(guān)的督促義務(wù)，這無(wú)疑會(huì)制約執(zhí)法檢察建議抄送機(jī)制的實(shí)施效果。筆者認(rèn)為，執(zhí)法檢察建議抄送機(jī)制的根本目的絕非僅僅是為了讓上級(jí)主管機(jī)關(guān)知悉情況，其更為重要的目的是引起上級(jí)主管機(jī)關(guān)的高度重視，進(jìn)而憑借上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的管理權(quán)、命令權(quán)、監(jiān)督權(quán)，督促被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)糾正自身的違法、不當(dāng)行政行為或者行政不作為。當(dāng)今中國(guó)，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間具有職責(zé)、權(quán)能的一致性，在具體行政任務(wù)的完成方面，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)是緊密聯(lián)系的一個(gè)整體，而檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是性質(zhì)不同的兩類國(guó)家機(jī)關(guān)，若不設(shè)置上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)的督促義務(wù)，執(zhí)法檢察建議的落實(shí)可能遙遙無(wú)期。執(zhí)法檢察建議的備案是指將制發(fā)的執(zhí)法檢察建議送交上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案，這樣設(shè)計(jì)的目的一方面可以提升執(zhí)法檢察建議的質(zhì)量(因?yàn)橛辛松霞?jí)檢察機(jī)關(guān)的備案機(jī)制，無(wú)疑會(huì)使執(zhí)法檢察建議的制發(fā)變得更加規(guī)范與嚴(yán)謹(jǐn))，另一方面也便于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督權(quán)行使的審查監(jiān)督。

(三)監(jiān)督與糾錯(cuò)

像任何其他公權(quán)力一樣，執(zhí)法檢察建議權(quán)也是一把雙刃劍，如果違法、不當(dāng)或者恣意行使，也將會(huì)危及社會(huì)公共秩序。有學(xué)者對(duì)行政違法檢察監(jiān)督持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為：“為避免錯(cuò)誤的檢察監(jiān)督出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)不能直接監(jiān)督行政主體的違法行為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的目的是為了促使被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)相應(yīng)的糾錯(cuò)程序?！?張運(yùn)平、嚴(yán)然：《行政違法行為檢察監(jiān)督研究》，《法學(xué)雜志》2009年第9期。筆者認(rèn)為這樣的做法有“因噎廢食”之嫌，雖然實(shí)踐中有的檢察機(jī)關(guān)啟用執(zhí)法檢察建議機(jī)制較為隨意，出現(xiàn)了錯(cuò)誤的檢察監(jiān)督，有損執(zhí)法檢察建議監(jiān)督機(jī)制的權(quán)威，但通過(guò)程序設(shè)計(jì)是可以減少乃至避免這一現(xiàn)象的。筆者于本文中提及的主管和審批、抄送和備案程序無(wú)疑可以避免和減少錯(cuò)誤執(zhí)法檢察建議的出現(xiàn)。另外，一旦出現(xiàn)了錯(cuò)誤或者有失妥當(dāng)?shù)膱?zhí)法檢察建議，還可以通過(guò)監(jiān)督與糾錯(cuò)程序進(jìn)行彌補(bǔ)。筆者認(rèn)為，在執(zhí)法檢察建議機(jī)制監(jiān)督與糾錯(cuò)程序安排方面可以設(shè)置下列兩項(xiàng)具體程序。

一是設(shè)置自動(dòng)糾錯(cuò)程序。檢察機(jī)關(guān)在日常的檢察工作中或在接受利害關(guān)系人申訴、控告、檢舉、揭發(fā)等過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)本檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)制發(fā)的執(zhí)法檢察建議不符合法律規(guī)定或者明顯不當(dāng)，有權(quán)予以撤回或作出變更。當(dāng)然，對(duì)已經(jīng)制發(fā)的執(zhí)法檢察建議的撤回或變更，必須慎重，必須建立在確鑿、充分證據(jù)材料的基礎(chǔ)上。筆者建議，對(duì)已經(jīng)制發(fā)執(zhí)法檢察建議的撤回或者變更應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)本檢察機(jī)關(guān)檢察委員會(huì)討論決定，這樣的規(guī)定有利于維護(hù)檢察建議的嚴(yán)肅性。此外，如果上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其下級(jí)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的執(zhí)法檢察建議存在有違法或者不當(dāng)之處，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以指令其下級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)直接作出處理決定，而交其下級(jí)檢察機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行。

二是設(shè)置復(fù)議復(fù)核程序。復(fù)議復(fù)核程序的設(shè)置是平衡監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體關(guān)系的需要，也是彌補(bǔ)執(zhí)法檢察建議機(jī)制錯(cuò)誤的需要。被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)對(duì)接到的執(zhí)法檢察建議有異議的，有權(quán)申請(qǐng)發(fā)出執(zhí)法檢察建議的檢察院機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議，該申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以書面形式提出，并說(shuō)明理由，同時(shí)附上相關(guān)的證據(jù)材料。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查行政機(jī)關(guān)的復(fù)議要求，考量行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議案件的處理一般應(yīng)采取書面形式，必要的時(shí)候，對(duì)那些具有一定行政專業(yè)知識(shí)和技能要求的復(fù)議案件，或者被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)分歧較大、抵觸情緒明顯的復(fù)議案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該召開座談會(huì)、討論會(huì)，聽取專家意見(jiàn)，或者當(dāng)面聽取被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。如果被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)復(fù)議理由成立的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)所發(fā)出的執(zhí)法檢察建議作出相應(yīng)處理，或者撤回或變更，如果復(fù)議理由不成立，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作復(fù)議決定書，具體說(shuō)明不予支持被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)復(fù)議要求的理由和依據(jù)，同時(shí)在復(fù)議決定書中責(zé)令被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)按執(zhí)法檢察建議的要求履行。如果被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)仍然不服檢察機(jī)關(guān)復(fù)議決定的，可以在法定的時(shí)間內(nèi)提請(qǐng)?jiān)摍z察機(jī)關(guān)的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核，并將該復(fù)核申請(qǐng)呈報(bào)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管單位，由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)和該行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管單位共同研判，作出最終處理決定。筆者認(rèn)為，這樣的程序安排可以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)專業(yè)監(jiān)督之間的平衡，盡可能保證執(zhí)法檢察建議正確無(wú)誤。

五、結(jié) 語(yǔ)

為防止行政權(quán)力異化和腐化，必須對(duì)其進(jìn)行制約和監(jiān)督。黨的十八大以來(lái) ，我國(guó)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行法治監(jiān)督的立法進(jìn)程加快，行政法治監(jiān)督體系也日益科學(xué)、嚴(yán)密，可以肯定的是最終將實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力施以法治監(jiān)督的全覆蓋。然而，目前看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要局限于訴訟活動(dòng)過(guò)程中，能夠發(fā)揮的作用場(chǎng)域十分有限，對(duì)行政權(quán)力的檢察監(jiān)督還是行政法治監(jiān)督制度體系的短板。1949年后，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)的檢察監(jiān)督模式，將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律適用行為進(jìn)行檢察監(jiān)督具有較豐富的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，作為我國(guó)《憲法》明定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法治監(jiān)督的活動(dòng)不應(yīng)僅局限于訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法治的促進(jìn)和保障作用應(yīng)該更大，應(yīng)該將行政法治監(jiān)督工作貫穿于檢察工作的全過(guò)程，安排于檢察工作的所有方面。近年來(lái)，執(zhí)法檢察建議機(jī)制在檢察監(jiān)督中不斷得到實(shí)踐與創(chuàng)新，該機(jī)制的運(yùn)用也確實(shí)產(chǎn)生了優(yōu)良的社會(huì)效果，但是該機(jī)制法律依據(jù)的位階較低、相關(guān)規(guī)定較為粗疏，無(wú)法確保其正當(dāng)、權(quán)威運(yùn)行，致使監(jiān)督效果無(wú)法充分發(fā)揮，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法檢察建議進(jìn)行較精細(xì)的立法安排，實(shí)現(xiàn)其法治化，是法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程全面推進(jìn)的必然要求。

AnalysisoftheLegalIssuesconcerningMechnismofProcuratorialSuggestiononLawEnforcement

Du Chengxiu

s: In recent years, as an important mechanism for procuratorial organs to participate in law enforcement supervision, stop and prevent administration illegal administration, guarantee and promote the realization of the law-based government, the procuratorial suggestion on law enforcement has actually showed many problems in the practial operation such as disstandard issurance, in sufficiency of binding effect and low quality when achieving good effcct of supervision and social governanee. The legalization of mechanism of procaratorial suggeetion on law enforcement is an inevitable requirement for the comprehensive promotion of the law-based country and also the only solution to the problems so as to realize the normalization of its operation. The supreme organ of state power should set up the mechanism of procuratorial suggestion on law enforcement in Law on Organization of People’s Procuratorate of PRC and give details of the content of procuratorial power to issue suggestion on law enforeement, clarify the basic principles of its application, establish the basic procedures of its operation.

Law Enforcement; Procuratorial Suggestion; Procuratorial Suggestion on Law Enforcement; Legalization

DF84

A

1005-9512-(2018)01-0150-11

杜承秀，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授、廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地研究人員。

江 鍇)