完善人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制的探索與思考

天津市司法局課題組

黨的十九大報(bào)告中明確指出“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾?！?維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既要改善民生、維護(hù)民權(quán)，為穩(wěn)定和諧做加法，也要盡量減少和消除不和諧因素，對(duì)矛盾糾紛做減法。人民調(diào)解作為法定的最具中國(guó)特色的非訴訟糾紛解決機(jī)制，對(duì)于化解矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了減壓閥和平衡器的作用。人民調(diào)解作用的充分發(fā)揮，有賴于人民調(diào)解員工作主動(dòng)性和積極性的有效激發(fā)，因此，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步完善現(xiàn)有機(jī)制，發(fā)揮激勵(lì)作用，提升人民調(diào)解工作水平，落實(shí)司法行政體制改革的重要任務(wù)。

一、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”作為人民調(diào)解激勵(lì)機(jī)制的原因分析

自建國(guó)以來，各地積極探索符合本地實(shí)際的人民調(diào)解模式，如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“南通模式”，基本已形成縱橫交錯(cuò)、點(diǎn)面結(jié)合的人民調(diào)解架構(gòu)。天津市人民調(diào)解組織，實(shí)現(xiàn)了縱向上村（居）到區(qū)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的全覆蓋，橫向上行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)日益壯大以及訪調(diào)、訴調(diào)有效銜接的大調(diào)解架構(gòu)。為進(jìn)一步激發(fā)人民調(diào)解員的工作積極性，提升人民調(diào)解工作水平，天津市在積極探索完善人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制。

人民調(diào)解激勵(lì)機(jī)制的目標(biāo)是最大化地提升人民調(diào)解的數(shù)量和效果。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制核心內(nèi)涵契合激勵(lì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于政府有限的財(cái)政投入獲得最大化的激勵(lì)效果?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制不同于傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼。傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼是將經(jīng)費(fèi)直接劃撥給人民調(diào)解組織，不考慮調(diào)解的數(shù)量和效果，很難真正調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的工作積極性和主動(dòng)性。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制是以案件為核心，以糾紛難易程度、調(diào)解工作量、社會(huì)影響力大小、調(diào)解辦案效率效果、協(xié)議履行情況以及調(diào)解規(guī)范化程度為標(biāo)準(zhǔn)，以調(diào)解成功為目標(biāo)來確定獎(jiǎng)金數(shù)額，對(duì)人民調(diào)解員給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，將獎(jiǎng)勵(lì)與調(diào)解工作效果結(jié)合起來，能夠充分調(diào)動(dòng)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的工作積極性。

二、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制的適用現(xiàn)狀

目前，天津市16個(gè)行政區(qū)絕大部分已經(jīng)實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制，并且取得了一定的成效，但各區(qū)在具體操作上差異很大，效果也參差不齊。

首先，從制度建設(shè)和執(zhí)行效果方面看，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”相關(guān)制度逐漸完善，激勵(lì)作用發(fā)揮明顯。目前，天津市實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的區(qū)均以制度建設(shè)為引領(lǐng)，如西青區(qū)2010年出臺(tái)《西青區(qū)專兼職人民調(diào)解員辦案補(bǔ)貼辦法（試行）》；北辰區(qū)先后出臺(tái)《北辰區(qū)人民調(diào)解工作“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”實(shí)施辦法（試行）》；東麗區(qū)2013年出臺(tái)《東麗區(qū)人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”實(shí)施意見》；和平區(qū)2016年出臺(tái)《和平區(qū)司法局關(guān)于實(shí)行人民調(diào)解員調(diào)解案件補(bǔ)貼的實(shí)施方案》等等。這些制度規(guī)定了人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制的適用范圍、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)來源、獎(jiǎng)勵(lì)的認(rèn)定條件、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)流程、監(jiān)督管理、責(zé)任追究等方面的內(nèi)容，為天津市各區(qū)實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制提供了制度規(guī)范上的參考。各區(qū)財(cái)政部門為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施提供資金保障，例如，和平區(qū)財(cái)政局將人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，每年撥發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)13萬元；西青區(qū)從2011年起在全市率先通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式組建專職人民調(diào)解員隊(duì)伍，由區(qū)財(cái)政局發(fā)放工資、繳納保險(xiǎn)，設(shè)立20萬元的人民調(diào)解專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，向兼職人民調(diào)解員發(fā)放辦案補(bǔ)貼。天津市實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制的各區(qū)普遍認(rèn)為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式激發(fā)了人民調(diào)解員的工作積極性，調(diào)解案件的數(shù)量和質(zhì)量相對(duì)于該激勵(lì)機(jī)制實(shí)行以前有了大幅度提高。2017年1至11月，天津市各級(jí)人民調(diào)解組織共調(diào)解矛盾糾紛34989件，調(diào)解成功34850件，調(diào)解成功率達(dá)到99.6%，糾紛當(dāng)事人普遍對(duì)調(diào)解結(jié)果比較滿意，經(jīng)調(diào)解后又提起訴訟或信訪的比例明顯下降，調(diào)解協(xié)議履行率達(dá)到99%。

其次，從整體層面看，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制在制度建設(shè)和具體實(shí)施上還存在提升空間，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，缺乏全市統(tǒng)一的、較高法律位階的制度規(guī)范。目前各區(qū)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制的依據(jù)均為政府規(guī)范性文件，且其有效期一般為5年，5年期滿就要面臨修改，制度的穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)。此外，各區(qū)制定的相關(guān)規(guī)定具有一定的差異性，不利于人民調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展。第二，獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不夠科學(xué)，通過分析各區(qū)的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)各區(qū)均設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，且基本是以調(diào)解成功與否為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，而調(diào)解成功與否以是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議為依據(jù)，依據(jù)口頭協(xié)議、簡(jiǎn)易書面協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議確定不同的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，但存在對(duì)口頭協(xié)議的認(rèn)定不明確、對(duì)經(jīng)過調(diào)解但未達(dá)成協(xié)議的情況重視不夠的問題。有些區(qū)在設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還輔以案件標(biāo)的數(shù)額、社會(huì)影響及調(diào)解該案件的難易程度等因素，但缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)。第三，中長(zhǎng)期評(píng)價(jià)、考核體系不夠完善。各區(qū)對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員的評(píng)價(jià)基本限于獎(jiǎng)勵(lì)金的發(fā)放?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制落實(shí)情況的日?？己?、集中考核、中期按月、按季考核、長(zhǎng)期按年度考核還有待加強(qiáng)。第四，運(yùn)行手段趨于陳舊。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制的各區(qū)基本上都是由基層人民調(diào)解委員會(huì)按月在規(guī)定時(shí)間將本月矛盾糾紛調(diào)處成功的案件整理歸檔，報(bào)送各司法所，各司法所對(duì)基層人民調(diào)解委員會(huì)上報(bào)調(diào)處成功的案件進(jìn)行審核評(píng)分，連同“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”申報(bào)表一并于每月規(guī)定時(shí)間報(bào)送區(qū)司法局，由區(qū)司法局基層科對(duì)案卷進(jìn)行審核把關(guān)后，報(bào)局分管領(lǐng)導(dǎo)、局黨組會(huì)議審批，再統(tǒng)一發(fā)放相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)。填表、歸檔、審核、審批的繁瑣程序，消耗大量的精力和時(shí)間，加之部分人民調(diào)解員知識(shí)、能力有限，在填寫相關(guān)表格時(shí)有一定難度，造成后續(xù)工作無法跟進(jìn)，影響?yīng)剟?lì)結(jié)果。

三、探尋“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制的完善路徑

首先，制定統(tǒng)一規(guī)范。人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制的運(yùn)行，關(guān)系到人民調(diào)解在解決糾紛、化解矛盾中的社會(huì)效果，關(guān)系到人民調(diào)解委員會(huì)和廣大人民調(diào)解員的切身利益。在推進(jìn)全面依法治國(guó)背景之下，必須做到統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的制度先行。通過調(diào)查研究，查找各省市在人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方面的做法，發(fā)現(xiàn)有很多省市已制定相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章，例如《寧波市人民調(diào)解條例》《陜西省人民調(diào)解員管理服務(wù)辦法》。有些省市雖然沒有相關(guān)地方立法，但由司法行政部門和財(cái)政部門統(tǒng)一制定了相關(guān)規(guī)范性文件。例如，2010年寧夏回族自治區(qū)在全國(guó)率先制定《人民調(diào)解員以案定補(bǔ)管理辦法》，體現(xiàn)以案定補(bǔ)、以質(zhì)定補(bǔ)的原則，依據(jù)復(fù)雜程度、調(diào)解難度等，將糾紛分為疑難復(fù)雜矛盾糾紛、重大糾紛和特大糾紛，對(duì)人民調(diào)解員的補(bǔ)助不再實(shí)行“一刀切”，而是分為簡(jiǎn)易程序糾紛和普通程序糾紛進(jìn)行考核，對(duì)調(diào)解成功并達(dá)標(biāo)的糾紛案件，分別給予200元至2000元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，湖南省司法廳、財(cái)政廳于2015年11月聯(lián)合下發(fā)《湖南省人民調(diào)解案件“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”管理暫行辦法》?；趯?duì)其它省市人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制相關(guān)立法的分析，建議天津市制定統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)范性法律文件，規(guī)范全市“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作，從規(guī)范性文件的穩(wěn)定性和法律效力上考量，最好制定地方性法規(guī)或天津市政府規(guī)章，如果地方立法的條件不成熟，可以由天津市司法局和天津市財(cái)政局聯(lián)合制定規(guī)范性文件，統(tǒng)一規(guī)范全市范圍內(nèi)人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作，待條件成熟再進(jìn)行地方立法。

其次，設(shè)定科學(xué)化的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。確定獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要標(biāo)本結(jié)合，既要考慮是否達(dá)成書面調(diào)解協(xié)議，也要關(guān)注調(diào)解的實(shí)際效果和人民調(diào)解員在糾紛解決中的勞務(wù)付出，不能以達(dá)成書面調(diào)解協(xié)議作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。其中一級(jí)考核指標(biāo)決定獎(jiǎng)勵(lì)與否。建議作為一級(jí)考核指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩大類：一類是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。即通過調(diào)解，糾紛當(dāng)事人化解矛盾并達(dá)成規(guī)范化書面調(diào)解協(xié)議，或者雖然沒有達(dá)成規(guī)范化書面調(diào)解協(xié)議但當(dāng)事人之間的糾紛因調(diào)解而得以解決，當(dāng)事人口頭達(dá)成一致意見或者明確表示接受調(diào)解不再尋求其他解決途徑，并經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)證明的。另一類是程序標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人之間的糾紛雖然沒有解決，但人民調(diào)解員的調(diào)解達(dá)到一定次數(shù)，投入大量精力，并且人民調(diào)解員對(duì)調(diào)解的過程有記錄證明的，應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。通過對(duì)天津市司法局課題組到基層司法所調(diào)研所了解的情況進(jìn)行分析，建議調(diào)解三次以上（含三次）作為獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。二級(jí)指標(biāo)確定獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)?？梢砸罁?jù)具體情況將糾紛分為簡(jiǎn)易、一般、復(fù)雜、重大、特大五級(jí)，五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定充分考量爭(zhēng)議當(dāng)事人數(shù)量、糾紛的性質(zhì)、標(biāo)的大小等相關(guān)因素。合理確定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平科學(xué)設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)適用一段時(shí)間后（3至5年）可以按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。調(diào)解終結(jié)，糾紛化解，但未形成規(guī)范化書面調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人在6個(gè)月內(nèi)沒有訴訟、信訪的按照達(dá)成調(diào)解協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的50%執(zhí)行；當(dāng)事人之間的糾紛雖然沒有解決，但人民調(diào)解員的調(diào)解達(dá)到三次以上（含三次），并有規(guī)范調(diào)解記錄的，按照達(dá)成調(diào)解協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的20%執(zhí)行。

再次，完善事后評(píng)價(jià)考核體系?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制實(shí)行效果如何，以及該如何進(jìn)一步完善，需要事后考評(píng)體系的不斷完善。事后評(píng)價(jià)考核體系由兩個(gè)部分構(gòu)成，一是司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員調(diào)解工作的考核體系，二是各級(jí)黨委政府對(duì)相關(guān)職能部門就購(gòu)買公共法律服務(wù)情況進(jìn)行考核。第一個(gè)層面的考核建議司法行政機(jī)關(guān)作為事后考評(píng)主體，可以委托第三方中立組織進(jìn)行考核。明確考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括單位時(shí)間內(nèi)人民調(diào)解組織受理的案件數(shù)量，達(dá)成規(guī)范化書面調(diào)解協(xié)議的數(shù)量，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的履行情況，調(diào)解對(duì)于群體事件、刑事案件的防控情況等要素，并充分考量社會(huì)公眾、糾紛當(dāng)事人、人民調(diào)解員、人民調(diào)解組織對(duì)人民調(diào)解活動(dòng)的評(píng)價(jià)，將以上相關(guān)因素運(yùn)用加權(quán)法來確定最終評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將事后考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，綜合確定獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)果。第二個(gè)層面的考核建議各級(jí)黨委政府作為考核主體，將通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式購(gòu)買行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織服務(wù)的情況作為對(duì)基層政府和相關(guān)職能部門績(jī)效考核的內(nèi)容，以促進(jìn)人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作的推進(jìn)。

最后，充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段的作用。人民調(diào)解工作需要社會(huì)各界的共同參與，要善于把現(xiàn)代科技應(yīng)用到人民調(diào)解工作中，廣泛推行微信調(diào)解、網(wǎng)上調(diào)解、視頻調(diào)解等調(diào)解方式，吸引更多的群眾通過調(diào)解解決矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，積極主動(dòng)利用大數(shù)據(jù)、人工智能，把理念思路提升、體制機(jī)制創(chuàng)新、現(xiàn)代科技應(yīng)用和制度完善結(jié)合起來，使“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作能及時(shí)、簡(jiǎn)便、公開、公正進(jìn)行。人民調(diào)解全流程在線，實(shí)現(xiàn)全部調(diào)解業(yè)務(wù)的網(wǎng)上辦理覆蓋，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上留痕并形成調(diào)解檔案，作為確定獎(jiǎng)勵(lì)的原始依據(jù)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)測(cè)算，由系統(tǒng)推送相似案例，展示調(diào)解請(qǐng)求及調(diào)解協(xié)議、協(xié)議履行的詳情，為人民調(diào)解員調(diào)解和當(dāng)事人研判等提供決策輔助，大大提升調(diào)解協(xié)議達(dá)成的機(jī)率。同時(shí)，通過大數(shù)據(jù)分析能夠?qū)φ{(diào)解獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性作出研判，并基于研判結(jié)果進(jìn)一步改進(jìn)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制。

課題組負(fù)責(zé)人：

張鐵英（天津市司法局黨委書記、局長(zhǎng)）

課題組成員：

楊勁松（天津市司法局黨委委員、巡視員）

李云虹（天津市司法局基層處處長(zhǎng)）

張紅俠（中共天津市委黨校副教授）