科學設定司法鑒定類別初探

遠麗輝 （新疆維吾爾自治區(qū)司法鑒定科學技術研究所司法鑒定中心）

2017年7月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》。健全統一司法鑒定管理體制，要適應以審判為中心的訴訟制度改革，完善工作機制，嚴格執(zhí)業(yè)責任，強化監(jiān)督管理，加強司法鑒定與訴訟程序的銜接，不斷提高司法鑒定質量和公信力，保障訴訟活動順利進行，促進司法公正。2018年4月，司法部司法鑒定管理局下發(fā)了《關于印發(fā)2017年度全國司法鑒定情況統計分析的通知》（以下簡稱《2017司法鑒定分析》），從司法鑒定機構、司法鑒定人、司法鑒定業(yè)務、司法鑒定執(zhí)業(yè)情況、數據分析五個方面對2017年度司法鑒定情況作出了真實、客觀的分析統計，體現了主管部門嚴格落實《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》《司法部關于嚴格準入、嚴格監(jiān)管、提高司法鑒定質量和公信力的意見》（以下簡稱《意見》）的決心和力度。

一、研究背景

司法鑒定類別的科學設定是健全統一司法鑒定管理體制的重要內容。2005年，全國人大常委會制定的《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）設定了法醫(yī)類、物證類和聲像資料三大類司法鑒定類別（以下簡稱“三大類”），并在第2條第四款兜底規(guī)定了“根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當對鑒定人和鑒定機構實行登記管理的鑒定事項”。2015年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合下發(fā)了《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》，司法部、環(huán)境保護部共同下發(fā)了《關于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，決定將環(huán)境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍，實現了司法鑒定由“三大類”向“四大類”的轉變。環(huán)境損害司法鑒定是《決定》實施十周年以來，第一個由司法部商最高人民法院、最高人民檢察院決定納入統一登記管理范圍的鑒定事項，對推進司法鑒定工作發(fā)展具有重要的意義。

但是，在司法實踐中，由于科學技術的發(fā)展和糾紛種類的復雜，對司法鑒定的種類需求也更加多樣。實踐中，存在著建設工程、司法會計、計算機技術、知識產權、文物鑒定等大量其他類鑒定事項（以下簡稱“其他類”），這些司法鑒定早已超出了統一登記管理的司法鑒定種類范圍。并且，“其他類”司法鑒定機構大量存在，比如2017年，從事知識產權、司法會計、建設工程、產品質量、價格類等“其他類”鑒定業(yè)務的機構為1732家，占鑒定機構總數的40%①司法部司法鑒定管理局：《2017年度全國司法鑒定情況統計分析》。。但是，訴訟實踐中亟需的“其它類”鑒定事項都未明確納入司法行政機關統一管理的范圍，由此產生了諸多問題。因為缺乏統一登記管理，有的地方法院不認可地方司法行政部門審核登記的“四大類”以外的鑒定機構，其出具的鑒定意見證明力尚不及會計師事務所出具的報告，甚至將“其他類”鑒定機構不予納入名冊；而有的地方法院則對“其他類”鑒定機構進行了甄別，行使了不該由其行使的權力。由此，實質上形成了司法鑒定行業(yè)的不統一，對健全統一司法鑒定管理體制造成沖擊。如何滿足人民群眾對鑒定業(yè)務的需求，科學設定司法鑒定業(yè)務類別并納入統一登記管理，統籌推進司法鑒定均衡發(fā)展，就成了亟需研究的課題。

二、司法鑒定類別設定現狀及原因分析

（一）規(guī)制司法鑒定類別設定的法律法規(guī)及政策性文件

1998年，國務院機構改革時將“指導面向社會服務的司法鑒定工作”職能賦予了司法部，司法部于2000年11月出臺了《司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定（試行）》。《司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定（試行）》將鑒定類別設定為：法醫(yī)病理鑒定、法醫(yī)臨床鑒定、法醫(yī)精神病鑒定、法醫(yī)物證鑒定、法醫(yī)毒物鑒定、司法會計鑒定、文書司法鑒定、痕跡司法鑒定、微量物證鑒定、計算機司法鑒定、建筑工程司法鑒定、聲像資料司法鑒定、知識產權司法鑒定共13類。 2005年，全國人大常委會通過了《關于司法鑒定管理問題的決定》，其中明確規(guī)定國家對從事司法鑒定業(yè)務的鑒定人和鑒定機構許可以下鑒定類別：法醫(yī)類鑒定；物證類鑒定；聲像資料類鑒定；根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當對鑒定人和鑒定機構實行登記管理的鑒定事項。2017年11月，司法部出臺了《司法部關于嚴格準入、嚴格監(jiān)管、提高司法鑒定質量和公信力的意見》，其中明確嚴格登記范圍。司法行政機關審核登記管理范圍為從事“法醫(yī)類、物證類、聲像資料”，以及根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當實行登記管理的鑒定事項（如環(huán)境損害司法鑒定）的鑒定機構和鑒定人。對沒有法律、法規(guī)依據的，一律不予準入登記。

從地方性法規(guī)層面看，《決定》頒布實施前，深圳、河南、湖北、江西、四川、河北、山西、寧夏8?。▍^(qū)、市）出臺了司法鑒定管理方面的地方性法規(guī)；《決定》頒布實施后，重慶、浙江、陜西、山東、貴州、青海、福建、黑龍江、云南、江蘇等省市陸續(xù)出臺司法鑒定地方性法規(guī)，為加強改進司法鑒定管理工作提供了有效保障。在一定意義上說，這些司法鑒定的地方性法規(guī)的出臺加快了司法鑒定體制改革的步伐，推進了《決定》的落實，但也反映出《決定》已經不能滿足司法鑒定管理和司法實踐的需要。司法鑒定地方性法規(guī)的陸續(xù)制定，形成司法鑒定管理體制的省級層面的一致，但卻可能造成全國司法鑒定管理體制的不統一，如針對“其他類”司法鑒定，各地政策明顯不一。

（二）對鑒定類別中“四大類”“其他類”的現狀考證

2017年，全國經司法行政機關登記管理的鑒定機構共4338家，從事法醫(yī)、物證、聲像資料和環(huán)境損害（以下簡稱“四大類”）鑒定業(yè)務的機構為2606家（其中包括業(yè)務既有“四大類”又有“其他類”的綜合機構327家），僅從事“其他類”鑒定業(yè)務的機構為1732家②司法部司法鑒定管理局：《2017年度全國司法鑒定情況統計分析》。（如圖1）。

圖1 2017年各類司法鑒定機構占比

2016年， 全國經司法行政機關審核登記的司法鑒定機構共有 4872 家。其中從事“四大類”司法鑒定的機構為 2582 家（其中包括業(yè)務范圍既有“四大類”又有“其他類”的綜合機構 375 家），占機構總數的53%。 僅從事“其他類”司法鑒定的機構為 2290 家，占 47%③黨凌云、鄭振玉：《2016年度全國司法鑒定情況統計分析》，《中國司法鑒定》，2017年第3期。（如圖2）。

圖2 2016年各類司法鑒定機構占比

比較2016、2017年數據可以看出，2017年“其他類”鑒定機構數量比上一年大幅減少，減少了558家，“兼有類”鑒定機構減少了48家，“四大類”鑒定機構增加了24家。統計中增加的“四大類”鑒定機構可能來自新登記或者“兼有類”鑒定機構不再具備“其他類”業(yè)務兩個方面?！捌渌悺辫b定機構數量大幅減少，一方面體現了司法行政部門嚴格落實《意見》的決心，鑒定結構“小、散、亂”狀況有所改觀；另一方面也反映了各地對政策執(zhí)行的不一致。 應該指出的是，“其他類”鑒定機構絕對數量的減少并不意味著“其他類”業(yè)務作用的減弱。2017年開展“其他類”業(yè)務的司法鑒定機構合計仍然達48%的比例④蔡長春：《司法部對司法鑒定行業(yè)嚴格準入監(jiān)管顯成效》，《法制日報》，2018年4月28日。。

（三）對司法鑒定類別設定現狀的反思

從我國相關政策、法律和司法鑒定運行現狀來看，司法鑒定機構的種類劃分和登記管理制度尚待完善。在《決定》頒布后，全國大部分鑒定機構都已完成重新登記和編制，但仍有一部分鑒定機構如知識產權、司法會計、建筑工程司法鑒定等不能完全歸類其中，在《決定》頒布前已合法登記的這部分鑒定機構該如何處置？另外，由于一些案件的實際需要，在某些地區(qū)出現了其他類別的鑒定業(yè)務，這些鑒定業(yè)務類別的法律歸屬也是值得探討的。

此外是對新注冊登記的機構不予登記、還是對《意見》下發(fā)之前的機構也不予登記，《意見》沒有給出具體的解釋。按照《司法鑒定機構登記管理辦法》，鑒定機構許可到期之后是延續(xù)而不是重新登記，《意見》好像給了一個選擇題。同時，對于“其他類”鑒定機構，假如不再予以登記，那么原有機構如何退出、如何轉型，都是需要研究的問題。

三、科學設定司法鑒定類別的必要性

（一）科學設定司法鑒定類別是健全統一司法鑒定管理體制的必然要求

黨的十八屆四中全會要求“健全統一司法鑒定管理體制?！比绾卫斫馀c把握“統一”，從應然角度，司法鑒定管理體制的統一應該至少包含統一登記管理、統一鑒定名冊、統一鑒定程序、統一鑒定技術標準、統一處罰標準等，而前提是管理的統一，即由同一個主管部門予以登記管理。統一管理的要件之一是將科學設定的司法鑒定各類別統一于司法行政部門登記。但根據現行法律政策，司法行政部門僅僅實現了“四大類”司法鑒定業(yè)務的統一登記管理，而對“其他類”尚未實現登記管理。將“其他類”司法鑒定業(yè)務排除在司法行政機關登記管理范圍之外并非《決定》制定的原意，《決定》第四款設置了兜底條款，即由司法部商兩高確定其他司法鑒定業(yè)務類型，并且2015在環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務上也實現了突破。

在《決定》草案說明中，明確“鑒于對司法鑒定的管理屬于司法行政工作的范疇，同時，司法部根據國務院“三定方案”近年來一直負責司法鑒定人員和機構的管理工作”⑤《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定（草案）〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》，2015年3月。，所以由司法行政機關予以登記管理。至于為什么僅僅明確列出了法醫(yī)類、物證類、聲像資料鑒定三大類，《決定》在草案說明中解釋，考慮到我國現行的一些法律、法規(guī)已對醫(yī)療事故、建筑工程質量、知識產權、資產評估、文物等學科和專業(yè)的鑒定在鑒定機構和人員管理，以及鑒定程序、標準等方面作了明確的規(guī)定。為了避免對這些鑒定機構進行重復管理，草案規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定有鑒定職能的組織接受委托從事司法鑒定業(yè)務的，從其規(guī)定，不再列為本決定管理的范圍”⑥《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定（草案）〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》，2015年3月。。從說明中可以看出，對于“其他類”司法鑒定，《決定》并沒有排斥，而是因為存在“規(guī)定”而沒有規(guī)定。當前，在司法鑒定行業(yè)的各種規(guī)章及政策性文件不符合統一司法鑒定管理的情形下，進行統一立法、統一管理就顯得更為必要。

（二）“其他類”司法鑒定在司法實踐中不可或缺

在現實中，隨著社會的飛速發(fā)展和日新月異的變革，對“其它類”鑒定事項正呈現出旺盛的發(fā)展需求。在司法實踐中，為保障訴訟活動順利進行，“其他類”的鑒定需求是客觀存在的。進一步講，當前各級法院編制司法委托專業(yè)機構名冊涉及的類別很多，除了 “四大類”外，還包括了工程造價、會計審計、房屋質量安全、工程質量、產品質量、知識產權等鑒定類別，形成了司法鑒定的“冊中冊”。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化，在這個背景下，社會矛盾糾紛不斷增多，糾紛主體、內容和表現形式也日趨多元化、綜合化，這些矛盾糾紛處理不及時、不妥當很容易激化成群體性事件或引發(fā)刑事案件，影響社會和諧穩(wěn)定。通過發(fā)揮司法鑒定制度的作用，公正客觀有效地解決各種訴訟糾紛以及非訴性的民間糾紛，化解各類社會矛盾，將“其他類”司法鑒定業(yè)務納入統一登記管理，既是對客觀存在的積極呼應，也是從體制上解決司法鑒定管理難題的必經之道。

四、統一司法鑒定管理體制視野下司法鑒定類別完善之建議

（一）制定《司法鑒定法》

《決定》是我國司法鑒定立法進程中的一次質的飛躍，對司法鑒定制度的完善起到了極大的促進作用。但限于當時的客觀情形，它沒有從根本上解決司法鑒定工作中存在的各種深層次矛盾和制度沖突?！稕Q定》規(guī)定過于原則，已不能適應依法治國、依法行政的要求⑦向勤如：《全國司法鑒定管理工作座談會綜述》，司法部政府網，2015年2月11日。。并且《決定》已經實施13年，《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等多部法律法規(guī)已進行了修訂，《決定》中的一些內容已經與現行的訴訟體制、證據規(guī)則脫節(jié)，實踐操作也遇到了不少問題，已不能及時、有效地回應司法鑒定改革中出現的一些新問題。最高人民法院、最高人民檢察院、司法部以及其他部委也制定了不少司法鑒定方面的規(guī)范性文件，對指導本部門的司法鑒定活動起到了一定的規(guī)范作用，但部門屬性太強，立法層次較低，不具有普遍約束力?？梢哉f，我國現行的司法鑒定制度缺乏系統的法律法規(guī)規(guī)制，直接導致了鑒定管理不到位、鑒定實施程序不統一、鑒定類別劃分不科學，不能完全適應以審判為中心的訴訟活動要求，一定程度上影響了訴訟效果。

因此，建議按照深化司法體制改革的統一部署要求，進一步健全完善司法鑒定管理法律法規(guī)體系，盡快研究制定《司法鑒定法》。司法鑒定立法，既要做好當前的機構完善、職責分工，又要謀劃和把握關于司法鑒定事業(yè)全局和長遠發(fā)展的重大原則、方向問題。立法首先要求統一、完整，必須把鑒定機構、鑒定人、鑒定類別、鑒定原則等各方面納入統一管理。因此，立法應在調查研究、立足實踐的基礎上，科學辯證地設定司法鑒定業(yè)務種類。

（二）科學設定司法鑒定業(yè)務種類

在司法鑒定類別設定上，建議以法醫(yī)病理、法醫(yī)臨床、法醫(yī)精神病、法醫(yī)物證、法醫(yī)毒物、司法會計、文書、痕跡司法、微量物證、計算機、建筑工程、聲像資料、知識產權、環(huán)境損害司法鑒定為主線，吸收近幾年出現的司法鑒定業(yè)務新類型。具體設計中，還要針對科學技術的發(fā)展合理預留司法鑒定類別的設定空間。

從近期看，建議以《意見》為指導準則，合理設定司法鑒定類別?！兑庖姟芬螅骸耙獔猿謫栴}導向，深入開展調查研究，了解實際情況，研究把握司法鑒定監(jiān)管工作規(guī)律，從加強公共法律服務體系建設的總體要求出發(fā)，結合本地實際提出貫徹落實的方案和措施，解決存在的問題?！苯ㄗh對現有“其他類”的司法鑒定機構，根據現有資質許可、認證認可、人員設備、經營業(yè)績、管理體系、社會信譽、行業(yè)資質等方面進行全面客觀的第三方評價，對不符合要求條件的機構堅決給予取締，反之則給予保留，并支持其向“綜合類”鑒定機構模式轉化，體現差別化對待的管理制度。在這點上，可以參考江蘇省司法廳2018年頒布的《江蘇省司法鑒定機構登記工作指南》?！督K省司法鑒定機構登記工作指南》以規(guī)范、嚴格的標準，對從事房屋建筑工程、交通工程、電子數據等“其他類”司法鑒定類別進行了保留和完善，以滿足訴訟需求。但對從事房屋建筑、交通工程，以及電子數據、環(huán)境損害評估的鑒定人執(zhí)業(yè)資格等提出了特別要求。比如針對房屋建筑工程司法鑒定，規(guī)定了“申請從事房屋建筑工程司法鑒定業(yè)務的單位應當取得建設部門頒發(fā)的建設工程質量檢測機構證書，由至少五名副高以上專業(yè)技術職稱的專業(yè)人員和注冊結構工程師、注冊土木（巖土）工程師、注冊建筑師或者注冊建造師擔任司法鑒定人。實驗室使用面積應當達到1000m2以上”⑧《江蘇省司法鑒定機構登記工作指南》，2018年版。。

（三）嚴格登記制度、暢通退出機制

近幾年，司法行政部門出臺了一系列規(guī)章制度，司法鑒定機構“小、散、亂”的現象也得到了一定程度的解決。但是，仍存在準入門檻較低的問題，部分鑒定機構規(guī)模很小、設備簡陋，不僅對司法鑒定的權威性有很大的影響，也不利于司法鑒定行業(yè)的發(fā)展壯大。建議提高鑒定機構和鑒定人準入門檻，在登記審核中，既要考慮申請人的學歷、專業(yè)技術職稱、行業(yè)執(zhí)業(yè)資格，也要考核其實際的鑒定工作能力和水平。此外，建議制定相關規(guī)范，完善司法鑒定機構退出機制。將一些不符合要求或者存在嚴重違反鑒定流程和制度的鑒定機構和鑒定人淘汰出局，優(yōu)化司法鑒定隊伍。完善培訓機制，提高鑒定人素質，促進鑒定行業(yè)發(fā)展，樹立司法鑒定行業(yè)權威。

（四）推動發(fā)展公立型鑒定機構

“司法鑒定是維護司法公正的重要保障，要堅持以‘公有’為主。”2018年兩會期間全國人大代表、北京律師協會會長高子程提案建議“司法鑒定機構應推行國有化?！辫b定機構的性質由其設立或者依托的主體的性質來定，公立型鑒定機構，是指大專院校、科研院所、國營大中型企業(yè)所設置的事業(yè)型、企業(yè)型鑒定機構，當然，在當前鑒定體制下，還包含偵查機關設立的機構。據2017年統計，依托衛(wèi)生、教育、科研部門成立的鑒定機構占鑒定機構總數的39.44%⑨司法部司法鑒定管理局：《2017年度全國司法鑒定情況統計分析》。。

在以審判為中心的訴訟制度中，鑒定意見對裁判結果的影響是毋庸置疑的。如果鑒定意見不客觀甚至不真實，必將直接導致裁判結果的不公正不公平，從這個意義上講，鑒定機構的公立性就顯得尤為重要。當然，許多社會化的鑒定機構對鑒定體制的完善也發(fā)揮著重要作用，但不可避免地會因為生存、競爭的緣故產生一些不客觀的鑒定意見，降低了鑒定機構的公信力。對此，主管部門要嚴格落實監(jiān)管責任，但從長遠看，司法鑒定機構呈現公益性和公立性是很有必要的。