殯葬設(shè)施規(guī)劃問題與難點初探

在我國各項用地規(guī)劃中，殯葬設(shè)施的規(guī)劃長期以來都沒有受到足夠的重視。在各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中，殯葬設(shè)施規(guī)劃相關(guān)問題也極少被提及。然而，隨著人口結(jié)構(gòu)老化和城市公墓飽和，殯葬設(shè)施不足的問題日益暴露。這一問題不僅關(guān)系到土地資源的調(diào)配，更牽涉到廣大群眾的民生福祉。鑒于此，本文通過對蘇州殯葬設(shè)施的全面調(diào)查，將進(jìn)一步分析城市殯葬設(shè)施規(guī)劃的問題，并對其原因及難點進(jìn)行討論。

一、殯葬設(shè)施規(guī)劃的主要問題

目前，蘇州在殯葬改革上做出了積極地探索，并建立了初步的殯葬設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，在全國范圍內(nèi)也具有一定的領(lǐng)先優(yōu)勢，但是其殯葬設(shè)施規(guī)劃并不完善，在用地配置與空間布局方面仍存在諸多問題。

一是殯葬用地資源有限，殯葬用地規(guī)模未能有效控制。據(jù)蘇州市2016年土地利用變更調(diào)查成果，殯葬設(shè)施所處的風(fēng)景名勝及特殊用地僅占蘇州總用地的0.20%，該地類中大部分土地還需分配給軍事、宗教等其他用途。為了集約利用有限的殯葬用地，蘇州已于2004年停止了新建墓地的審批，甚至還停止了部分區(qū)域存量墓地的墓穴新建，并積極推廣立體式骨灰堂以節(jié)約殯葬用地。然而在這一過程中，殯葬設(shè)施規(guī)劃并沒有安排好存量墓地與骨灰堂新建的銜接，公益性骨灰堂不斷另覓新址，而墓地中的剩余土地長期閑置。同時，殯葬設(shè)施的新建需要新增建設(shè)用地指標(biāo)，而存量墓地卻沒有指標(biāo)回收辦法，這也造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對殯葬設(shè)施建設(shè)的抵制，對殯葬設(shè)施建設(shè)和完善缺乏主動性。

二是殯葬用地職能單一，用地潛力尚待激活。在歐美國家，墓地通常是城市綠地系統(tǒng)的一部分，不僅為民眾提供殯葬服務(wù)，還承擔(dān)著休閑娛樂、紀(jì)念教育等職能。而殯葬設(shè)施規(guī)劃并沒有對殯葬設(shè)施的復(fù)合職能做出安排，其規(guī)劃也缺乏相應(yīng)的社會環(huán)境分析。蘇州98%以上的殯葬設(shè)施并不具備殯葬服務(wù)以外的職能，約15%殯葬設(shè)施無法充分發(fā)揮其殯葬服務(wù)職能，絕大多數(shù)時間處于空置狀態(tài)，如吳江區(qū)某殯儀服務(wù)中心平均每月使用不到2次。

三是殯葬設(shè)施空間布局不均，有損社會效益與生態(tài)效益。蘇州以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元為民眾布置公益性殯葬設(shè)施，其在鄉(xiāng)村地區(qū)分布較為均勻，而對于人口密集且殯葬設(shè)施需求較高的城市地區(qū)，公益性殯葬設(shè)施分布較少。同時，蘇州近7成經(jīng)營性公墓位于城郊丘陵地區(qū)，其中大多數(shù)聚集于穹窿山、七子山等太湖沿岸山體。雖然相關(guān)條例要求公墓應(yīng)布置在荒山瘠地，但是對于蘇州這種大城市，還需考慮其周邊山體的環(huán)境承載力與生態(tài)屏障作用。墓地的集中和祭掃活動的聚集不僅會造成嚴(yán)重的山體硬質(zhì)化，還極有可能突破環(huán)境承載力，導(dǎo)致山體生態(tài)功能的弱化。

四是殯葬設(shè)施規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不足，滋生多種規(guī)劃亂象。國土規(guī)劃未對殯葬設(shè)施投入足夠的重視，蘇州有17家經(jīng)營性公墓的土地利用現(xiàn)狀與國土規(guī)劃土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不一致。而這17家公墓均建于上世紀(jì)，并且有完備的審批手續(xù)，其用地現(xiàn)狀理應(yīng)與國土規(guī)劃一致。這說明國土規(guī)劃對殯葬用地有所忽視，這就導(dǎo)致殯葬用地建設(shè)缺乏明確的紅線與監(jiān)管，進(jìn)而可能產(chǎn)生墓地私自外擴等問題。殯葬設(shè)施規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃中同樣沒有受到足夠的重視，在相當(dāng)一部分控制性詳細(xì)規(guī)劃中現(xiàn)狀殯葬設(shè)施缺失，如在蘇州太湖國家旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中，其規(guī)劃區(qū)內(nèi)的墓地沒有得以展現(xiàn)，被歸并為山體或生態(tài)綠地的一部分。這種規(guī)劃圖則的信息缺失，會給殯葬設(shè)施所處的區(qū)域帶來極大的不確定性。例如，昆山市某企業(yè)緊鄰墓園開發(fā)了大型住宅小區(qū)，由于該墓園周邊建成現(xiàn)狀與規(guī)劃不一致，引起了小區(qū)業(yè)主、墓園經(jīng)營者和開發(fā)商三者之間的沖突，致使政府陷入信任危機。

二、殯葬設(shè)施規(guī)劃問題的原因

殯葬設(shè)施規(guī)劃問題突出主要是由于頂層設(shè)計、民眾觀念和負(fù)外部性三個方面的原因造成的，這三個方面也是殯葬設(shè)施規(guī)劃需要突破的難點與重點。

一是頂層設(shè)計不健全。頂層設(shè)計問題主要是指殯葬相關(guān)政策法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃條例的匱乏與過時，從制度層面制約著殯葬設(shè)施規(guī)劃的完善。首先，現(xiàn)行殯葬法規(guī)雖確定了殯葬用地使用年限的有限性，卻未指明到期墓穴的處理辦法。其次，殯葬法規(guī)明確了農(nóng)村公益性墓地的建設(shè)主體與受眾，但是還沒有涉及城市地區(qū)公益性殯葬設(shè)施的建設(shè)，責(zé)任主體的缺失造成了規(guī)劃難以在城市地區(qū)布局公益性殯葬設(shè)施的局面。再次，殯葬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運營以及監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，都是由民政部門負(fù)責(zé)主導(dǎo)的，這就構(gòu)成了殯葬設(shè)施的管理閉環(huán)，容易將國土、規(guī)劃等部門隔絕在殯葬設(shè)施規(guī)劃之外，也難以保證規(guī)劃的有效實施。此外，殯葬法規(guī)雖然建議地方政府將公墓建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，但是并沒有強制約束；同時目前僅有《公墓管理辦法》要求新建墓地應(yīng)距居住區(qū)300米以上，而對于新建居住區(qū)與現(xiàn)狀墓地的關(guān)系，鮮有規(guī)劃條例與技術(shù)規(guī)定涉及。最后，按照現(xiàn)行殯葬法規(guī)與規(guī)劃條例，殯葬設(shè)施無法與林地、城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)等綠化用地兼容，這就成為了阻礙殯葬設(shè)施功能復(fù)合化的制度因素。

二是傳統(tǒng)觀念根深蒂固。傳統(tǒng)觀念問題則反映在民眾生死觀和殯葬觀的保守方面，從殯葬設(shè)施的使用上制約著殯葬設(shè)施規(guī)劃。蘇州民眾在葬式選擇上，普遍受“死者為尊”觀念的影響，在經(jīng)濟條件允許的情況下，青睞于依山傍水的豪華墓穴。2016年度蘇州市相城區(qū)，在區(qū)內(nèi)沒有墓地經(jīng)營的情況下，仍有過半死亡人口被安葬于經(jīng)營性墓地，僅有四成的死亡人口葬于公益性骨灰堂。此外，民意調(diào)查也反映出了民眾對入土葬式的青睞程度顯著高于其他安葬形式。這種葬式的選擇通過市場機制左右經(jīng)營性公墓的建設(shè)與規(guī)劃，一方面導(dǎo)致了公墓選址聚集于太湖沿岸山體；另一方面造成了存量墓地長期保存，讓無主墓穴難以回收再利用，導(dǎo)致墓地減量機制的缺失。另外，民眾傳統(tǒng)的生死觀念還是殯葬設(shè)施職能單一化的直接原因。對蘇州各處殯葬設(shè)施實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出于對死亡的忌諱，極少有民眾前往殯葬設(shè)施從事與殯葬無關(guān)的活動，甚至部分民眾在出行時還會刻意回避殯葬設(shè)施所在的區(qū)域。

三是負(fù)外部性影響顯著。負(fù)外部性主要源于殯葬設(shè)施的鄰避性，從經(jīng)濟和技術(shù)層面制約著殯葬設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃。首先，火葬場這類需要焚燒尸體的設(shè)施會產(chǎn)生一定的尾氣排放，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求其與居住區(qū)需有一定的衛(wèi)生防護距離。而城市地區(qū)的居住區(qū)普遍密集，很難有合適的選址安放火葬場，因此只能將火葬場安放在較為偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)。現(xiàn)實情況中，出于社會大眾對殯葬設(shè)施的回避與殯葬服務(wù)一體化建設(shè)的需要，殯儀館、火葬場和骨灰堂通常集中于一處，這就直接促使各類殯葬設(shè)施遠(yuǎn)離城市地區(qū)配置。其次，殯葬設(shè)施的負(fù)外部性往往通過其周邊的土地價格顯現(xiàn)，相關(guān)研究表明，距離殯葬設(shè)施的距離越近，其土地的經(jīng)濟價值受影響越大。因此，盡管人口密集的城區(qū)對殯葬設(shè)施的需求更為迫切，地方政府作為土地的出讓者，為了盡可能的增加土地出讓收益，傾向于通過行政手段使殯葬設(shè)施的新建遠(yuǎn)離土地價值較高區(qū)域，最終造成殯葬設(shè)施需求與使用的錯配。

三、殯葬設(shè)施規(guī)劃方面的建議

針對殯葬設(shè)施規(guī)劃存在的主要問題，建議相關(guān)部門從根源上對殯葬設(shè)施規(guī)劃給予足夠的重視。通過完善殯葬法規(guī)為殯葬設(shè)施規(guī)劃的編制、管理與監(jiān)督建立司法保障；通過構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)機制為殯葬設(shè)施規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接溝通提供平臺；積極推動殯葬設(shè)施規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的出臺完善，為殯葬設(shè)施規(guī)劃及用地職能復(fù)合化提供技術(shù)支持。

同時，還要加強殯葬新理念的宣傳與殯葬設(shè)施文化內(nèi)涵的建設(shè)，逐步扭轉(zhuǎn)民眾忌諱生死與入土為安的傳統(tǒng)觀念。積極提升公益性殯葬設(shè)施建設(shè)質(zhì)量與服務(wù)水平，通過公益屬性驅(qū)動民眾傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)型。積極探索殯葬設(shè)施的愛國教育、名人紀(jì)念、生命禮贊等文化內(nèi)涵，引導(dǎo)社會大眾樹立生死新理念。

此外，要加強提升殯葬設(shè)施景觀設(shè)計與功能完善，逐步減弱負(fù)外部性。借鑒部分發(fā)達(dá)國家墓園改造經(jīng)驗，在保留殯葬職能的同時，通過景觀優(yōu)化減少消極心理影響，引入休閑運動、教育觀光等職能，激活墓園的生態(tài)價值及文化價值。