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    充分發(fā)揮社會救助在新時代的兜底保障作用

    2018-02-06 22:02:23中民
    中國民政 2018年8期
    關(guān)鍵詞:救助對象制度

    4月14日,“新時代社會救助兜底保障研討會”在中國農(nóng)業(yè)大學舉行。來自民政部相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)高校專家學者共30多人出席會議,16位專家學者圍繞新時代社會救助的發(fā)展問題展開探討。與會者一致認為,人民對美好生活的向往,決定了社會救助水平要隨著社會經(jīng)濟水平的提高而不斷提升,包括擴大社會救助的覆蓋面及擴充社會救助的具體內(nèi)容。應(yīng)當面向2020年后研究完善我國的社會救助制度,適應(yīng)新時代的發(fā)展要求,促使社會救助制度結(jié)構(gòu)更加完整、功能更加完備、標準更加科學、責任更加明晰、城鄉(xiāng)真正統(tǒng)籌、措施更加多樣,為中國特色社會保障體系的建設(shè)與發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)?,F(xiàn)將會議主要觀點摘要刊發(fā),供大家學習借鑒。

    認清新時代社會救助兜底保障新形勢

    鄭功成(中國社會保障學會會長)

    鄭功成教授強調(diào),新時代社會救助兜底保障及未來發(fā)展,一定要認清新形勢、把握真問題、提出好建議。他指出,一要真正認識到新時代已經(jīng)到來,這是快速建立現(xiàn)代化強國的時代,是要以歐美發(fā)達國家、一流強國為標桿的時代,當然也是要以世界強國為參照,適應(yīng)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化,加快建設(shè)好民生與社會保障制度的時代。二要認真學習、準確理解習近平新時代中國特色社會主義思想,其核心要義是堅持以人民為中心的發(fā)展思想、走共同富裕的發(fā)展道路、以不斷增進民生福祉為國家發(fā)展的根本目的,永遠將人民對美好生活的向往作為我們的奮斗目標。三要充分認識到全面深化改革所帶來的新目標與新使命,這次國務(wù)院機構(gòu)就重構(gòu)了我們國家的行政系統(tǒng),重配了各部門的職能,特別是在減少8個正部級機構(gòu)、7個副部級機構(gòu)的條件下卻增加了退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局等部門,揭示了以社會保障為主體的社會事務(wù)管理在中央政府中的權(quán)重急劇上升,公共政府的形象越來越清晰,這是國家發(fā)展與社會進步的必然,它表明了黨和政府對社會保障與社會事務(wù)的高度重視。他強調(diào),要把握真問題,當務(wù)之急是要真正搞清中國貧困問題的現(xiàn)狀,對發(fā)展趨勢做出準確評估和研判;對貧困線要進行深入研究,在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下應(yīng)當設(shè)定地區(qū)貧困線,以后再逐步從地區(qū)過渡到全國統(tǒng)一,還要研究貧困線與工資線、最低工資線、失業(yè)保險線、低保線等的內(nèi)在邏輯關(guān)系,確定貧困標準的客觀基準。他認為,補短板、兜底線是雪中送炭,是政府必須要做好的工作,但要滿足人民對美好生活的向往,短板要增長,底線也必定要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高而提高。民生升級不僅表現(xiàn)經(jīng)濟與物質(zhì)方面,也日益表現(xiàn)在精神層面,包括社會公平、分配正義將越來越重要。他還強調(diào),社會救助的未來發(fā)展特別需要處理好社會救助與扶貧、社會救助與福利、社會救助與慈善等相關(guān)關(guān)系。

    要“跳出救助看救助”

    林閩鋼(南京大學社會保障研究中心主任)

    林閩鋼教授認為,社會救助兜底保障分為三種類型,分別是福利-救助-公共服務(wù)多元兜底型、保險-救助-公共服務(wù)多元兜底型、家庭-保險-救助-福利-公共服務(wù)平衡型三種形態(tài)。第一種以新西蘭、澳大利亞、中國香港為代表,第二種以美國為代表,第三種以德國為代表。認清當前中國社會救助兜底保障問題,要“跳出救助看救助”,表象是問題多、壓力大,根源是社會保障結(jié)構(gòu)不平衡、不優(yōu)化,社會保險沒有發(fā)揮作用,社會保險水平低,社會福利制度缺乏。社會救助兜底保障優(yōu)化路徑之一是分壓:進行普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè),全面提高公共服務(wù)共建能力和共享水平,增加社會福利項目,推進社會保險改革,提高社會保險水平,強化基本公共服務(wù)均等化。優(yōu)化路徑之二是,增加社會救助項目如護理救助,提高社會救助水平,擴大社會救助覆蓋面,特別是相對貧困,加快社會救助立法。

    香港綜援制度對內(nèi)地低保制度具有借鑒意義

    岳經(jīng)綸(中山大學政治與公共事務(wù)管理學院副院長)

    岳經(jīng)綸教授認為,香港的綜援制度與內(nèi)地的低保制度兩者之間具有很大的相似性。不過,相較于香港的綜援制度,內(nèi)地的低保制度在目前來看還存在一定的缺陷,如低保資格過于僵硬、待遇標準偏低、對象分類不清、審核過程欠專業(yè)、對福利欺詐行為缺乏有效約束力等缺點。香港綜援制度對內(nèi)地社會救助制度有很大啟示:一是積極推動基本公共服務(wù)均等化,把社會救助制度嵌入基本公共服務(wù)體系。二是大力發(fā)展社會組織和公益慈善事業(yè),助力社會救助制度。三是重視社會救助在實現(xiàn)共享發(fā)展理念的作用,不斷提高社會救助水平。四是整合社會救助資源,提高社會救助執(zhí)行效率。

    國外長期照護制度對我國的啟示

    鐘仁耀(華東師范大學公共管理學院院長)

    鐘仁耀教授認為,各國的長期照護制度基本上都是起源于照護社會救助,后來逐漸演變成了其他的照護保障模式。老年人長期照護制度模式分為照護社會救助模式、照護社會保險模式、照護商業(yè)保險模式和普享式照護保障模式。每個國家的長期照護制度都涵蓋了多種制度模式,且制度模式之間有的是相互獨立,有的卻是相互滲透。國外長期護理救助的經(jīng)驗對我國的啟示:一是通過資格審查限制照護社會救助對象的范圍。各國對照護社會救助對象設(shè)置經(jīng)濟審查和照護需求評估雙重資格審查制度。二是給付方式的選擇:現(xiàn)金還是實物。三是倡導(dǎo)“就地老化”的理念。四是對非正式照護者進行支持。協(xié)調(diào)正式照護和非正式照護之間的關(guān)系,使兩者盡量呈現(xiàn)互補關(guān)系,而非替代關(guān)系。

    實現(xiàn)脫貧攻堅與低保制度有效銜接

    左停(中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院副院長)

    左停教授認為,在脫貧攻堅語境下,包括低保在內(nèi)的社會保障內(nèi)化為了扶貧的措施之一。雖然兩項制度在總體目標具有一致性,均為了幫扶貧困人口。但在對象識別的基本標準、相關(guān)標準采用和數(shù)量、制度績效目標設(shè)計、制度風險、工作重點、主要識別方法、主要政策支持路徑、制度優(yōu)勢等七個方面差異明顯,各有側(cè)重,兩項制度具有互補性。脫貧攻堅中低保的基本定位是兩項制度進行銜接,在執(zhí)行中還存在一些問題,包括:一是低保標準適度的問題,應(yīng)該堅持“最低生活保障”性質(zhì)。二是低保標準低或者虛高的問題,低保金的數(shù)量與低保標準的提升不相一致、保障不充分。三是地區(qū)之間的差別問題,低保在一些地方不是反映貧困情況,而是反映地方財力情況。他認為,脫貧攻堅后的低保制度,一要堅持農(nóng)村低保制度的最低保障性質(zhì)(既不降低標準,也不吊高胃口)。二要處理好頂層設(shè)計與地方差異之間的關(guān)系。三是要反映貧困程度,向相對貧困標準還是“修正后的絕對貧困標準”靠?四是加強扶貧開發(fā)和社會救助制度、社會保險等不同制度之間的銜接。五是創(chuàng)新發(fā)展性社會救助。

    構(gòu)建以市民為核心的幫扶圈

    楊立雄(中國人民大學殘疾人事業(yè)發(fā)展研究院副院長)

    楊立雄教授認為,北京市困難群眾幫扶的目標是全面幫扶、精準幫扶、適度幫扶。全面幫扶的內(nèi)涵是一個不能少,實現(xiàn)機制是通過政策設(shè)計擴大覆蓋面,政策改進使目標瞄準更加明確。他提出建立社會救助圈,從戶籍人口擴展到常住人口再擴展到流動人口/非公民(外籍人口)。精準幫扶的內(nèi)涵是因人施策,實現(xiàn)機制是通過社會工作的介入,使幫扶需求與救助需求匹配。適度幫扶的內(nèi)涵是平衡“美好生活”與“基本生活”,實現(xiàn)機制包括保障標準、服務(wù)體系、資金籌措。他建議:一是完善社會救助制度,形成梯度社會救助體系,構(gòu)建以市民為核心的幫扶圈,夯實貧困預(yù)防基礎(chǔ)。二是改進社會救助管理,整合社會救助信息和社會救助資源,改進經(jīng)濟狀況核查。三是構(gòu)建社會救助服務(wù)體系,通過夯實基層救助力量和社會工作介入提供專業(yè)化服務(wù),激發(fā)社會力量實現(xiàn)多元化參與,通過公共服務(wù)嵌入和新建網(wǎng)點構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。

    要處理好“三條保障線”之間的關(guān)系

    王飛躍(貴州財經(jīng)大學財政與公共管理學院院長)

    王飛躍教授認為,兜底線、織密網(wǎng)、建機制要處理好最低生活保障制度、最低工資制度、失業(yè)保險制度三條保障線的關(guān)系。城市居民最低生活保障制度作為社會救助的核心項目,是社會穩(wěn)定機制的“最后一道安全網(wǎng)”,其發(fā)展趨勢與制度效果關(guān)系重大,具有較強的現(xiàn)實意義。但目前還存在著保障水平較低,待遇確定和調(diào)整機制尚未健全等問題。建立以最低生活保障為基準的社會保障聯(lián)動機制,有利于進一步為處于相對弱勢地位的城鎮(zhèn)居民提供基本的生活保障;三條保障線之間的聯(lián)動也有利于使每個標準都處于一個恰當?shù)乃?,并保證三條保障線在實施過程中行動的制度化,讓具體工作有遵循、有指引、有方向,推動三條保障線保障水平隨經(jīng)濟發(fā)展而逐步提高,使參保居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

    強化基礎(chǔ)工作提高低保精準性

    李春根(江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院院長)

    李春根教授認為,低保政策是各種脫貧方式中兜底的基礎(chǔ)性制度?,F(xiàn)行農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合度偏低,農(nóng)村低保政策落實效果不明顯。一是貧困對象收入與低保比為零,主要是被保人群沒有收入能力,自己走出低保的人數(shù)幾乎沒有。二是有些吃低保的貧困對象,即使有了些收入,也不愿主動退出,仍希望繼續(xù)拿國家補助,以此來增加個人或家庭收入。農(nóng)村低保僅能滿足當前農(nóng)村貧困對象最低層次需求。他建議,加強基礎(chǔ)工作,提高低保精準性;分類認定低保對象,提高保障針對性;實現(xiàn)低保政策與扶貧政策有效銜接;提高貧困對象的自我救助與誠信低保意識;發(fā)展農(nóng)村貧困對象綜合性救助體系。他強調(diào),不能僅盯著農(nóng)村貧困對象的最基本生存需求,還要站在脫貧的高度,滿足貧困對象的更多需求。并與其他社會救助配套項目相結(jié)合,尤其要擴大農(nóng)村貧困對象醫(yī)療和教育救助面,確保農(nóng)村貧困人口和家庭,共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

    完善體制機制發(fā)揮醫(yī)療救助兜底作用

    江治強(民政部政策研究中心副研究員)

    江治強認為,我國困難家庭的致貧因素,“家庭成員疾病負擔重”高居首位。當前醫(yī)療救助對象不斷擴大,但實際覆蓋對象地區(qū)差異較大;醫(yī)療救助的水平穩(wěn)中有升,但救助力度依然不足;管理運行逐步規(guī)范,但有些緩解依然存在欠缺。圍繞醫(yī)療救助如何兜底需要研究:一是如何定位重特大疾病醫(yī)療救助制度,研究醫(yī)療救助“去保險化”改革,當前不在醫(yī)保病種和用藥目錄內(nèi)的醫(yī)療費用,醫(yī)療救助不予報銷,限制了醫(yī)療救助的“兜底”功能。二是如何擴大救助覆蓋人群,在低保和特困人員基礎(chǔ)上,真正實現(xiàn)向低收入人群和因病致貧人員拓展。三是如何改革醫(yī)療救助財政資金安排體制,調(diào)動“中間層級政府”的積極性。四是制度的銜接問題,包括醫(yī)保體系與生活救助制度、慈善救助以及與將來的長期護理保險制度的銜接等。

    正確理解和把握兜底保障政策

    姚建平(華北電力大學教授)

    姚建平認為,社會救助制度與農(nóng)村扶貧制度在理論上和實踐上有明顯分工和差異,在制度的功能定位、受助對象的資格條件、家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查方法、貧困(線)標準存在、對象識別、幫扶手段、執(zhí)行和管理部門、制度績效評價標準、制度優(yōu)勢、制度風險、制度發(fā)展趨勢等方面存在不同。社會救助作為安全網(wǎng)是長期存在,扶貧有明顯的階段性特征。當前二者之間的關(guān)系存在一些問題。一是制度目標和發(fā)展路徑不同導(dǎo)致了沖突,社會救助很大程度上被當做了農(nóng)村脫貧的一個手段。二是理解上的偏差,有些地方把救助和扶貧當做福利資源, “平均主義”思想意識表現(xiàn)突出,出現(xiàn)了“輪流坐莊”“拆戶”的做法。三是部門間缺乏有效協(xié)作。四是可持續(xù)性問題。理順社會救助與農(nóng)村扶貧之間的關(guān)系,一是正確理解“兜底保障”,“兜底”不是為了完成任務(wù)而通過提高低保救助標準來達到脫貧的目標,而應(yīng)是開發(fā)式扶貧解決不了的貧困問題,最后由社會救助來解決。二是統(tǒng)一標準,同步識別,逐步統(tǒng)一兩項制度對于貧困人口識別口徑。三是堅持救助和扶貧都應(yīng)以戶為單位開展工作。四是加強民政與扶貧部門之間的協(xié)作。五是關(guān)注兩項制度的可持續(xù)性。六是脫貧攻堅需要重新定位。

    社會救助制度基本達到預(yù)定目標

    唐鈞(中國社會科學院研究員)

    唐鈞介紹了“城鄉(xiāng)困難家庭:研究發(fā)現(xiàn)與研究結(jié)論”。他指出,中國社會救助制度基本上達到了預(yù)定的政策目標;社會救助政策過程較好的遵循了法定行政程序;城鄉(xiāng)困難家庭評價社會救助政策傾向積極;城鄉(xiāng)困難家庭收入未能完全覆蓋必要生活支出;城鄉(xiāng)困難家庭求生存圖發(fā)展遭醫(yī)療之痛、教育之痛、能力之痛;保險福利對城鄉(xiāng)困難家庭的支持力度不夠;城鄉(xiāng)困難家庭逆境中盡可能保持積極心態(tài);城鄉(xiāng)困難家庭重視互動積極維護社會網(wǎng)絡(luò)。他強調(diào),社會救助制度是中國社會不可或缺的“最后的安全網(wǎng)”,要打破“支出〉收入〉大于標準”的惡性循環(huán)。

    加大殘疾人社會救助力度

    劉林(中國農(nóng)業(yè)大學教授)

    劉林教授認為,對很多殘疾人來說,由于曾經(jīng)沒有得到照顧而殘疾,或因缺乏康復(fù)照護錯過最佳治療期,最終導(dǎo)致陷入貧困。在低保的兜底對象中,留下的人大部分是殘疾人,這些人的需求誰來滿足是值得關(guān)注的問題。殘疾人救助存在難點,比如殘疾人的就業(yè)培訓在實踐中存在殘聯(lián)措施與殘疾人本人需求不匹配的問題。

    要特別重視社會救助與慈善事業(yè)的關(guān)系

    謝瓊(北京師范大學副教授)

    謝瓊認為,要特別重視社會救助與慈善事業(yè)的關(guān)系,做好政府救助和慈善救助的銜接,最關(guān)鍵的是政府救助責任邊界的劃分,慈善和市場的力量才有發(fā)揮的空間。她認為,醫(yī)療救助如何兜底是個重要問題,應(yīng)當盡量發(fā)揮醫(yī)療保險的作用,使保障重心前移;要發(fā)揮社會組織在救助經(jīng)辦中的作用,當前地方經(jīng)辦力量明顯不足,政府購買社會組織力量機制不夠暢通;社會救助要關(guān)注潛在特殊群體,比如失去勞動能力或喪失生活信心的大齡未婚男性群體。

    社會救助要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)型”“兩個拓展”

    劉喜堂(民政部社會救助司司長)

    劉喜堂認為,社會救助下一步的發(fā)展,要按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系,完善城鄉(xiāng)社會保障制度。他強調(diào),下一步社會救助要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)型”“兩個拓展”。一是從最低生活保障向基本生活保障轉(zhuǎn)型。包括提高救助水平,從滿足困難群眾對美好生活的新期待出發(fā),建立動態(tài)調(diào)整機制,與最低基本生活消費支出掛鉤。完善低保對象的認定方法,擴大低保覆蓋面,把建檔立卡戶中沒有勞動能力的人單獨納入低保,逐步推進低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)統(tǒng)籌。二是從單一救助向綜合救助轉(zhuǎn)型。推動政府購買社會救助服務(wù),引入專業(yè)社工組織,開展困難群眾的綜合認定,提供一攬子救助方案。三是從物質(zhì)救助向物質(zhì)+服務(wù)轉(zhuǎn)型,強化服務(wù)型救助。他強調(diào),社會救助要從特困人員的照料服務(wù)向困難人員拓展,由低保對象救助向低收入對象救助拓展。下一步還要強化民政脫貧攻堅的職責,推進民政領(lǐng)域脫貧攻堅兜底保障;對《社會救助暫行辦法》進行評估,研究城市貧困綜合治理,建立農(nóng)村低保兜底保障檢測點;推進社會救助資源整合、信息共享、部門協(xié)同;實施社會救助綜合改革試點,增強社會救助的綜合保障能力,也為下一步全國人大的社會救助立法做好準備。

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