社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的原則探析

熊金才，曹 瓊

（1. 汕頭大學(xué) 法學(xué)院，廣東 汕頭 515063；2. 汕頭大學(xué) 商學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的原則是指社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度的制定和實(shí)施及爭(zhēng)議解決應(yīng)當(dāng)遵循的原理和準(zhǔn)則[1]56，其決定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度立法的價(jià)值取向、本質(zhì)屬性和內(nèi)容架構(gòu)，確立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度實(shí)施的指導(dǎo)思想和基本精神。在當(dāng)下我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息供給嚴(yán)重不足，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開規(guī)范缺失的背景下，探析社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的原則，不僅是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度自身完善的需要，也是養(yǎng)老社會(huì)化和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化的必然以及公民社會(huì)養(yǎng)老權(quán)保障的應(yīng)然。這是因?yàn)?，社?huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的原則貫穿于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度的制定、執(zhí)行和監(jiān)督救濟(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)[2]136，不僅具有解釋社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的規(guī)則，填補(bǔ)信息公開的漏洞，確定信息公開規(guī)則的效力，而且還具有框定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開與否自由裁量權(quán)行使之范圍，解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開所生之糾紛的作用，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的靈魂。

（一）知情權(quán)保障原則

知情權(quán)，又稱知悉權(quán)、了解權(quán)，其概念有廣狹義之分。廣義的知情權(quán)泛指公民知悉、獲取信息的自由和權(quán)利。狹義的知情權(quán)僅指公民知悉、獲取官方信息的自由和權(quán)利。一般情況下，知情權(quán)是指廣義的知情權(quán)，內(nèi)容包括：個(gè)人、法人及非法人組織對(duì)其個(gè)人或個(gè)體信息的知情權(quán)以及對(duì)社會(huì)信息的知情權(quán)。[3]678-679知情權(quán)作為憲法賦予公民的基本權(quán)利，是公民參與國(guó)家管理和行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)①《中華人民共和國(guó)憲法》第二條：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。，而知情權(quán)保障則成為信息公開立法的依據(jù)和原則。通過社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開保障保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者的知情權(quán)是公民知情權(quán)的內(nèi)在要求，亦是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者知悉、利用、參與和監(jiān)督社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的前提，信息公開由此構(gòu)成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)提供者的基本義務(wù)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的知情權(quán)保障原則要求：

第一，信息公開“量”的最大化。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的范圍應(yīng)當(dāng)遵循“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則②《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》第五條：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、便民的原則。網(wǎng)址：http://www.chinalaw.gov.cn, 2017-06-06。第五條 行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、便民的原則。，除法律明確禁止公開的涉及國(guó)家安全、公共利益和第三人利益的信息外③參見國(guó)務(wù)院法制辦公室：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》第十四條、第十六條[EB/OL]. http://www.chinalaw.gov.cn, 2017-06-06.，其他社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息原則上一律應(yīng)當(dāng)予以公開，以充分保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息知情權(quán)主體依法獲取和利用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的權(quán)利。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開行政管理機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)基于知情權(quán)保障原則，建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求和供給的變化及社會(huì)養(yǎng)老權(quán)保障的需要，擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的范圍，充實(shí)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的內(nèi)容，細(xì)化不予公開的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息清單，減少不合理利用信息公開規(guī)避事由侵犯信息知情權(quán)人合法權(quán)益的情形。④《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》第七條：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府信息公開工作，建立健全政府信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步擴(kuò)大政府信息公開的范圍。

第二，信息公開義務(wù)主體范圍的最大化。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的核心義務(wù)主體是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的制作者和保存者或社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的管理者和提供者，其歸責(zé)原則是誰制作誰公開、誰保存誰公開。根據(jù)現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的義務(wù)主體包括但不限于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政機(jī)關(guān)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以及法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)或委托的其他具有管理社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)職能的組織（如基層群眾性自治組織）。⑤《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第三十六條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動(dòng)，適用本條例。其中，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開由其制作的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息以及從社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者其他組織獲取的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的提供者負(fù)責(zé)公開由其制作的本機(jī)構(gòu)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)引導(dǎo)、監(jiān)督、檢查所轄區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息公開工作；法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)或委托的其他具有管理社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)職能的組織依授權(quán)或委托公開其制作或獲取的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息。

第三，信息知情權(quán)保障主體的最大化。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的知情權(quán)主體是所有公民、法人及非法人組織，申請(qǐng)公開社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的權(quán)利主體應(yīng)不限于自身有特殊需要的利益相關(guān)者，即不應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定的“三需要”的限制。⑥“三需要”是指生產(chǎn)、生活和科研需要。見《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十三條。從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公立法的價(jià)值取向看，對(duì)知情權(quán)主體施加“自身生產(chǎn)、生活、科研”等特殊需要的限制不利于發(fā)揮公民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策制定和資源配置的監(jiān)督權(quán)，亦會(huì)妨礙社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給信息的傳播，因此不利于有限社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源效益的最大化。

知情權(quán)保障原則要求社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開嚴(yán)格限制“不公開為例外”的范圍，厘清哪些是不公開的“例外”情形?；谥闄?quán)保障原則，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的例外情形應(yīng)僅包括下列三類信息：第一，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息；⑦《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。第二，危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息；①《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第八條：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。第三，屬于調(diào)查、討論、處理中的過程性信息。[3]其中，第一類例外中的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私不屬于絕對(duì)例外，可能適用利益平衡原則裁量公開。第三類過程信息也不屬于當(dāng)然免予公開的情形，是否免予公開，需要進(jìn)行審查和認(rèn)定。[4]因?yàn)檫^程信息涉及公眾利益，需要公眾知曉或參與的，可以裁量公開。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)管理或運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的日常內(nèi)部管理信息以及處于形成過程中的不確定事項(xiàng)等。其中，內(nèi)部管理信息應(yīng)嚴(yán)格限定為日常內(nèi)部管理信息②內(nèi)部管理信息的基本判定規(guī)則包括：涉及事務(wù)的純粹內(nèi)部性以及日常工作與公共利益無涉，效力外部化則構(gòu)成例外排除。參見梁藝. 政府信息公開中“內(nèi)部管理信息”的判定[J]. 行政法學(xué)研究, 2015,(1):126-127.，處于討論研究或者審查中的不確定事項(xiàng)的關(guān)鍵考量是信息尚未制作完成以及信息涉及事項(xiàng)具有不確定性。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的及時(shí)性和易接近性是知情權(quán)保障的內(nèi)在必然要求。③參見《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第五條，第六條。其中，及時(shí)是指社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期間及時(shí)披露，包括定期信息披露以及發(fā)生重大變化后的補(bǔ)充、更正和臨時(shí)信息披露。及時(shí)性是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的時(shí)效性決定的，因?yàn)檫t到或過期的信息可能是沒有價(jià)值的信息，知情權(quán)人會(huì)因此喪失平等利用相關(guān)信息的機(jī)會(huì)而致其合法權(quán)益被侵犯。易接近性是指社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的方式選擇上應(yīng)當(dāng)便于公眾獲取，如申請(qǐng)方式的靈活多樣化，公開場(chǎng)所、信息載體的易于接近性及相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)助公民獲取信息的職責(zé)等，如開設(shè)專門工作窗口并配備專門工作人員、建立教示制度和指導(dǎo)制度，豐富和創(chuàng)新信息公開方式等等。[5]任何公民、法人和非法人組織可以根據(jù)自身對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的特殊需要，向相關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲取相關(guān)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息；公民獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息有困難的，相應(yīng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況提供合理必要的幫助。

（二）公平原則

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的公平原則內(nèi)涵平等原則和公正原則，其以公正和平等為表現(xiàn)形式，并借助平等與公正得以實(shí)現(xiàn)。④《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第五條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。其中，平等原則指的是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開各知情權(quán)主體獲取和利用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等，其合法權(quán)益受法律平等保護(hù)（即法律地位平等），具有平等參與和監(jiān)督社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利，是公平原則的核心內(nèi)容。其以機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等、法律地位平等為基礎(chǔ)，以實(shí)質(zhì)平等為機(jī)制矯正形式平等的漏洞，為不同情形下的公民、法人和非法人組織平等獲取和利用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息提供原則遵循。公正原則指的是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的知情權(quán)主體受法律平等保護(hù)和無歧視對(duì)待或相同情形同等對(duì)待，其以程序正義和形式正義強(qiáng)化立法、執(zhí)法和司法的中立性，是公平原則實(shí)體正義和實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)程序保障。

基于公平原則的平等和公正內(nèi)涵，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開應(yīng)當(dāng)做到不偏私、不歧視，依照信息公開的法定程序，平等對(duì)待具有相同或相近情形的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息知情權(quán)人，但為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義所為的區(qū)別性對(duì)待是正當(dāng)合理的。比如，公民、法人或非法人組織因經(jīng)濟(jì)的社會(huì)的地位不平等或居住環(huán)境差異導(dǎo)致其獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息之機(jī)會(huì)不平等時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)采取區(qū)別對(duì)待的原則，為處于劣勢(shì)的主體提供更多的便利，使其享有平等的獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的機(jī)會(huì)，亦即通過區(qū)別對(duì)待實(shí)現(xiàn)公平的正義。⑤羅爾斯在其正義論中，提出了公平正義的兩個(gè)原則，第一個(gè)原則是：每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的平等基本自由體系相容的類似自由體系應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則是：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們（1）被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且（2）依系于地位和職務(wù)向所有人開放。[美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014，47.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開公平原則不僅是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開義務(wù)主體應(yīng)秉持的基本遵循，也是法治政府和服務(wù)型政府應(yīng)有的價(jià)值取向，同時(shí)是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)普惠性的要求，其貫徹和落實(shí)具體體現(xiàn)在：

第一，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息知情權(quán)主體的權(quán)利平等。（1）公民的社會(huì)養(yǎng)老權(quán)平等，享有平等的獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的權(quán)利；享有平等的合法利用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的權(quán)利；享有平等參與監(jiān)督和評(píng)價(jià)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開程序正當(dāng)與否的權(quán)利；公民的信息知情權(quán)被侵犯時(shí)，享有平等的受救濟(jì)的權(quán)利；對(duì)于依申請(qǐng)公開的信息，不宜設(shè)特定的資格條件限制，凡具有相應(yīng)民事行為能力的公民均有權(quán)申請(qǐng)公開。（2）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)各參與主體的法律地位平等，享有平等獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息和參與或承接包括政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利。各社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織，無論公辦、民辦還是公私合營(yíng)，無論是否具有法人資格，均具有同等條件下通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式（如招投標(biāo)方式、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式）平等參與政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利，平等享有國(guó)家有關(guān)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策優(yōu)惠的權(quán)利，不應(yīng)因其身份而受到不合理的區(qū)別對(duì)待。

第二，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息知情權(quán)主體的機(jī)會(huì)平等。公民、法人和非法人組織享有平等的獲取和利用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的機(jī)會(huì)。機(jī)會(huì)平等是公民社會(huì)養(yǎng)老權(quán)和各參與主體在公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中平等參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利的基礎(chǔ)，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)體正義與實(shí)質(zhì)正義的程序保障。為達(dá)此目的，信息公開的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利和機(jī)會(huì)平等的實(shí)質(zhì)正義原則。當(dāng)相關(guān)信息公開的方式和期間可能在不同區(qū)域或不同群體間產(chǎn)生不同的可接近度時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取區(qū)別對(duì)待和分類、分級(jí)管理的方式，保證所有利益相關(guān)者或最大多數(shù)利益相關(guān)者能夠有平等機(jī)會(huì)獲取相關(guān)信息。[6]區(qū)別對(duì)待通過為哪些正常情形下最不可能接近社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的群體提供更多的接近的方式，使其有平等獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的機(jī)會(huì)，以彌補(bǔ)機(jī)會(huì)不平等產(chǎn)生的實(shí)益差異。雖然為機(jī)會(huì)平等所采取的區(qū)別對(duì)待措施可能會(huì)增加信息公開的成本，降低信息公開的效率，但這是信息公開公平原則的內(nèi)在要求，也是公平的正義優(yōu)先于效率的應(yīng)然。[7]47

（三）利益平衡原則

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的核心矛盾是公開還是不公開在信息知情權(quán)人、第三人以及國(guó)家間形成或可能形成的利益沖突[8]，這是不同利益不相容的結(jié)果。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的利益平衡原則就是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的內(nèi)容觸及不同利益主體之間的利益沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持的價(jià)值追求[9]，其借助利益平衡機(jī)制對(duì)信息公開知情權(quán)主體的權(quán)利作出合理限制或擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)。①“利益平衡”，則是指當(dāng)事人之間、權(quán)利與義務(wù)主體之間、個(gè)人與社會(huì)之間的利益應(yīng)當(dāng)符合公平的價(jià)值理念，使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)。參見陶鑫良, 袁真富. 知識(shí)產(chǎn)權(quán)法總論[M]. 北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社 2005，17-18.比例原則是利益平衡的核心原則，內(nèi)含適當(dāng)性、必要性和平衡性三個(gè)子原則，是評(píng)價(jià)裁量社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開合理與否的三個(gè)步驟。其中，適當(dāng)性是指知情權(quán)的限制或擴(kuò)張應(yīng)當(dāng)有助于信息公開目的之實(shí)現(xiàn)且其運(yùn)用的手段是適當(dāng)?shù)?；必要性是指特定信息的公開對(duì)利害關(guān)系人權(quán)益之侵害是否最小，是否不可替代或是否存在其他實(shí)現(xiàn)相應(yīng)利益的方式可供選擇；平衡性是指特定信息的公開或不公開所謀求的利益不得小于給利害關(guān)系人所造成的損害。如一個(gè)為實(shí)現(xiàn)小于知情權(quán)權(quán)益的公共利益而裁量特定信息不公開，即使該裁量符合法律目的，但卻是不成比例的。[10]

根據(jù)利益平衡原則，當(dāng)信息公開的內(nèi)容產(chǎn)生知情權(quán)主體個(gè)人利益與第三人利益沖突時(shí)（如第三人個(gè)人隱私和商業(yè)秘密等），非經(jīng)法定程序和第三人同意，不得公開。②《政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。但當(dāng)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密與公共利益相沖突時(shí)，則應(yīng)權(quán)衡評(píng)估公開的利益和不公開的影響，當(dāng)公開之公益大于不公開之私益時(shí)③《政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。，在采取合理措施保護(hù)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的同時(shí)，作出適當(dāng)?shù)牟昧抗_，以合理平衡公益與私益的關(guān)系。當(dāng)信息公開的內(nèi)容產(chǎn)生知情權(quán)主體個(gè)人利益與國(guó)家安全或公共利益沖突時(shí)，依照現(xiàn)行《政府信息公開條例》的規(guī)定，該信息屬于公開的絕對(duì)例外，不得公開，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政機(jī)關(guān)及其他信息公開義務(wù)主體均沒有自由裁量權(quán)。①《美國(guó)信息自由法》第2條規(guī)定，政府信息中如涉及國(guó)防、外交政策的保密文件，涉及金融信息及地質(zhì)信息等，免于公開。我國(guó)《政府信息公開條例》第8條：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。適用利益平衡原則裁量特定信息的公開是否能夠達(dá)成利益平衡之目的時(shí)，還應(yīng)當(dāng)適用比例原則分類處理平等主體和不平等主體之間知情權(quán)和隱私權(quán)或信息保密權(quán)利益的沖突。這是因?yàn)?，二者間的利益格局不同，影響的廣度與深度有別。平等主體間的利益關(guān)系主要體現(xiàn)為當(dāng)事人的具體利益，其利益主體確定（盡管有時(shí)也可能涉及公共利益）；不平等主體間的利益關(guān)系主要體現(xiàn)為信息知情權(quán)人的個(gè)人利益與國(guó)家或公共利益間的沖突，而公共利益是社會(huì)共同利益，其利益主體是不確定的，二者適用的利益平衡標(biāo)準(zhǔn)不同。

第一，平等主體之間信息知情權(quán)和隱私權(quán)利益沖突的平衡。平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的信息知情權(quán)和隱私權(quán)或商業(yè)秘密利益平衡比例原則的適用應(yīng)當(dāng)遵循：（1）無傷害原則。該原則要求對(duì)信息公開涉及的第三人信息分類分別予以處理。對(duì)與第三人存在某種客觀確定可能性的個(gè)體識(shí)別型信息，其公開不會(huì)侵犯第三人隱私權(quán)的，可酌情裁量予以公開，以發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的監(jiān)督作用；對(duì)個(gè)體私密型信息，其公開可能侵犯第三人隱私或商業(yè)秘密的，宜作為公開的例外。（2）必要性與有益性原則。知情權(quán)主體知悉第三人信息的范圍、內(nèi)容、程度及方式等視該信息之知悉是否必要，手段是否適當(dāng)，利益是否明確，對(duì)無知悉必要或知悉后其后果有違比例原則的信息，應(yīng)當(dāng)限制知情權(quán)的行使，以保護(hù)第三人的隱私權(quán)或商業(yè)秘密。此外，在基于無傷害原則、必要性與有益性原則平衡信息公開的利益沖突時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考量由個(gè)體個(gè)體利益的損害衍生的公共利益損害。②如作為信息公開例外事項(xiàng)的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，在法律制度中表現(xiàn)為個(gè)體利益，如果行政機(jī)關(guān)因?yàn)楣怖婀_商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，引發(fā)的直接危害是侵犯商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，其中個(gè)體利益損失經(jīng)由國(guó)家賠償程序可能轉(zhuǎn)化為國(guó)家利益。此外，因政府公開商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，造成的潛在公共利益損失表現(xiàn)在政府以后獲得企業(yè)和個(gè)人信息的難度和準(zhǔn)確性上受到影響。王敬波. 政府信息公開中的公共利益衡量[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué), 2014,(9):113.

第二，不平等主體間信息知情權(quán)和信息保密權(quán)利益沖突的平衡。不平等主體間信息知情權(quán)與信息保密權(quán)的利益沖突是指信息知情權(quán)主體與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政機(jī)關(guān)所保有的涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息保密權(quán)之間的沖突。該沖突的處理應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家利益或公共利益優(yōu)先原則，是現(xiàn)行《政府信息公開條例》規(guī)定的信息公開的例外。對(duì)該絕對(duì)例外的適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)《保守國(guó)家秘密法》等的規(guī)定，對(duì)于國(guó)家秘密、國(guó)家安全、公共安全等采取形式要件和實(shí)質(zhì)要件并用的復(fù)合認(rèn)定形式，防止絕對(duì)免于公開例外事由之濫用，以更好平衡不平等主體間信息知情權(quán)和信息保密權(quán)利益的沖突。[11]但當(dāng)公共利益與個(gè)人隱私或商業(yè)秘密發(fā)生沖突時(shí)，則宜適用可克減性原則，對(duì)隱私權(quán)或商業(yè)秘密權(quán)實(shí)施單方限制，以避免對(duì)上述權(quán)利的過度保護(hù)可能對(duì)公共利益造成的重大影響。實(shí)質(zhì)上，可克減原則的適用就是通過利益平衡機(jī)制對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開所涉及的不同利益的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和取舍，通過對(duì)隱私權(quán)的克減以保護(hù)更有價(jià)值的利益?？傮w看，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開中，基于公共利益考量而不予公開的信息其外延具有限縮性，多屬于特殊的具體的公共利益，而促進(jìn)公開的公共利益更接近一般的普遍的公共利益。[8]

（四）誠(chéng)實(shí)信用原則

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的誠(chéng)實(shí)信用原則是信息知情權(quán)人的知情權(quán)保障和監(jiān)督權(quán)行使的前提，核心是保護(hù)信息知情權(quán)人的信賴?yán)鎇12]，兼顧規(guī)范信息知情權(quán)人申請(qǐng)和利用信息的合理性。該信賴?yán)媸侵感畔⒅闄?quán)人對(duì)公開信息的信賴而形成的合法利益，亦即誠(chéng)實(shí)信用原則保護(hù)的核心利益。對(duì)知情權(quán)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)有助于鼓勵(lì)其積極行使監(jiān)督權(quán)，提升信息公開的質(zhì)量，增強(qiáng)其對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行政機(jī)關(guān)及養(yǎng)老服務(wù)組織的信任，提升信息公開的質(zhì)量。[13]25-26迄今為止，大陸法系的德國(guó)、日本等國(guó)家均確立了誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中的地位，英美法系國(guó)家的行政法實(shí)踐亦有遵循誠(chéng)實(shí)信用的觀念。[14]2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在論及依法行政的基本原則和基本要求時(shí)指出：“誠(chéng)實(shí)守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！?/p>

依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開義務(wù)主體在履行信息公開義務(wù)的過程中，應(yīng)保證意思表示的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整①如德國(guó) 1997 年聯(lián)邦行政程序法第三十七條第一款規(guī)定：行政行為必須在內(nèi)容上充分而確定。韓國(guó) 1996 年行政程序法第五條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力之行政作用，其內(nèi)容要具體明確。臺(tái)灣地區(qū) 2000 年行政程序法第五條也規(guī)定，行政行為之內(nèi)容應(yīng)明確。，同時(shí)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、積極公開應(yīng)當(dāng)公開和能夠公開的信息并信守承諾，保證信息的一致性和穩(wěn)定性。《政府信息公開條例》第六條和第七條規(guī)定的“虛假或者不完整信息澄清制度”“保護(hù)知情權(quán)人的信賴?yán)妗盵15]71-73“信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制”等對(duì)信息公開的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整要求②《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第六條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。該條例第7條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致。行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布。，是誠(chéng)實(shí)信用原則的具體化。其中，真實(shí)是指社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開義務(wù)主體所公開的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息真實(shí)、可靠，與事實(shí)相符。準(zhǔn)確是指社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的用語準(zhǔn)確，涵義清晰，不產(chǎn)生歧義或重大誤解。完整是指披露的信息內(nèi)容全面，不得虛報(bào)、隱瞞或省略重要信息。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整相互依賴，互為支撐。真實(shí)的前提是準(zhǔn)確和完整，準(zhǔn)確的基礎(chǔ)是真實(shí)與全面，完整性的實(shí)現(xiàn)是信息公開不得違背真實(shí)和準(zhǔn)確，不發(fā)布選擇性的不全面信息。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息發(fā)布審查機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和澄清機(jī)制，加強(qiáng)與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開各責(zé)任主體的溝通，保證社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和一致。對(duì)符合公開條件而未公開的信息要求及時(shí)公開；對(duì)涉及其他行政機(jī)關(guān)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或組織的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行溝通、確認(rèn)、協(xié)商，保證信息準(zhǔn)確一致；對(duì)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)管理秩序以及侵犯信息知情權(quán)人合法權(quán)益的虛假或者不完整信息，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。公民、法人和非法人組織有證據(jù)證明與自身相關(guān)的信息不準(zhǔn)確的，有權(quán)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)改正。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息公開的誠(chéng)實(shí)信用原則同樣適用于對(duì)信息知情權(quán)人申請(qǐng)和利用信息的規(guī)范，以避免信息知情權(quán)的濫用。如要求信息知情權(quán)人行使權(quán)利應(yīng)懷有善良動(dòng)機(jī)，不得謀取非法利益或侵犯他人和國(guó)家利益；申請(qǐng)信息公開應(yīng)做到意思表示真實(shí)、準(zhǔn)確，不得故意作出虛假陳述以謀取不正當(dāng)利益；應(yīng)言而有信，及時(shí)行使權(quán)利和誠(chéng)實(shí)履行義務(wù)，不得出爾反爾，反復(fù)無常，造成公共資源的浪費(fèi)?！罢\(chéng)信原則系對(duì)權(quán)利內(nèi)容的限制，行使權(quán)利違反誠(chéng)實(shí)信用者，乃逾越其權(quán)利的內(nèi)容，構(gòu)成濫用，法所不許”。[16]比如，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)獲取社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)信息的，應(yīng)當(dāng)采用法定形式，按照法定程序提出申請(qǐng)③《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十條：公民、法人或者其他組織依照本條例第十三條規(guī)定向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）；采用書面形式確有困難的，申請(qǐng)人可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)代為填寫政府信息公開申請(qǐng)。政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；（二）申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述；（三）申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求。，無正當(dāng)理由，不應(yīng)反復(fù)申請(qǐng)或糾纏性申請(qǐng)，否則構(gòu)成信息知情權(quán)的濫用，導(dǎo)致權(quán)利失效。[17]

信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用是各國(guó)信息公開法實(shí)施后普遍面臨的問題，各國(guó)均通過立法或援引其他規(guī)定對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行必要的規(guī)制。[18]英國(guó)信息公開指南在強(qiáng)調(diào)信息公開制度保護(hù)公民信息知情權(quán)立法價(jià)值的同時(shí)，特別指出少數(shù)申請(qǐng)人濫用信息知情權(quán)對(duì)信息公開制度權(quán)威性和公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率造成的不利影響。④《英國(guó)信息公開專員辦公室指南》，https: / /ico.Org.uk /media /for -organisations/documents/1198 /dealing － with－vexatious － requests.pdf, 訪問時(shí)間: 2018年1月10日.1992年1月1日生效的荷蘭民法典第十三條亦重述了任何權(quán)利人不得濫用信息知情權(quán)的原則并明確規(guī)定了濫用信息知情權(quán)的典型表現(xiàn)形式，其中包括：信息知情權(quán)人行使權(quán)利之動(dòng)機(jī)不純、目的與信息知情權(quán)之立法旨意相背離、行使權(quán)利所實(shí)現(xiàn)的利益不符合比例原則等。[17]在我國(guó)，為應(yīng)對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的大量申請(qǐng)、反復(fù)申請(qǐng)的行為，王錫鋅教授提出從申請(qǐng)行為的主觀、客觀、后果三個(gè)方面考慮判定知情權(quán)濫用的操作性標(biāo)準(zhǔn)。即首先應(yīng)當(dāng)分析申請(qǐng)人的主觀心理態(tài)度，分析其是否屬于惡意利用信息公開程序，是否符合“主觀誠(chéng)信”的要求；其次，根據(jù)申請(qǐng)的手段、方式等客觀要素進(jìn)行綜合判斷；最后，考量申請(qǐng)行為是否可能導(dǎo)致無意義的資源浪費(fèi)，或資源投入和效用的比例是否失當(dāng)。[19]對(duì)濫用信息知情權(quán)的各種情形，應(yīng)當(dāng)適用誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)信息公開申請(qǐng)權(quán)的行使設(shè)定合理限制。[20]