弱排名激勵(lì)視域下的環(huán)境政策執(zhí)行分析

周 佳

（華僑大學(xué)，福建 泉州 362021）

面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，中央政府既出臺(tái)了一系列的環(huán)境政策，積極鼓勵(lì)非政府組織參與環(huán)境治理。同時(shí)，地方政府作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也獲得更大的主動(dòng)權(quán)。但根據(jù)環(huán)境政策的實(shí)際執(zhí)行情況，部分地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題得到一定程度的改善，可是環(huán)境污染的趨勢(shì)依然很?chē)?yán)重。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“委托－代理”理論，激勵(lì)可分為弱激勵(lì)和強(qiáng)激勵(lì)。關(guān)于強(qiáng)激勵(lì)的研究最核心的有周黎安的晉升錦標(biāo)賽理論，他強(qiáng)調(diào)相對(duì)績(jī)效決定了官員晉升。而關(guān)于弱激勵(lì)的研究則比較少見(jiàn)，練宏對(duì)于弱激勵(lì)的邏輯和作用研究則是從政府內(nèi)部政治過(guò)程的角度展開(kāi)。本文試圖基于練宏提出的弱激勵(lì)排名的社會(huì)學(xué)分析，從完成任務(wù)邏輯、激勵(lì)邏輯和政治聯(lián)盟邏輯分析環(huán)境政策的執(zhí)行力問(wèn)題。

一、弱排名激勵(lì)的社會(huì)學(xué)分析

練宏（2016）從政府內(nèi)部政治過(guò)程的角度研究弱排名激勵(lì)，并指出弱排名激勵(lì)的形成過(guò)程就是激勵(lì)邏輯、完成任務(wù)邏輯、政治聯(lián)盟邏輯三者相互沖突、相互妥協(xié)的過(guò)程。由于環(huán)保領(lǐng)域處于條塊雙重關(guān)系中，面臨外在科層考核和內(nèi)在權(quán)威支配，而弱排名激勵(lì)兼具適應(yīng)性和自主性，所以得以在環(huán)境政策過(guò)程中長(zhǎng)期存在。

完成任務(wù)邏輯即保證所有下級(jí)完成任務(wù)，其背后存在著合作機(jī)制、責(zé)任連帶機(jī)制、激勵(lì)強(qiáng)度機(jī)制。由于上下級(jí)環(huán)保部門(mén)之間是一種委托代理關(guān)系，存在委托代理鏈條，在目標(biāo)責(zé)任制中，委托代理方被納入到同一責(zé)任共同體中，在此情況下，上級(jí)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)采取措施保護(hù)下級(jí)，責(zé)任連帶機(jī)制發(fā)揮著重要作用。與此同時(shí)，由于環(huán)保部門(mén)上下級(jí)之間利益共存，如果上級(jí)部門(mén)否決下級(jí)部門(mén)的努力，則下級(jí)部門(mén)也擁有“準(zhǔn)退出”的權(quán)利，這種方式會(huì)導(dǎo)致兩敗俱傷，影響政策的有效執(zhí)行。激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用的方式表現(xiàn)在如果負(fù)向激勵(lì)過(guò)重，則會(huì)降低激勵(lì)強(qiáng)度，代理方則會(huì)尋找替代目標(biāo)，從而放棄委托方為其設(shè)立的目標(biāo)。這三種機(jī)制相互作用，構(gòu)成了完成任務(wù)邏輯。

激勵(lì)邏輯則強(qiáng)調(diào)在考核過(guò)程中，在完成任務(wù)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)差距。這背后的機(jī)制是相對(duì)績(jī)效考核，周黎安在晉升錦標(biāo)賽中提到，相對(duì)績(jī)效影響晉升概率?？梢?jiàn)，相對(duì)績(jī)效對(duì)于政府官員的重要性。晉升錦標(biāo)賽發(fā)揮作用的前提條件包括以下五個(gè)方面，第一，上級(jí)政府有人事任命權(quán)；第二，錦標(biāo)賽標(biāo)準(zhǔn)是明確的；第三，績(jī)效可以衡量；第四，官員能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響；第五，參與人之間可以進(jìn)行比較，但是不易形成合謀；第六，中央政府給出的承諾是可信的。因此，在滿(mǎn)足上述條件的情況下，環(huán)保部門(mén)官員受到一定的激勵(lì)，就會(huì)努力完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)。

政治聯(lián)盟邏輯使得上下級(jí)環(huán)保部門(mén)在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中，不得不對(duì)與其相互依賴(lài)的部門(mén)進(jìn)行妥協(xié)，其核心機(jī)制是互惠機(jī)制。因?yàn)檎温?lián)盟邏輯的存在，組織的決策便摻入了非理性的因素，國(guó)家環(huán)保部與地方環(huán)保局在執(zhí)行環(huán)境政策的過(guò)程中，由于利益的牽連，便出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)的情況。

（一）從完成任務(wù)邏輯分析環(huán)境政策執(zhí)行偏離

環(huán)保部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中遵循一個(gè)“高位推動(dòng)＋層級(jí)治理＋多屬性治理”的模式和路徑。國(guó)家環(huán)保部門(mén)的高位推動(dòng)，以及在政策執(zhí)行過(guò)程中的巡視、監(jiān)督和檢查是環(huán)境政策得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在。為了提高政策執(zhí)行力度，上級(jí)環(huán)保部門(mén)開(kāi)始采用目標(biāo)責(zé)任制的方式分配任務(wù)，并且對(duì)政策的執(zhí)行程度進(jìn)行量化。與此對(duì)應(yīng)的是“一票否決”制度，即如果有關(guān)項(xiàng)目中的一項(xiàng)沒(méi)有完成，地方領(lǐng)導(dǎo)干部其他所有的成績(jī)都將被否定。因此，地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了能夠成功通過(guò)考核，必須要達(dá)到這些指標(biāo)。

在完成任務(wù)邏輯的主導(dǎo)下，地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人為了自身的晉升發(fā)展，這就導(dǎo)致在環(huán)境政策的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)機(jī)械式執(zhí)行的問(wèn)題。國(guó)家環(huán)保部當(dāng)時(shí)在制定目標(biāo)責(zé)任書(shū)時(shí)，是希望降低政策的模糊性，與此同時(shí)，政策的執(zhí)行也更具激勵(lì)效果。但是，當(dāng)國(guó)家環(huán)保部在向地方環(huán)保部門(mén)以目標(biāo)責(zé)任書(shū)的形式傳達(dá)環(huán)境政策時(shí)，事實(shí)上，環(huán)境政策的執(zhí)行并不如國(guó)家環(huán)保部門(mén)所預(yù)料的那樣。如果中央所下達(dá)的政策對(duì)地方環(huán)保部門(mén)的財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)都很低時(shí)，地方環(huán)保部門(mén)則會(huì)采取觀望的策略。一方面，在環(huán)境政策頒布之初，地方環(huán)保部門(mén)并不是采取積極執(zhí)行的策略，而是先觀察上級(jí)環(huán)保部門(mén)以及同級(jí)環(huán)保部門(mén)是如何行動(dòng)，再來(lái)決定自己的行為，這就導(dǎo)致政策執(zhí)行滯后現(xiàn)象突出。另一方面，由于有些地方的環(huán)境政策雖未能得到執(zhí)行，導(dǎo)致環(huán)保規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，這一部分的環(huán)保局并未被追究責(zé)任，這就助長(zhǎng)了地方環(huán)保部門(mén)的拖延心理。但是，由于環(huán)保部門(mén)之間存在著責(zé)任連帶機(jī)制，上級(jí)環(huán)保部門(mén)為了讓下級(jí)按規(guī)定完成任務(wù)，往往會(huì)在后期的任務(wù)檢查階段睜一只眼閉一只眼，允許下級(jí)部門(mén)與其討價(jià)還價(jià)，降低任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，最后使其能夠避免因?yàn)榄h(huán)保任務(wù)不達(dá)標(biāo)而對(duì)晉升造成影響。

（二）從激勵(lì)邏輯分析環(huán)境政策執(zhí)行偏離

激勵(lì)邏輯是在完成任務(wù)邏輯基礎(chǔ)上的進(jìn)一步“升級(jí)”，環(huán)保部門(mén)的相對(duì)績(jī)效考核影響著官員的晉升，因此，地方環(huán)保局會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)力去完成上級(jí)環(huán)保部門(mén)的任務(wù)。根據(jù)中國(guó)政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，中央在制定政策時(shí)，偏向于將重要的政策執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行量化，這就導(dǎo)致環(huán)境政策的執(zhí)行與具體的污染物排放數(shù)字密切相關(guān)，伴隨而來(lái)的是“數(shù)字造假”現(xiàn)象。例如，一些地方將環(huán)境政策當(dāng)成一場(chǎng)“數(shù)字游戲”，只關(guān)注統(tǒng)計(jì)數(shù)字是否完成得漂亮，而對(duì)環(huán)境政策是否真實(shí)的執(zhí)行則置若罔聞，這就形成所謂的“中國(guó)式”環(huán)保。與執(zhí)行相關(guān)的便是合理有效的監(jiān)督，環(huán)境政策的監(jiān)控一直是一個(gè)難題，由于中央將大量的精力投放在與經(jīng)濟(jì)、政治等相關(guān)的方面，而對(duì)于環(huán)境政策的監(jiān)控力度則十分有限，這就導(dǎo)致政策制定者在制定政策目標(biāo)時(shí)便采取了十分簡(jiǎn)單的政策目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)。在激勵(lì)邏輯的引導(dǎo)下，這就會(huì)導(dǎo)致地方環(huán)保部門(mén)在完成任務(wù)的過(guò)程中，會(huì)采取各種各樣的手段、不計(jì)成本的來(lái)達(dá)到績(jī)效指標(biāo)。上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰都是根據(jù)地方政府所提供的信息進(jìn)行績(jī)效考核，在利益的驅(qū)逐下，就導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)的數(shù)字越來(lái)越好看，而實(shí)際的環(huán)境問(wèn)題卻依然嚴(yán)重，環(huán)境政策的執(zhí)行形勢(shì)也依舊嚴(yán)峻。

（三）從政治聯(lián)盟邏輯分析環(huán)境政策執(zhí)行偏離

政治聯(lián)盟的核心機(jī)制是互惠機(jī)制，這意味著互動(dòng)過(guò)程不能僅考慮組織內(nèi)部利益，還需要顧及其他相關(guān)組織的訴求。地方環(huán)境政策的有效執(zhí)行主要得益于中央政府對(duì)地方政府人事和財(cái)政方面的集權(quán)，以及地方政府所擁有的對(duì)地方資源的控制和調(diào)配能力。但是，正是這種中央的控制權(quán)以及地方的自主權(quán)導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

在環(huán)境政策執(zhí)行的過(guò)程中，地方環(huán)保部門(mén)同時(shí)兼?zhèn)洹皺z查者”和“被檢查者”的雙重身份。一方面，他要檢查下級(jí)環(huán)保部門(mén)的政策執(zhí)行情況；另一方面，他又要接受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督和考核。在這種擁有雙重身份的情況下，各級(jí)政府官員深諳其中的游戲規(guī)則，雙重身份也為上下級(jí)之間的政治聯(lián)盟和合謀提供了合法性基礎(chǔ)。各級(jí)環(huán)保部門(mén)之間的關(guān)系也由最開(kāi)始的行政關(guān)系慢慢轉(zhuǎn)換為非正式運(yùn)作關(guān)系，由上下級(jí)的隸屬關(guān)系向合謀關(guān)系轉(zhuǎn)變。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)二者存在爭(zhēng)奪決策者注意力的行為，在缺乏外在約束的情況下，地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然會(huì)忽視環(huán)境政策的執(zhí)行。

二、環(huán)境政策執(zhí)行偏差中的矯正措施

如前文所述，在環(huán)境政策的執(zhí)行過(guò)程中，為了完成任務(wù)，地方政府在執(zhí)行政策的過(guò)程中，會(huì)根據(jù)自身的實(shí)際情況降低任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；地方政府會(huì)優(yōu)先發(fā)展更具激勵(lì)效果的經(jīng)濟(jì)政策；在環(huán)保任務(wù)的查收階段，上下級(jí)政府之間容易為了達(dá)到自身要求，而形成上下合謀。如何優(yōu)化環(huán)境政策的執(zhí)行，進(jìn)一步縮小政策目標(biāo)和政策現(xiàn)實(shí)的差距，便顯得尤為重要。

（一）以問(wèn)題為導(dǎo)向，提升環(huán)境政策的可操作性

在環(huán)境政策目標(biāo)的設(shè)定過(guò)程中，目標(biāo)的設(shè)置要清晰明了，如果目標(biāo)的設(shè)置是以問(wèn)題為導(dǎo)向，而不僅僅是為了“完成任務(wù)”，就可以在真正意義上提升環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，下級(jí)政府在執(zhí)行環(huán)境政策的過(guò)程中，所追求的“績(jī)效”也將轉(zhuǎn)化為環(huán)境問(wèn)題治理的績(jī)效。環(huán)境政策的可操作性越強(qiáng)，政策執(zhí)行主體就越容易把握上級(jí)政府制定環(huán)境政策的精神實(shí)質(zhì)，就越能領(lǐng)會(huì)政策執(zhí)行的意圖，這樣才能使環(huán)境政策在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮最大程度的實(shí)效；相反，如果環(huán)境政策過(guò)于嚴(yán)苛，下級(jí)政府無(wú)法完成任務(wù)，就會(huì)歪曲政策的真實(shí)意圖。同時(shí)，如果環(huán)境政策的制定過(guò)于寬松，下級(jí)政府在執(zhí)行過(guò)程中，就會(huì)對(duì)其進(jìn)行扭曲，使得政策執(zhí)行過(guò)程的彈性太大，無(wú)法達(dá)到政策目標(biāo)，這樣必然導(dǎo)致最終的結(jié)果各行其是。

（二）建立合理有效的激勵(lì)機(jī)制

環(huán)境政策執(zhí)行的最終目的是為了改善環(huán)境質(zhì)量，為居民提供更加健康的生活環(huán)境。因此，為了有效的執(zhí)行環(huán)境政策，需要重視環(huán)境政策的激勵(lì)手段，如果上級(jí)政府僅僅采取強(qiáng)迫手段使下級(jí)政府服從命令，而忽略政策執(zhí)行的有酬機(jī)制，則會(huì)導(dǎo)致地方政府將發(fā)展重心放在經(jīng)濟(jì)上。中央政府對(duì)地方政府的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，主要是依據(jù)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估體系，這其中最典型的是綠色GDP核算制度，然而難點(diǎn)卻在于真實(shí)的環(huán)境治理績(jī)效有時(shí)是無(wú)法被測(cè)量的。在這樣的前提下，中央政府的各項(xiàng)政策在傳達(dá)的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)地方的層層過(guò)濾，被簡(jiǎn)化為GDP主導(dǎo)，地方會(huì)為了顯示自己已經(jīng)達(dá)到考核目標(biāo)而扭曲真實(shí)的環(huán)境信息，在這個(gè)層面上，量化的管理方式反而削弱了環(huán)境政策的有效執(zhí)行。因此，激勵(lì)機(jī)制的建立不應(yīng)該是GDP主導(dǎo)，而更多的是應(yīng)該以當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的改善為考核指標(biāo)，將環(huán)保的政績(jī)納入考察標(biāo)準(zhǔn)中，當(dāng)然這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)也要盡量清晰，操作性要強(qiáng)，可以將自然資源納入經(jīng)濟(jì)的量化之中，通過(guò)估價(jià)的手段轉(zhuǎn)為貨幣量化，從而得出自然資源的流失成本，最終從整體上得出環(huán)境是改善還是惡化的結(jié)論。

（三）拓寬地方政府及利益相關(guān)者的利益表達(dá)渠道

在委托代理關(guān)系中，存在委托方和代理方信息不對(duì)稱(chēng)的情況。同樣，在中央和地方的關(guān)系中，因?yàn)橹醒胧抢娴淖詈髿w屬地，要調(diào)節(jié)兩者之間不均衡的關(guān)系，就需要拓寬地方利益的表達(dá)渠道，用地方的利益表達(dá)替代上下級(jí)之間的“合謀”。另一方面，政策執(zhí)行不僅僅需要政府部門(mén)的支持，與政策相關(guān)的利益相關(guān)者也會(huì)對(duì)最后的輸出結(jié)果產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，政府部門(mén)需要支持吸納其他主體為政策執(zhí)行提供技術(shù)和資金上的支持。環(huán)境政策的順利執(zhí)行同樣也需要政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作。

三、結(jié)論

環(huán)境政策的執(zhí)行效果直接決定著人類(lèi)生存環(huán)境的好壞，各級(jí)政府職能部門(mén)必須重視。首先，從完成任務(wù)的邏輯分析環(huán)境政策執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)在環(huán)境政策執(zhí)行的過(guò)程中，存在拖延執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行的情況；而從激勵(lì)邏輯的角度看待環(huán)境政策執(zhí)行問(wèn)題，“數(shù)字漂亮、環(huán)境問(wèn)題依然存在”的現(xiàn)象突出；政治聯(lián)盟邏輯則揭示了地方環(huán)保部門(mén)以合謀的方式應(yīng)對(duì)國(guó)家環(huán)保部門(mén)的各項(xiàng)檢查。最終，本文提出從以問(wèn)題為導(dǎo)向、提升環(huán)境政策的可操作性，建立合理有效的激勵(lì)機(jī)制，拓寬地方政府及利益相關(guān)者的利益表達(dá)渠道這三個(gè)方面來(lái)矯正環(huán)境政策執(zhí)行偏差。

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